III OSK 353/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Kielcach skargi kasacyjnej Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 22 września 2021 r. sygn. akt II SA/Ke 542/21 w sprawie ze skargi P.Z. na zarządzenie pokontrolne Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 6 kwietnia 2021 r. znak IK.I.7023.58.2021.ZA.ppł w przedmiocie gospodarki odpadami 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz P.Z. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach (dalej "WSA w Kielcach", "Sąd I instancji") wyrokiem z 22 września 2021 r., sygn. akt II SA/Ke 542/21, po rozpoznaniu skargi P.Z. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą [...] w K. na zarządzenie pokontrolne Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Kielcach z dnia 6 kwietnia 2021 r., znak [...], w przedmiocie gospodarki odpadami: I. uchylił zaskarżone zarządzenie pokontrolne; II. zasądził od Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Kielcach na rzecz P.Z. kwotę 697 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powyższy wyrok, od którego została złożona skarga kasacyjna, zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Zarządzeniem pokontrolnym z 6 kwietnia 2021 r., znak [...] – wydanym na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 995 ze zm., dalej "u.i.o.ś"), skierowanym do P.Z., prowadzącego działalność gospodarczą w miejscowości K. pod nazwą [...] (dalej "skarżący", "przedsiębiorca") – Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Kielcach (dalej "ŚWIOŚ", "organ") zarządził: 1. uporządkować teren kontrolowanej nieruchomości, odpady gromadzić w sposób zorganizowany – termin realizacji: bezzwłocznie po otrzymaniu zarządzenia; 2. wycofać ze sprzedaży oraz przekazać do odzysku lub unieszkodliwiania przedmioty wyposażenia i części wymontowane z pojazdów wymienione w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 28 września 2005 r. w sprawie wykazu przedmiotów wyposażenia i części wymontowanych z pojazdów, których ponowne użycie zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego lub negatywnie wpływa na środowisko (Dz. U. z 2005 r. nr 201 poz. 1666) - termin realizacji: bezzwłocznie po otrzymaniu zarządzenia; 3. pojazdy i części przekazać do stacji demontażu pojazdów lub punktu zbierania pojazdów, zgodnie z terminem wyznaczonym przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska określonym w toku dalszego postępowania – termin realizacji: zgodnie z terminem określonym przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska. Dodatkowo na dzień 14 maja 2021 r. wyznaczono przedsiębiorcy termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych w zarządzeniu naruszeń. Uzasadniając wydane zarządzenie organ powołał się na ustalenia kontroli przeprowadzonej przez inspektorów Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w Kielcach w okresie 4 lutego – 10 marca 2021 r. na terenie nieruchomości zlokalizowanej w miejscowości K., użytkowanej przez przedsiębiorcę, w trakcie której stwierdzono nieprawidłowości w zakresie przestrzegania wymagań ochrony środowiska. Odnosząc się do poszczególnych punktów zarządzenia wskazano, co następuje. Ad 1. Przedsiębiorca magazynuje wytwarzane odpady pochodzące z prowadzonych napraw pojazdów w sposób niezorganizowany i nieuporządkowany, co stanowi naruszenie art. 16 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 797 ze zm., dalej "ustawa o odpadach"). Gospodarkę odpadami należy prowadzić w sposób zapewniający ochronę życia i zdrowia ludzi oraz środowiska, w szczególności gospodarka odpadami nie może powodować zagrożenia dla wody, powietrza, gleby, roślin lub zwierząt. Odpady należy magazynować w sposób zgodny z wymaganiami w zakresie ochrony środowiska oraz bezpieczeństwa życia i zdrowia ludzi, w szczególności w sposób uwzględniający właściwości chemiczne i fizyczne odpadów, w tym stan skupienia oraz zagrożenia, które mogą powodować te odpady. Zgodnie z art. 26 ust. 1 ustawy o odpadach posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Odpady należy przekazywać podmiotom posiadającym stosowne zezwolenia w zakresie zbierania lub przetwarzania odpadów, wpisanym przez właściwego marszałka województwa do rejestru – Bazy danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami (BDO). Ad 2. Przedsiębiorca oferuje do sprzedaży przedmioty wyposażenia i części wymontowane z pojazdów wymienione w rozporządzeniu, co stanowi naruszenie art. 66 ust. 4 pkt 1a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 110 ze zm., dalej "p.r.d."), w związku z czym elementy te należy przekazać jako odpady podmiotom posiadającym