III OSK 838/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędziowie Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 25 października 2018 r. sygn. akt IV SAB/Wr 164/18 w sprawie ze skargi E. M. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w W. w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego 1. uchyla zaskarżony wyrok i odrzuca skargę; 2. zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w W. na rzecz E. M. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 25 października 2018 r. IV SAB/Wr 164/18, oddalił skargę E. M. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego. W uzasadnieniu wskazano na następujące okoliczności sprawy. E. M. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] wyrażającą się w braku wydania decyzji o zwolnieniu ze służby, w sytuacji złożenia jej 9i przyjęcia) propozycji pracy, co w ocenie skarżącej prowadziło do zwolnienia jej ze służby. Skarżąca wniosła o stwierdzenie istnienia bezczynności po stronie Dyrektora IAS w związku z faktem braku wydania w stosunku do skarżącej decyzji administracyjnej o zwolnieniu jej ze służby. Dyrektor IAS w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie, względnie – z ostrożności procesowej – o oddalenie skargi. Według organu administracji skarbowej wniesioną skargę należy uznać za niedopuszczalną, a więc podlegającą odrzuceniu, stosownie do art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. W ocenie Sądu I instancji przedmiot skargi sprowadzał się do bezczynności organu w sprawie wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego strony skarżącej. Art. 165 ust. 3 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (pwKAS), przewidywał, że pracownicy zatrudnieni w izbach celnych oraz urzędach kontroli skarbowej oraz funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych albo w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych stają się z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1947, dalej: u.K.A.S.), z zastrzeżeniem art. 170, odpowiednio pracownikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej pełniącymi służbę w jednostkach KAS i zachowują ciągłość pracy i służby. Jak wynika z ust. 7 cytowanego przepisu, dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składa odpowiednio pracownikom KAS oraz funkcjonariuszom celnym, w terminie do dnia 31 maja 2017 r. pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Stosownie do art. 170 ust. 2 pwKAS, pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Natomiast w myśl art. 171 ust. 1 tej ustawy, w przypadku przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, z dniem określonym w propozycji, dotychczasowy: 1) stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony, 2) stosunek służby w służbie przygotowawczej albo stałej – przekształca się odpowiednio w stosunek pracy albo służby w Służbie Celno-Skarbowej, odpowiednio na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony, mianowania do służby przygotowawczej albo służby stałej. Przy czym w myśl. art. 169 ust. 4 pwKAS propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby. W terminie 14 dni od dnia przyjęcia propozycji przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Z przytoczonej regulacji prawnej wynika zatem, że przedstawienie konkretnemu funkcjonariuszowi propozycji pracy albo propozycji służby (gdyż taka alternatywa wynika wprost z interpretacji art. 165 ust. 7 u.p.w.K.A.S.), dokonywało się w ramach względnego uznania administracyjnego. Organ przy podejmowaniu tej czynności winien bowiem uwzględnić jedynie takie przesłanki, jak posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby funkcjonariusza, a także jego dotychczasowe miejsce zamieszkania. Ma również rację organ, kiedy wywodzi, że przepisy komentowanej ustawy dopuszczały także możliwość nieprzedstawienia funkcjonariuszowi celnemu żadnej z wymienionych ofert. Wówczas – zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 u.p.w.K.A.S. – jego stosunek służbowy wygasał z dniem 31 sierpnia 2017 r. Opisana alternatywa powodowała zatem, że organ administracji skarbowej nie tylko nie był zobligowany do przedstawienia funkcjonariuszowi celnemu propozycji dalszej służby, czy też pracy, ale w ogóle mógł zrezygnować z jego zatrudnienia w ramach kierowanego przez siebie aparatu skarbowego. I każde jego zachowanie się w jeden z powyższych sposobów powodowało, że działał on w granicach i na podstawie prawa. W omawianej regulacji nie istniał bowiem żaden przepis, który obligowałby organ do podjęcia konkretnej czynności w danym stanie faktycznym. W szczególności nie istniał po stronie organu obowiązek przedstawienia funkcjonariuszowi celnemu wyłącznie propozycji jego dalszej służby. Wobec takiej konstrukcji przepisów ustawowych sąd administracyjny nie miał prawnie dopuszczalnej możliwości oceny samego aktu wyboru organu. W szczególności nie mógł on dokonać kontroli braku nieprzedstawienia funkcjonariuszowi celnemu propozycji służby z punktu widzenia przesłanek określonych w art. 165 ust. 7 u.p.w.K.A.S., czy