III OSK 1102/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie Sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 9 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 grudnia 2018 r., sygn. akt II SAB/Po 105/18 w sprawie ze skargi B. M. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu w przedmiocie zwolnienia ze służby postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę; 2. odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wyrokiem z 6 grudnia 2018 r., sygn. akt II SAB/Po 105/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu skargi B. M. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu w przedmiocie zwolnienia ze służby: I. zobowiązał Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu do wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego skarżącej w terminie 14 dni od dnia otrzymania przez organ odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami; II. stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Skarżąca była zatrudniona w administracji celnej w okresie od 1 września 2003 r. do 28 lutego 2017 r. Z dniem 1 lipca 2010 r. została mianowana do służby stałej. W związku z art. 165 ust. 3 ustawy z dnia 16 listopada 2016r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016r. poz.1948 ze zm.; zwanej dalej "p.w.KAS"), od 1 marca 2017 r. do 22 maja 2017 r. pełniła służbę na stanowisku młodszego eksperta Służby Celnej w stopniu młodszego aspiranta celnego. Pismem z 23 lutego 2017 r. Dyrektor Izby Celnej w Poznaniu, w uzgodnieniu z Dyrektorem Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu (dalej także jako: Dyrektor lub Dyrektor IAS), wyznaczył skarżącej od 1 marca 2017 r. jako miejsce pełnienia służby Izbę Administracji Skarbowej w Poznaniu [...]. W dniu 9 maja 2017 r., na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.KAS, skarżąca otrzymała propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu ([...]). Zgodnie z zapisem zawartym w punkcie 7 propozycji, nowe warunki zatrudnienia miały obowiązywać od 23 maja 2017 r., tj. od dnia następnego po dniu ich przyjęcia. Powyższą propozycję zatrudnienia skarżąca przyjęła 22 maja 2017 r. Pismem z 3 lipca 2017 r. skarżąca wezwała Dyrektora IAS do wydania decyzji w sprawie zwolnienia ze Służby Celno-Skarbowej. W odpowiedzi z 17 lipca 2018 r. Dyrektor wskazał, że przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy nastąpiło na podstawie p.w.KAS, a przepisy tej ustawy nie zawierają podstaw prawnych do wydania w takiej sytuacji decyzji administracyjnej o zwolnieniu ze Służby Celno-Skarbowej. Pismem z 10 sierpnia 2018 r., na podstawie art. 37 § 1 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; zwanej dalej "k.p.a."), skarżąca wniosła bezpośrednio do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej (dalej także jako: Szef KAS) ponaglenie w związku z bezczynnością Dyrektora. W dniu 23 sierpnia 2018 r. Szef KAS skierował do skarżącej pismo, wskazując w nim, że z uwagi na fakt, że w sprawie odmowy wydania decyzji o zwolnieniu ze służby nie jest prowadzone postępowanie administracyjne, brak jest podstaw do stosowania w tej kwestii art. 37 k.p.a. Pismem z 7 września 2018 r. B. M. wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu przedmiocie wydania decyzji w sprawie zwolnienia ze służby w związku z wygaśnięciem stosunku służbowego w Krajowej Administracji Skarbowej na podstawie przepisów p.w.KAS. Wniosła o stwierdzenie bezczynności ww. organu i wyznaczenie organowi terminu do zakończenia postępowania poprzez wydanie decyzji potwierdzającej rozwiązanie stosunku służbowego, tj. zwalniającej ze Służby Celnej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, a z ostrożności procesowej o jej oddalenie. Zwrócił uwagę, że z przepisów p.w.KAS nie wynika, by organ, w przypadku nieprzedłożenia funkcjonariuszowi propozycji służby, miał obowiązek wydania jakiegokolwiek aktu lub pisemnego dokumentu potwierdzającego wygaśnięcie stosunku służbowego. Uwzględniając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wskazał, że istota organizacyjnej reformy służb podatkowych i celnych zajmujących się gromadzeniem dochodów budżetowych w ramach administracji rządowej realizowana przez ustawodawcę w drodze ustaw z 16 listopada 2016 r.: o Krajowej Administracji Skarbowej oraz przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, sprowadza się m.in. do ograniczenia liczby funkcjonariuszy wykonujących swe obowiązki w ramach stosunku służby. Analiza regulacji przyjętych przez ustawodawcę w p.w.KAS pozwala na wskazanie, że ustawodawca przewidział następujące rozwiązania dotyczące stosunku służbowego funkcjonariuszy: - kontynuację stosunku służbowego w przypadku złożenia propozycji pełnienia służby (zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 