stosowne zezwolenia w zakresie zbierania lub przetwarzania odpadów, wpisanym przez właściwego marszałka województwa do rejestru o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami (BDO). Czynności tej należy dokonać za pośrednictwem indywidualnego konta w Bazie danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami. Kartę przekazania odpadów sporządza posiadacz odpadów, który przekazuje odpady do następnego posiadacza odpadów albo do prowadzonych przez siebie miejsc zbierania odpadów lub miejsc przetwarzania odpadów, przed rozpoczęciem ich transportu; Ad 3. Na terenie kontrolowanej nieruchomości stwierdzono: – trzy wyszczególnione pojazdy (marki [...], [...] oraz [...]), stanowiące własność przedsiębiorcy, sprowadzone z Wielkiej Brytanii, do których nie okazano umów kupna-sprzedaży oraz kompletnych dowodów rejestracyjnych (V5C) uprawniających do rejestracji na terenie Polski; według oświadczenia skarżącego pojazdy stanowiące jego własność zostały zakupione przez niego osobiście w Wielkiej Brytanii, a następnie przywiezione do kraju; – duże ilości części, m.in.: elementy karoserii (w tym: drzwi, klapy, maski, nadkola i zderzaki), elementy układu zawieszenia, chłodnice, silniki, skrzynie biegów, tarcze sprzęgłowe, przewody gumowe, sprowadzane (zgodnie z oświadczeniem przedsiębiorcy) w okresie od 2013 do 2014 r. za pośrednictwem J.Z. z Wielkiej Brytanii, nie okazano natomiast żadnych faktur dokumentujących nabycie przedmiotowych części przez kontrolowanego; ponadto pośród przywożonych części znajdowały się przedmioty wyposażenia i części wymontowane z pojazdów wymienione w rozporządzeniu. Zdaniem ŚWIOŚ należało uznać, że pojazdy, co do których brak jest wymaganych dokumentów uprawniających do ich rejestracji i użytkowania zgodnie z przeznaczeniem, a także części wyszczególnione w rozporządzeniu – stanowią odpady. Organ powołał się na art. 18 i 23 ust. 2 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 2056, dalej "ustawa o recyklingu"), z których wynika, że właściciel pojazdu wycofanego z eksploatacji przekazuje go wyłącznie do przedsiębiorcy prowadzącego stację demontażu lub przedsiębiorcy prowadzącego punkt zbierania pojazdów. Przedsiębiorca prowadzący stację demontażu jest obowiązany do przyjęcia pojazdu wycofanego z eksploatacji, dla którego brak jest dowodu rejestracyjnego lub który nie posiada cech identyfikacyjnych pojazdu, o których mowa w art. 66 ust. 3a pkt 1 P.r.d., a także odpadów pochodzących z pojazdów wycofanych z eksploatacji, jeżeli obowiązek przekazania tych odpadów do stacji demontażu wynika z postanowienia albo decyzji wydanych przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1792). Pismem z dnia 5 maja 2021 r., następnie uzupełnionym, skarżący wniósł do WSA w Kielcach skargę na przedstawione zarządzenie pokontrolne, domagając się jego uchylenia i podnosząc zarzuty: 1) naruszenia art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś., poprzez niepełne uzasadnienie zarządzenia pokontrolnego, w szczególności poprzez brak nadania przedmiotowemu aktowi organu administracji publicznej o charakterze władczym takiej treści, która pozwoliłaby stronie jasno odczytać, jakie naruszenia są jej zarzucane, z jakiego powodu oraz jakie obowiązki wynikające wprost z przepisów ustawy Prawo o ochronie środowiska zostały naruszone; 2) naruszenia art. 12 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 12 ust. 2 u.i.o.ś., poprzez nałożenie obowiązków, które nie wynikają wprost z przepisów prawa, a w pkt 2 i 3 zarządzenia pokontrolnego obowiązki te wchodzą w materię zastrzeżoną dla decyzji administracyjnych, podczas gdy w punkcie 3 tego zarządzenia dodatkowo przewidują wydanie decyzji przez inny organ (Głównego Inspektora Ochrony Środowiska) i nakazują zastosować się do treści niewydanej jeszcze decyzji oraz poinformować WIOŚ o wykonaniu takiej decyzji do dnia 14 maja 2021 r. – która to decyzja nie została jeszcze wydana (nie zostało nawet wszczęte żadne postępowanie przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska). Dodatkowo, z ostrożności procesowej (gdyż zdaniem skarżącego powyższe zarzuty powinny doprowadzić od uchylenia zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego w całości) skarżący podniósł zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach poprzez: a) brak powołania w treści zarządzenia pokontrolnego – które dotyczy gospodarowania odpadami – choć raz tego przepisu; b) w związku z tym brak wyjaśnienia pojęcia "odpadów"; c) brak wskazania, które z części, którymi handluje skarżący, mają być odpadami; d) brak wyjaśnienia dlaczego pojazdy wskazane w treści