też jej zgodności z powołanym przez stronę skarżącą art. 32 ust. 1 Konstytucji. W kontekście przedmiotu skargi, przepisy analizowanej ustawy nie nakładały na organ obowiązku wydania w stosunku do strony skarżącej decyzji o zwolnieniu jej ze służby, czy tym bardziej decyzji o wygaśnięciu stosunku służbowego. Ma bowiem rację organ, kiedy wywodzi, że stosunek ten wygasł z mocy samego prawa, co wykluczało możliwość wydania w tym przedmiocie jakiegokolwiek aktu administracyjnego. Podstawą do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby nie mógł być również art. 170 ust. 3 pwKAS w związku z odpowiednio stosowanym art. 276 ust. 2 u.K.A.S. Przepis ten łączył bowiem wygaśnięcie stosunku służbowego, traktowane tak jak zwolnienie ze służby, z sytuacją, w której funkcjonariuszowi celnemu nie przedstawiono żadnej propozycji pracy lub służby albo propozycja ta nie została przez niego przyjęta. W okolicznościach niniejszej sprawy nie było zatem normatywnych podstaw do wydania w stosunku do strony decyzji o zwolnieniu ze służby. Tryb decyzyjnego działania przez organ został przez ustawodawcę przewidziany jedynie w sytuacji, o której mowa w art. 169 ust. 4 omawianej ustawy. Takiej prawnej formy działania organu ustawodawca nie zastrzegł dla przypadku, o którym mowa w art. 170 ust.3 tej ustawy. WSA we Wrocławiu stwierdził, że w postępowaniu ze skargi na bezczynność sąd zobligowany jest wyłącznie do zbadania, czy z obowiązujących przepisów wynikał dla organu obowiązek wydania danego aktu lub podjęcia określonej czynności i czy dokonał tego w ustawowym terminie. W realiach badanej sprawy Dyrektor IAS nie miał obowiązku wydania w odniesieniu do strony skarżącej jakiejkolwiek decyzji dotyczącej jej stosunku służbowego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła E. M. Zaskarżając go w całości, podniosła zarzuty naruszenia: - art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie i niedostrzeżenie naruszenia przez skarżony organ art. 104 § 1 k.p.a., co skutkowało bezzasadnym zastosowaniem art. 151 p.p.s.a oraz sporządzeniem nieprawidłowego uzasadnienia w sprawie naruszającego art. 141 § 4 p.p.s.a., - art. 104 § 1 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w uznaniu, że zakończenie stosunku administracyjnoprawnego służby w skutek przyjęcia propozycji pracy nie wymaga wydania decyzji stwierdzającej zakończenie tego stosunku, gdy taki obowiązek istniał. W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy w tym zakresie do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego. Strona wniosła o wyznaczenie rozprawy. Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Przepis art. 189 p.p.s.a. stanowi, że jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie. Stwierdzenie, że istniały przesłanki do odrzucenia skargi zobowiązuje Naczelny Sąd Administracyjny do uchylenia wyroku Sądu I instancji i odrzucenia skargi, a zatem do podjęcia rozstrzygnięcia o charakterze formalnym. Oceny wystąpienia przesłanek odrzucenia skargi Naczelny Sąd Administracyjny dokonuje z urzędu, niezależnie od zarzutów skargi kasacyjnej (vide: uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09). W niniejszej sprawie Sąd I instancji rozpoznał skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej zwolnienia funkcjonariusza ze służby i ją oddalił. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji błędnie uznał swoją kognicję w tej sprawie, co czyni skargę kasacyjną uzasadnioną. Szeroka zmiana ustrojowa w płaszczyźnie finansów publicznych dokonana ustawą z 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej wymusiła konieczność dostosowania dotychczasowego stanu kadrowego Służby Celnej i administracji podatkowej do nowej struktury organizacyjnej i zadań nałożonych na organy KAS (art. 11 ust. 1 cyt. ustawy). Nastąpiło to w drodze regulacji prawnych zawartych w rozdziale 3 ustawy z 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej. Zgodnie z art. 165 ust. 7 pwKAS dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Z powyższej normy wynika uprawnienie właściwego organu do złożenia w zakreślonym w niej terminie propozycji zatrudnienia lub służby na nowych warunkach. Jednocześnie ustawodawca pozostawił uznaniu organu rozstrzygnięcie o tym, jaka to będzie propozycja (zatrudnienia czy służby). Ustawodawca w celu przeprowadzenia reformy nie wykluczył więc prawnej możliwości złożenia funkcjonariuszowi celnemu propozycji zatrudnienia w ramach stosunku pracy, a nie służby. Stosownie do art. 170 ust. 2 pwKAS pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Kolejnym rozwiązaniem prawnym pozostawionym uznaniu organu jest niezłożenie w terminie do 31 maja 2017 r. pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby (art. 170 ust. 1 pwKAS). Zgodnie z art. 170 ust. 3 pwKAS odmowa przyjęcia propozycji zatrudnienia albo propozycji pełnienia służby, jak również niezłożenie w terminie do 31 maja 2017 r. przez organ pisemnej propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby jest traktowana jak zwolnienie ze służby. Powyższy pogląd odpowiada w pełni stanowisku prawnemu wyrażonemu w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego podjętej w składzie siedmiu sędziów z 1 lipca 2019 r., sygn. akt I OPS 1/19. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił w jej uzasadnieniu, że przepisy ustawy pwKAS wprowadziły trzy rodzaje rozwiązań prawnych dotyczących zmiany stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celnej w stosunek służbowy lub stosunek pracy w Służbie Celno-Skarbowej powołanej w celu przeprowadzenia reformy szeroko rozumianej administracji skarbowej opisane już powyżej. Rozwiązanie polegające na wygaśnięciu dotychczasowego stosunku służbowego następuje w wyniku niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszego zatrudnienia lub w przypadku niezaakceptowania przez niego propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie (zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 pwKAS). Tylko w takich przypadkach dochodzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, które traktuje się jak zwolnienie ze służby. Tutaj podstawę do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby stanowi art. 170 ust. 1 i 3 pwKAS w związku z art. 276 ust. 1 i 2 uKAS. Znaczenie tego ostatniego przepisu nie budzi wątpliwości. Zgodnie z nim decyzję administracyjną wydaje się wyłącznie w przypadkach przeniesienia funkcjonariusza, powierzenia mu pełnienia obowiązków na innym stanowisku służbowym, przeniesienia na inne stanowisko, zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych, czy zwolnienia ze służby. Z treści przytoczonych przepisów wynika, że wyliczenie zawartych w nich przesłanek wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza posiada charakter zamknięty. Z kolei rozwiązanie sprowadzające się do przekształcenia dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracy na skutek złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia na podstawie umowy o pracę i jej przyjęcia nie wymaga szczególnej formy prawnej oznaczającej koniec poprzedniego stosunku służbowego i początek nowego stosunku zatrudnienia. Przekształcenie w znaczeniu prawnym polega na tym, że dotychczasowy stosunek prawny ulega transpozycji w nowy. Stary stosunek prawny nie zostaje zakończony, lecz zmieniony, a więc nie ma potrzeby wydawania aktu administracyjnego lub podejmowania czynności, które jednoznacznie określałyby datę i przyczyny zakończenia poprzedniego stosunku prawnego. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 pwKAS pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia jest natomiast ofertą zawarcia stosunku pracy na podstawie umowy o pracę. Jednakże, aby ten skutek nastąpił konieczne jest przyjęcie przez funkcjonariusza złożonej mu oferty. Umowa taka zostaje zawarta tylko w sytuacji, gdy funkcjonariusz przyjmie propozycję. Nie ulega zatem wątpliwości, że przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy dochodzi do skutku za zgodną wolą obu stron, a nie w drodze aktu administracyjnego. Skoro w omawianym przypadku nie dochodzi do wygaśnięcia dotychczasowego stosunku służbowego w oparciu o art. 170 ust. 1 pwKAS, to nie ma podstawy, aby przyjąć, że ma tu zastosowanie art. 170 ust. 3 tej ustawy nakazujący traktowanie wygaśnięcia stosunku służbowego jak zwolnienia ze służby, którego należy dokonywać w formie decyzji (art. 276 ust. 2 uKAS). W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w przypadku przekształcenia dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek zatrudnienia, nie ma w ustawie podstawy prawnej do wydania decyzji w przedmiocie stwierdzenia jego wygaśnięcia . Bezsporne w niniejszej sprawie jest, że Dyrektor IAS, działając na podstawie art. 165 ust. 7 pwKAS, przedstawił stronie skarżącej propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej, która została następnie przez nią przyjęta. Doszło tym samym do przekształcenia dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracy, o czym wyraźnie stanowi art. 171 ust. 1 pkt 2 pwKAS. Przyjęcie propozycji zatrudnienia skutkowało nawiązaniem stosunku pracy w miejsce stosunku służby. Wobec powyższego wadliwe jest stanowisko Sądu I instancji przedstawione w zaskarżonym wyroku, który rozpoznał sprawę merytorycznie i oddalił skargę. W sytuacji, gdy prawodawca wprost nie powiązał przedstawienia propozycji zatrudnienia ze skutkiem prawnym polegającym na obowiązku wydania decyzji o wygaśnięciu stosunku służbowego funkcjonariusza, to niewydanie takiej decyzji nie może być oceniane w kategoriach bezczynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. W konsekwencji skarga w przedmiocie bezczynności organu w wydaniu takiej decyzji jest niedopuszczalna i winna zostać odrzucona. Sąd pierwszej instancji rozpoznał zatem skargę z naruszeniem art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Uwzględniając powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 189 p.p.s.a. w zw. z art. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił skargę. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.