p.w.KAS); - przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy w przypadku złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia i jej przyjęcia (zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 p.w.KAS); - wygaśnięcie stosunku służbowego w przypadku niezłożenia funkcjonariuszowi żadnej propozycji lub w przypadku niezaakceptowania propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie (zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 p.w.KAS). Mając na uwadze ogół okoliczności związanych ze stosunkiem służbowym skarżącej Sąd pierwszej instancji wskazał, że na mocy art. 165 ust. 3 p.w.KAS skarżąca, będąca do dnia 1 marca 2017 r. funkcjonariuszem celnym pełniącym służbę w izbie celnej, stała się z tym dniem funkcjonariuszem Służby Celno-Skarbowej pełniącym służbę w jednostkach KAS i zachowała ciągłość służby. Na podstawie art. 165 ust. 7 ww. ustawy, w dniu 9 maja 2017 r. otrzymała propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu. Powyższą propozycję zatrudnienia skarżąca przyjęła 22 maja 2017 r. W kolejnych pismach Dyrektor IAS oraz Szef KAS wskazali skarżącej, że w ww. okolicznościach brak jest podstaw do wydania decyzji administracyjnej o zwolnieniu ze Służby Celno-Skarbowej. Sąd pierwszej instancji podniósł, że skarżącej nie przedstawiono motywów, które w ocenie organu przemawiały za tym, aby przekształcić jej stosunek służbowy w stosunek pracy, zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 p.w.KAS. Informacje udzielone skarżącej we wskazanej korespondencji organu nie zawierały zindywidualizowanej oceny, odnoszącej się do osoby skarżącej, jej pracy oraz konkretnych przyczyn nieprzedstawienia jej propozycji dalszej służby w Służbie Celno-Skarbowej. Organ nie poinformował nadto skarżącej o jakimkolwiek trybie pozwalającym na weryfikację podjętych względem niej działań. Sąd przytoczył art. 45 ust. 1 i art. 60 Konstytucji RP oraz przywołał orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego. Nadto powołał się na art. 165 ust. 7, 169 ust. 4, 6 i 7, a także 170 ust. 2 p.w.KAS. Podniósł, że analiza kompetencji właściwych organów (w realiach sprawy – dyrektora izby administracji skarbowej) odnoszących się do władczego rozstrzygania o sytuacji prawnej funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej (w tym m.in. skarżącej) pozwala na ustalenie formy prawnej działania organu w przedmiocie stosunku służbowego funkcjonariusza, w stosunku do którego organ składa propozycję przewidującą zakończenie stosunku w Służbie Celno-Skarbowej i określa warunki zatrudnienia w korpusie służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej. W ocenie Sądu pierwszej instancji, skoro ustawodawca przewidział dla przedstawienia propozycji pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej formę decyzji ustalającej warunki pełnienia służby, to uznać należy, że pomimo braku jednoznacznej regulacji nakazującej wydanie decyzji zawierającej pisemną propozycję określającej nowe warunki zatrudnienia (art. 165 ust. 7 p.w.KAS) obowiązek wydania takiej decyzji obciąża właściwy organ. Tylko wydanie takiej decyzji zapewnia funkcjonariuszowi służby celno-skarbowej, któremu nie złożono propozycji pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej, lecz propozycję zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej KAS, realizację konstytucyjnie gwarantowanego prawa do sądu. Przyjęcie takiego rozwiązania prawnego nakazuje wynik wykładni funkcjonalnej wspomnianych przepisów. Nie istnieją bowiem uzasadnione przesłanki aksjologiczne do różnicowania sytuacji, w których jednej osobie przedstawiono propozycję pełnienia wspomnianej służby, drugiej zaś osobie – propozycję zatrudnienia w korpusie służby cywilnej. Zdaniem tego Sądu podstawą prawną do wydania decyzji w rozważanym przypadku są przepisy art. 165 ust. 7 p.w.KAS oraz art. 169 ust. 4-7 p.w.KAS per analogiam – interpretowane zgodnie z art. 32 ust. 1, art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP. Powyższy sposób wykładni tych przepisów jest uzasadniony z tej przyczyny, że reforma danej służby nie może usprawiedliwiać różnicowania ochrony stosunku służbowego, w sposób niekorzystny wyłącznie dla tych funkcjonariuszy, którym zaproponowano zatrudnienie w korpusie służby cywilnej, nie zaś kontynuację służby w charakterze funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej. Za rażąco niesprawiedliwe, naruszające gwarancje konstytucyjne określone w art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 45 ust. 1 Konstytucji należałoby uznać brak objęcia ochroną sądową wyłącznie tych funkcjonariuszy, którym z niewiadomych dla nich przyczyn wygaszono stosunki służbowe i zastąpiono je stosunkami pracy w ramach korpusu służby cywilnej, nie obligując określonego organu do wydania aktu indywidualnego odnoszącego się do wygaśnięcia tych