uzasadnienia zarządzenia pokontrolnego (w miejsce sentencji), zostały uznane za odpady – w świetle definicji "odpadów", której organ nawet nie przytoczył. W odpowiedzi na skargę ŚWIOŚ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację i wyjaśniając, że specyfika postępowania kontrolnego polega na ustaleniu stanu faktycznego na moment kontroli, a następnie na jego porównaniu ze stanem oczekiwanym przez prawodawcę, co obszernie uzasadnił. Pismem procesowym z dnia 21 czerwca 2021 r. skarżący podniósł dodatkowo, że organ dopiero na tym etapie próbuje przedstawić uzasadnienie faktyczne i prawne (z którym skarżący się nie zgadza) do wydanego zarządzenia pokontrolnego, a jest to niedopuszczalne na tym etapie postępowania. Na rozprawie sądowej 22 września 2021 r. pełnomocnik skarżącego poparł skargę, a Prokurator Prokuratury Okręgowej w Kielcach, który uprzednio zgłosił swój udział w sprawie, wniósł o jej oddalenie. W dniu 22 września 2021 r. WSA w Kielcach wydał opisany na wstępie wyrok, którym uwzględnił skargę. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd I instancji wskazał, że zarządzenie pokontrolne nie stanowi jedynie przypomnienia o podstawowych obowiązkach wynikających z przepisów u.i.o.ś., bowiem brak poinformowania o jego wykonaniu lub udzielenie niezgodnej z prawdą informacji zostały obwarowane sankcją karną (art. 31a ust. 1 u.i.o.ś.). Z tej przyczyny do zarządzenia pokontrolnego, w zakresie jego rozstrzygnięcia i uzasadnienia, należy przykładać taką samą miarę jak do innych władczych aktów organów administracji publicznej wydawanych w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej. Przede wszystkim należy oczekiwać nadania mu takiej treści, która pozwoli adresatowi jasno odczytać, jakie naruszenie jest mu zarzucane i jakie działania powinien podjąć, aby prawidłowo wykonać nakaz wynikający z zarządzenia i jednocześnie nie narazić się na odpowiedzialność karną. Z drugiej strony właściwe sformułowanie w zarządzeniu pokontrolnym treści obowiązku ułatwi organowi kontrolującemu weryfikację, czy obowiązek ten został prawidłowo wykonany. Na podstawie art. 12 ust. 1 u.i.o.ś. Inspektor Ochrony Środowiska jest uprawniony do wydania zarządzenia pokontrolnego "na podstawie ustaleń kontroli". Nie oznacza to jednak, że w treści uzasadnienia zarządzenia pokontrolnego mogą znaleźć się tylko ogólne sformułowania, bez uszczegółowienia, jakie działania powinien wykonać podmiot będący adresatem tego zarządzenia. Do obrotu prawnego wchodzi zarządzenie pokontrolne, a nie protokół kontroli. Zarządzenie pokontrolne powinno zawierać ustalony stan faktyczny sprawy, tj. wskazanie ustalonych naruszeń i sposób ich usunięcia. Przede wszystkim należy oczekiwać nadania mu takiej treści, z której wynika określony wzór powinnego, "rozliczalnego", "dyrektywalnego" zachowania się podmiotu zobowiązanego, a nadto, która pozwoli adresatowi jasno odczytać, jakie naruszenie jest mu zarzucane oraz z jakiego powodu, tzn. w oparciu o które konkretne ustalenia i które konkretne przepisy prawa doszło do ustalenia występowania naruszenia. Jednocześnie nie jest dopuszczalne wskazanie naruszeń poprzez podanie aktu prawnego, bez wskazania konkretnych jednostek redakcyjnych tego aktu. Sąd, rozpoznając skargę na zarządzenie pokontrolne wydane na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś., bada przede wszystkim, czy: 1) kontrola została przeprowadzona przez powołany do tego organ; 2) treść zarządzeń koresponduje z ustaleniami poczynionym w protokole kontroli; 3) treść zarządzenia pokontrolnego znajduje oparcie w powszechnie obowiązujących przepisach prawa. Nałożone obowiązki winny znajdować jednoznaczne oparcie w przepisach prawa – jeśli to do nich nawiązuje wydane zarządzenie – a wywodzone z tych przepisów obowiązki musząc być interpretowane w sposób ścisły. W ocenie WSA w Kielcach zaskarżone zarządzenie pokontrolne nie spełnia powyższych wymogów i dlatego podlegało w całości uchyleniu. Odnosząc się do poszczególnych punktów tego aktu Sąd I instancji zauważył, że w punkcie 1. nałożono na skarżącego obowiązek uporządkowania terenu kontrolowanej nieruchomości, nakazując gromadzenie odpadów w sposób zorganizowany. W uzasadnieniu w tym zakresie stwierdzono jedynie, że firma skarżącego magazynuje wytwarzane odpady pochodzące z prowadzonych napraw pojazdów w sposób niezorganizowany i nieuporządkowany, co stanowi naruszenie art. 16 ustawy o odpadach. Następnie przytoczono kolejno treść tego przepisu, jak również (częściowo) treść art. 25 ust. 1 oraz art. 26 ust. 1 ustawy o odpadach. Przepisy te odnoszą się tylko i wyłącznie do sposobu postępowania z odpadami. Tymczasem nałożony w zarządzeniu obowiązek dotyczy m.in. "uporządkowania terenu kontrolowanej nieruchomości", co nawiązuje do ustaleń protokołu kontroli, gdzie wśród naruszeń stwierdzono m.in., że teren nieruchomości wymaga uporządkowania, bowiem odpady i części samochodowe gromadzone są w sposób niezorganizowany, w miejscach na ten cel nieprzeznaczonych. Konieczność uporządkowania nieruchomości odniesiono zatem w równym stopniu do odpadów i części samochodowych, odróżniając je tym samym wyraźnie od samych odpadów. We wcześniejszej części protokołu kontroli wymienia się tu m.in. elementy karoserii (w tym drzwi, klapy, maski, nadkola, zderzaki), elementy układu zawieszenia itd. Zdaniem WSA w Kielcach przytoczone w zaskarżonym akcie przepisy art. 16, 25 ust. 1 czy 26 ust. 1 ustawy o odpadach nie mogły zatem stanowić podstawy prawnej dla nałożenia obowiązku uporządkowania terenu nieruchomości w tym zakresie, a organ nie podał innej podstawy prawnej. Poza przytoczeniem treści wspomnianych przepisów organ w żaden sposób nie wyjaśnił, na czym miało polegać naruszenie ich dyspozycji, w tym w szczególności art. 16 ustawy o odpadach – bo to konkretnie na jego "naruszenie" powołał się organ. Organ nie wyjaśnił, poza powołaniem się na nieuporządkowanie terenu, czy i w jaki sposób okoliczność ta miałaby powodować wymienione w tym przepisie zagrożenia bądź uciążliwości, z odwołaniem się zresztą do konkretnych odpadów, nie zaś części samochodowych, które takich odpadów nie stanowią. Próba konkretyzacji w tym zakresie (ze wskazaniem wyłącznie na gromadzenie odpadów i części samochodowych w pojemniku na zużyty sorbent i w kwasoodporny pojemnik przeznaczony do magazynowania zużytych akumulatorów) pojawiła się dopiero w odpowiedzi na skargę, która jednak stanowi wyłącznie pismo procesowe i nie może konwalidować braków zaskarżonego aktu. Sąd I instancji zauważył, że także i tutaj wskazując na naruszenie przepisu art. 16 ustawy o odpadach, odwołano się do pojęcia "odpady i części samochodowe", co potwierdza okoliczność, że organ podstawą prawną mogącą odnosić się wyłącznie do odpadów obejmuje także części samochodowe, które takich odpadów nie stanowią. Jeśli chodzi o punkt 2. rozstrzygnięcia, nakazano w nim "wycofać ze sprzedaży oraz przekazać do odzysku lub unieszkodliwiania przedmioty wyposażenia i części wymontowane z pojazdów wymienione w rozporządzeniu (...)". W uzasadnieniu aktu w tym zakresie stwierdzono, że firma skarżącego "oferuje do sprzedaży przedmioty wyposażenia i części wymontowane z pojazdów wymienione w rozporządzeniu (...)", co stanowi naruszenie art. 66 ust. 4 pkt 1a p.r.d. Nałożony obowiązek dotyczy zatem nade wszystko "wycofania ze sprzedaży (...)". Tymczasem Sąd I instancji podał, że powołane rozporządzenie określa wykaz przedmiotów wyposażenia i części wymontowanych z pojazdów, których ponowne użycie zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego lub negatywnie wpływa na środowisko. Z kolei przepis art. 66 ust. 4 pkt 1a p.r.d. stanowi, że zabrania się stosowania w pojeździe przedmiotów wyposażenia i części wymontowanych z pojazdów, których ponowne użycie zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego lub negatywnie wpływa na środowisko. WSA w Kielcach, nawiązując do poczynionych wyżej wywodów dotyczących tego, że nałożone zarządzeniem pokontrolnym obowiązki mają znajdować ścisłe oparcie w przepisach prawa – wskazał, że nałożony w punkcie 2. zaskarżonego zarządzenia obowiązek nie polega na zakazaniu stosowania określonych przedmiotów wyposażenia i części w pojazdach, ale zakazaniu ich sprzedaży, co nie znajduje odzwierciedlenia w powołanych przepisach. Sama sprzedaż nie oznacza bowiem stosowania w pojeździe tych przedmiotów i części, a o tym stanowi wprost art. 66 ust. 4 pkt 1a p.r.d. Z kolei w odniesieniu do drugiej części nałożonego obowiązku, tj. przekazania przedmiotów i części do odzysku lub unieszkodliwienia, Sąd I instancji zauważył, że kwestia usuwania odpadów została uregulowana w powoływanym przez organ art. 26 ustawy o odpadach, gdzie w przypadku nieusunięcia odpadów zgodnie z ust. 1 przewidziano odrębny tryb postępowania w drodze decyzji wójta, burmistrza lub prezydenta miasta. Jeśli chodzi o obowiązek nałożony w punkcie 3. zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego, Sąd I instancji przede wszystkim zwrócił uwagę na to, że nawiązuje on wprost do "dalszego postępowania" Głównego Inspektora Ochrony Środowiska. Odnosi się zatem – przede wszystkim w kwestii terminu wykonania obowiązku, ale de facto także kwalifikacji przedmiotowych pojazdów – do postępowania, co do którego nie wiadomo, czy się toczy, czy będzie się toczyć, nie mówiąc już o decyzji, jaka w tym postępowaniu zapadnie. Co zaś istotne, w zarządzeniu wyznaczono przecież "termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych w zarządzeniu naruszeń", który określono na 14 maja 2021 r. Znajdującym się w aktach postanowieniem z dnia 20 maja 2021 r. organ zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej na skarżącego – do czasu rozpoznania sprawy przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, jako organu właściwego w sprawach przywozu odpadów spoza granic kraju. Potwierdza to zastrzeżenia co do prawidłowości określenia obowiązku przewidzianego w punkcie 3 zaskarżonego zarządzenia. W ocenie WSA w Kielcach również sama treść obowiązku, mającego polegać na przekazaniu pojazdów i części do stacji demontażu pojazdów lub punktu zbierania pojazdów, może budzić uzasadnione zastrzeżenia. Po pierwsze, jeśli chodzi o części samochodowe, na terenie nieruchomości stwierdzono nie tylko odpady czy części objęte rozporządzeniem z dnia 28 września 2005 r., a bezspornym jest, że skarżący prowadzi działalność polegającą m.in. na sprzedaży używanych części samochodowych. Organ nie uzasadnił dlaczego wszystkie "części", o jakich ogólnie mowa w punkcie 3. zarządzenia pokontrolnego, miałyby być przekazywane do stacji demontażu. Również w tym zakresie w uzasadnieniu zarządzenia wymienia się takie części jak elementy karoserii (drzwi, klapy, maski, nadkola, zderzaki), elementy układu zawieszenia, chłodnice, silniki, skrzynie biegów, tarcze sprzęgłowe itd., gdzie jako powód potraktowania ich jako odpady organ zdaje się podawać brak okazania faktur dokumentujących nabycie tych części. Trudno jednoznacznie ustalić na podstawie treści zarządzenia, czy organ za "części" objęte pkt 3 zarządzenia uznaje również te właśnie elementy, czy wyłącznie przedmioty i części objęte rozporządzeniem z dnia 28 września 2005 r. Organ nie odwołuje się w treści zarządzenia do ustawowej definicji odpadów, nie wyjaśnia w tym kontekście w żaden sposób poczynionych ustaleń. Ma to miejsce dopiero w odpowiedzi na skargę, co jednak – według Sądu I instancji – nie może prowadzić do skutecznej konwalidacji aktu. Podobne zastrzeżenia dotyczą również pojazdów, o których mowa w punkcie 3. zarządzenia pokontrolnego. Chodzi tu mianowicie o 3 pojazdy – marki [...], [...] i [...] – które organ zakwalifikował jako odpady z uwagi na fakt, że skarżący nie okazał umów kupna-sprzedaży i kompletnych dowodów rejestracyjnych uprawniających do rejestracji na terenie Polski. Zdaniem organu pojazdy te należy zakwalifikować jako odpady o kodzie 16 01 04* – "Zużyte lub nienadające się do użytkowania pojazdy". Organ nie odniósł się w ogóle do stanu tych pojazdów, zaś analiza dokumentacji fotograficznej, w ocenie Sądu I instancji, nie pozwala sądzić, by były to pojazdy pozbawione istotnych cech czy zdekompletowane – pojazdy [...] i [...] opisano jako "pojazdy kompletne", a w przypadku pojazdu [...] stwierdzono wymontowany silnik, jednak jak wyjaśnił skarżący został on wyciągnięty w celu dokonania naprawy, czego organ nie zweryfikował. Z dołączonych do pisma procesowego z dnia 21 czerwca 2021 r. zaświadczeń o badaniu pojazdów (k. 93-95) można wnioskować, iż są one sprawne technicznie. Nabycie przez pojazd statusu odpadu uzależnione jest bowiem m.in. od tego, czy w momencie przekroczenia granicy może on być wykorzystywany zgodnie z jego pierwotnym przeznaczeniem, a zatem czy może on poruszać się po drogach. Organ natomiast nie odniósł się w żaden sposób do tych okoliczności. Z wyżej przedstawionych względów zaskarżone zarządzenie Sąd I instancji ocenił jako wadliwe, dlatego uwzględniając skargę na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony akt. Pismem z dnia 15 listopada 2021 r. skargę kasacyjną od wyroku WSA w Kielcach z dnia 22 września 2021 r., sygn. akt II SA/Ke 542/21, wywiódł ŚWIOŚ (dalej również jako "skarżący kasacyjnie"), zaskarżając to orzeczenie w całości. Skarżący kasacyjnie zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: I. naruszenie prawa materialnego, tj.: 1) art. 16 w zw. z art. 25 ust. 1 i art. 26 ust. 1 ustawy o odpadach, poprzez błędną wykładnię przyjętą przez Sąd, że wskazane przepisy nie stanowią podstawy prawnej zarządzenia w pkt 1, poprzez uznanie, iż podstawę zastosowania ww. przepisu może stanowić realne, już obiektywnie istniejące zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi oraz środowiska, podczas gdy prawidłowe rozumienie niniejszego przepisu odnosi się do zagrożenia hipotetycznego, które potencjalnie może zaistnieć już z samego faktu nieodpowiedniego magazynowania odpadów; 2) naruszenie art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. w zw. z art. 66 ust.4 pkt 1a p.r.d., poprzez stwierdzenie, że zarządzeniem pokontrolnym nałożono obowiązki, które nie wynikają wprost z przepisów prawa, a mianowicie wycofania ze sprzedaży (..), gdy tymczasem art. 66 ust.4 pkt 1a stanowi, że zabrania się stosowania w pojeździe przedmiotów wyposażenia i części samochodowych z pojazdów, których ponowne użycie zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego lub negatywnie wpływa na środowisko, podczas gdy w przypadku przedsiębiorcy dokonującego w ramach prowadzonej działalności handlu częściami używanymi do pojazdów, dokonującego sprzedaży również elementów – bezwzględnie zakazanych – samo nakazanie niestosowania takich części w pojazdach nie odniosłyby zamierzonego celu przez ustawodawcę; 3) naruszenie art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. w zw. z art. art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach, poprzez stwierdzenie, że zarządzeniem pokontrolnym niesłusznie nałożono obowiązek w punkcie 3, a także poprzez błędną wykładnię art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach, polegającą na niewłaściwej interpretacji pojęcia "pozbywać się", a w konsekwencji przyjęcie przez Sąd, iż sporne pojazdy nie stanowią odpadu, podczas gdy prawidłowe rozumienie niniejszego przepisu oznacza, iż o statusie odpadu decyduje utrata pierwotnego przeznaczenia, odmienna od podstawowego jego przeznaczenia, tj. brak możliwości poruszania się po drogach – przez co sąd nie dokonał rozróżnienia pomiędzy pojazdem w postaci odpadu a pojazdem używanym; II. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 146 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 12 ust. 1 pkt. 1 u.i.o.ś., poprzez uchylenie zarządzenia pokontrolnego i dokonanie błędnych ustaleń że ustalenia kontroli nie były wystarczającym dowodem i nie dawały podstaw do jego wydania, pomimo, iż wbrew ocenie Sądu, zarządzenie pokontrolne nie nałożyło na kontrolowanego żadnych dodatkowych obowiązków, a wyłącznie zalecenia, które stanowią konsekwencję stwierdzonych w trakcie kontroli nieprawidłowości i wskazują jakie działania kontrolowany musi podjąć, aby doprowadzić do wyeliminowania nieprawidłowości. Skarżący kasacyjnie, w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej i uznania przez Sąd, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, wniósł o orzeczenie kasatoryjne na podstawie art. 188 p.p.s.a.; ewentualnie – na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. – wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Kielcach. Ponadto, na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiona została argumentacja na poparcie sformułowanych zarzutów i wniosków. Pismem z dnia 8 grudnia 2021 r. skarżący odpowiedział na skargę kasacyjną, wnosząc o jej oddalenie w całości, rozpoznanie sprawy na rozprawie, a także orzeczenie o kosztach zastępstwa radcowskiego w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym według norm prawem przewidzianych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznawszy skargę kasacyjną z uwzględnieniem powyższych uwarunkowań, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw i tym samym podlega oddaleniu. Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych, podniesiono bowiem zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W takiej sytuacji co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Uchybienia przepisom postępowania mogą być skutecznie podnoszone, jeśli jednocześnie strona skarżąca kasacyjnie wykaże, że mogły mieć one istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 24 marca 2023 r., III OSK 1167/22). W ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania skarżący kasacyjnie powołał art. 146 § 1 p.p.s.a. ("Sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4–4b, uchyla ten akt (...). Przepis art. 145 § 1 pkt 1 stosuje się odpowiednio") oraz art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska, zgodnie z którym na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej. Art. 146 § 1 p.p.s.a. jest typowym przepisem wynikowym, który sam przez się nie może być podstawą skutecznego zarzutu kasacyjnego (por. wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2024 r., III OSK 6008/21). Z kolei art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. ma charakter kompetencyjny, określa jedno z możliwych działań organu po zakończonej kontroli – upodabnia się zatem do przepisów wynikowych. Również w nim trudno zatem upatrywać przepisu, którego naruszenie mogłoby samo przez się stanowić podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Przyjmuje się, że sąd administracyjny rozpoznając skargę na zarządzenie pokontrolne bada przede wszystkim, czy: 1) kontrola została przeprowadzona przez powołany do tego organ; 2) treść zarządzeń koresponduje z ustaleniami poczynionym w protokole kontroli; 3) treść zarządzenia pokontrolnego znajduje oparcie w powszechnie obowiązujących przepisach prawa. W niniejszej sprawie przedmiotem sporu jest ocena, czy treść zaskarżonego zarządzenia koresponduje z ustaleniami poczynionym w protokole kontroli i czy znajduje ona oparcie w powszechnie obowiązujących przepisach prawa – z punktu widzenia tej oceny liczą się, z jednej strony, ustalenia poczynione w protokole kontroli, a z drugiej strony – relewantne przepisy prawa materialnego. Omawiany zarzut naruszenia przepisów postępowania ma zatem tak naprawdę charakter wtórny – można by go uznać za trafny jedynie w przypadku, gdyby zasadne okazały się zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego. Te zaś, o czym będzie mowa niżej, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadne nie są. W tym kontekście należy dodać, nawiązując do treści odnośnego zarzutu naruszenia przepisów postępowania, że skarżący kasacyjnie ma wprawdzie rację, że zarządzenie pokontrolne w założeniu nie nakłada na kontrolowanego żadnych dodatkowych obowiązków, a wyłącznie zalecenia, które stanowią konsekwencję stwierdzonych nieprawidłowości – rzecz jednak w tym, czy te zalecenia znajdują uzasadnienie faktyczne (ustalenia poczynione w protokole kontroli) i prawne (przepisy prawa materialnego statuujące określone powinności). Przechodząc do zarzutów naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), warto zaznaczyć, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinna być rozumiana norma zawarta w stosowanym przepisie prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12; wyrok NSA z dnia 15 listopada 2024 r, III OSK 5384/21). Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię z istoty rzeczy dokonywana jest w płaszczyźnie normatywnej, toteż zasadniczo liczą się tylko argumenty nawiązujące do brzmienia odnośnych przepisów. Ma ona w pewnym sensie charakter abstrakcyjny i jest w dużej mierze autonomiczna wobec okoliczności faktycznych konkretnej sprawy. Te okoliczności faktyczne mogą mieć znaczenie – choć w każdym przypadku to znaczenie jest inne – przy ocenie zasadności zarzutu naruszenia przepisów postępowania oraz przez ocenie zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie. W pierwszym zarzucie naruszenia prawa materialnego skarżący kasacyjnie powołał art. 16 oraz art. 25 ust. 1 i art. 26 ust. 1 u.o. Zgodnie z art. 16 u.o. gospodarkę odpadami należy prowadzić w sposób zapewniający ochronę życia i zdrowia ludzi oraz środowiska, w szczególności gospodarka odpadami nie może: 1) powodować zagrożenia dla wody, powietrza, gleby, roślin lub zwierząt; 2) powodować uciążliwości przez hałas lub zapach; 3) wywoływać niekorzystnych skutków dla terenów wiejskich lub miejsc o szczególnym znaczeniu, w tym kulturowym i przyrodniczym. Art. 25 ust. 1 u.o. stanowi, że magazynowanie odpadów odbywa się zgodnie z wymaganiami w zakresie ochrony środowiska oraz bezpieczeństwa życia i zdrowia ludzi, w szczególności w sposób uwzględniający właściwości chemiczne i fizyczne odpadów, w tym stan skupienia, oraz zagrożenia, które mogą powodować te odpady, w tym zgodnie z wymaganiami określonymi w przepisach wydanych na podstawie ust. 7. Z kolei w myśl art. 26 ust. 1 u.o. posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Zdaniem skarżącego kasacyjnie naruszenie powołanych przepisów nastąpiło przez błędną wykładnię – uznanie, że podstawę zastosowania art. 16 u.o. może stanowić realne, już obiektywnie istniejące zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi oraz środowiska, podczas gdy prawidłowe rozumienie tego przepisu odnosi się do zagrożenia hipotetycznego, które potencjalnie może zaistnieć już z samego faktu nieodpowiedniego magazynowania odpadów. Odnosząc się do tego zarzutu, trzeba zauważyć, że Sąd I instancji kwestionowanej przez skarżącego kasacyjnie wykładni odnośnych przepisów w istocie nie zaprezentował, a powody uchylenia zaskarżonego zarządzenia w zakresie punktu pierwszego były inne. Wszak Sąd I instancji wskazał, że powołane przepisy "odnoszą się tylko i wyłącznie do sposobu postępowania z odpadami. Tymczasem nałożony w zarządzeniu obowiązek dotyczy m.in. "uporządkowania terenu kontrolowanej nieruchomości (...). Konieczność uporządkowania nieruchomości odniesiono zatem w równym stopniu do odpadów i części samochodowych, odróżniając je tym samym wyraźnie od samych odpadów. (...) Przytoczone w zaskarżonym akcie przepisy art. 16, 25 ust. 1 czy 26 ust. 1 ustawy o odpadach nie mogły zatem stanowić podstawy prawnej dla nałożenia obowiązku uprządkowania terenu nieruchomości (...). Organ nie wyjaśnił, poza powołaniem się na nieuporządkowanie terenu, czy i w jaki sposób okoliczność ta miałaby powodować wymienione w tym przepisie zagrożenia bądź uciążliwości, z odwołaniem się zresztą do konkretnych odpadów, nie zaś części samochodowych, które takich odpadów nie stanowią". Zważywszy na rozbieżność między argumentacją Sądu I instancji a treścią omawianego zarzutu, zarzut ten nie mógł odnieść zamierzonego skutku. W drugim zarzucie naruszenia prawa materialnego skarżący kasacyjnie powołał – obok art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. – art. 66 ust. 4 pkt 1a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym. Zgodnie z tym przepisem zabrania się stosowania w pojeździe przedmiotów wyposażenia i części wymontowanych z pojazdów, których ponowne użycie zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego lub negatywnie wpływa na środowisko. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedmiotowy zarzut nie zasługiwał na uwzględnienie, ponieważ Sąd I instancji zasadnie wskazał na brak bezpośredniej korelacji między powołanym przepisem a częścią dyspozytywną zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego – a taka korelacja jest w zarządzeniu pokontrolnym wymagana. Należy tu jednak podkreślić, że rozstrzygnięcie o uchyleniu zarządzenia pokontrolnego w zakresie punktu drugiego nie może być odczytywane jako równoznaczne z przesądzeniem, że sprzedaż przedmiotów i części, o których mowa w art. 66 ust. 4 pkt 1a p.r.d., jest dopuszczalna i że nie może wiązać się z nią różnego rodzaju odpowiedzialność. Zrekonstruowanie zakazu w tej mierze wymaga jednak odniesienia się również do innych przepisów tudzież zasad – tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia w tym kontekście powołano tylko art. 66 ust. 4 pkt 1a p.r.d. W trzecim zarzucie naruszenia prawa materialnego skarżący kasacyjnie wskazuje na naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 6 u.o. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji błędnie zinterpretował pojęcie "pozbycia się" i w konsekwencji błędnie przyjął, że "sporne pojazdy nie stanowią odpadu, podczas gdy prawidłowe rozumienie niniejszego przepisu oznacza, iż o statusie odpadu decyduje utrata pierwotnego przeznaczenia, odmienna od podstawowego jego przeznaczenia, tj. brak możliwości poruszania się po drogach – przez co sąd nie dokonał rozróżnienia pomiędzy pojazdem w postaci odpadu a pojazdem używanym". Odnosząc się do tego zarzutu, trzeba zauważyć, że Sąd I instancji nie dokonywał wykładni pojęcia "pozbycia się", a zasadniczym powodem uchylenia zaskarżonego zarządzenia w zakresie punktu trzeciego była jego redakcja, nawiązująca do dalszego postępowania Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, a ponadto objęcie nim wszystkich części. Gdy zaś idzie o pojazdy, to Sąd I instancji wskazał też, że "organ nie odniósł się w ogóle do ich stanu technicznego, a analiza dokumentacji fotograficznej nie pozwala sądzić, by były to pojazdy pozbawione istotnych cech czy zdekompletowane". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, tej argumentacji – a zasadniczo to ona implikowała uchylenie zaskarżonego zarządzenia w zakresie punktu trzeciego – nie można skutecznie zakwestionować zarzutem błędnej wykładni art. 3 ust. 1 pkt 6 u.o. W końcowej części uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd I instancji, powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, sformułował pogląd – który można postrzegać jako przejaw wykładni prawa – że "nabycie przez pojazd statusu odpadu uzależnione jest m.in. od tego, czy w momencie przekroczenia granicy może on być wykorzystywany zgodnie z jego pierwotnym przeznaczeniem, a zatem czy może on poruszać się po drogach". Tego poglądu skarżący kasacyjnie jednak nie kwestionuje, co więcej, w uzasadnieniu skargi kasacyjnej ten pogląd również przytacza. Nawiązując do zamieszczonej w omawianym zarzucie ogólnej formuły o naruszeniu art. 3 ust. 1 pkt 6 u.o. "poprzez stwierdzenie, że zarządzeniem pokontrolnym niesłusznie nałożono obowiązek w punkcie 3", trzeba stwierdzić, iż formuła ta nie wskazuje, na czym to naruszenie ma polegać. W tym kontekście warto też ponownie podkreślić, że zarzutem naruszenia prawa materialnego nie można kwestionować ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.