stosunków. Sąd pierwszej instancji uznał, że Dyrektor IAS był zobowiązany do wydania decyzji w przedmiocie stosunku służbowego skarżącego, co oznacza, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W konsekwencji, w oparciu o art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; zwanej dalej "p.p.s.a."), zobowiązał organ do wydania decyzji w przedmiocie stosunku służbowego skarżącego. W uzasadnieniu decyzji organ powinien przedstawić szczegółowe przesłanki – zarówno faktyczne, jak i prawne – nieprzedstawienia stronie propozycji kontynuacji służby w ramach Służby Celno-Skarbowej, biorąc pod uwagę m.in. posiadane kwalifikacje (byłego) funkcjonariusza i przebieg jego dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania (art. 165 ust. 7 p.w.KAS). Sąd podkreślił, że na tym etapie nie ma kompetencji do merytorycznej oceny zasadności stanowiska organu w przedmiocie stosunku służbowego skarżącego, stąd też nie zastosował art. 149 § 1b p.p.s.a. Nadto Sąd ten stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Zwrócił uwagę, że w orzecznictwie sądów administracyjnych podnoszone są wątpliwości co do wykładni wybranych regulacji zawartych w p.w.KAS, jak i ich konstytucyjności. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł organ reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Nadto wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz o zasądzenie od skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: I. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 i art. 3 § 3 p.p.s.a. poprzez rozpoznanie skargi zamiast jej odrzucenie, pomimo niedopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej, z uwagi na brak przedmiotu kontroli sądowoadministracyjnej, tj. spraw wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., w tym przepisów stanowiących źródło zarzucanej organowi bezczynności; 2. art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. poprzez ich zastosowanie przez Sąd pierwszej instancji, tj. uwzględnienie skargi na bezczynność organu, a w konsekwencji zobowiązanie organu do wydania decyzji w niniejszej sprawie, wobec niezasadnego stwierdzenia dopuszczenia się przez organ bezczynności w powyższym zakresie; II. naruszenie przepisów prawa materialnego: 1. art. 165 ust. 7 oraz art. 169 ust. 4-7 p.w.KAS per analogiam – interpretowane "zgodnie z art. 32 ust. 1, art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP", poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepisy te stanowią normatywną podstawę obowiązku organu wydania decyzji dotyczącej wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, któremu w związku z reformą KAS nie przedstawiono propozycji pełnienia służby w KAS, a w konsekwencji stwierdzenie obowiązku organu wydania decyzji w sprawie wygaśnięcia stosunku służbowego skarżącej; 2. art. 165 ust. 3 p.w.KAS przez błędną wykładnię i przyjęcie, że znajduje on zastosowanie do funkcjonariusza likwidowanej Służby Celnej, który nie otrzymał propozycji pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej a w konsekwencji uznanie, że skarżąca będąca od 1 marca 2017 r. funkcjonariuszem celnym, stała się z dniem 1 marca 2017 r. funkcjonariuszem Służby Celno-Skarbowej pełniącym służbę w jednostkach KAS i zachowała ciągłość służby. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ odniósł się do powyższych zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zarządzeniem z 19 października 2021 r. Przewodniczący Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej, w związku z art. 15zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (j.t.: Dz. U. z 2020, poz. 1842), zwrócił się do stron postępowania o udzielenie informacji czy wyrażają zgodę na rozpoznanie niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym. W piśmie z 26 października 2021 r. skarżąca wyraziła zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Natomiast organ nie udzielił odpowiedzi na ww. zarządzenie. Zarządzeniem z 24 listopada 2021 r. Przewodniczący Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej NSA na podstawie art. 15 zzs4 ust. 1 i 3 ww. ustawy z 2 marca 2020 r. skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym z uwagi na to, że przeprowadzenie rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku nie jest możliwe (brak zgody wszystkich stron na przeprowadzenie rozprawy w trybie zdalnym). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 189 p.p.s.a. stanowi, że jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie. Stwierdzenie, że istniały przesłanki do odrzucenia skargi zobowiązuje Naczelny Sąd Administracyjny do uchylenia wyroku Sądu I instancji i odrzucenia skargi, a zatem do podjęcia rozstrzygnięcia o charakterze formalnym. Oceny wystąpienia przesłanek odrzucenia skargi Naczelny Sąd Administracyjny dokonuje z urzędu, niezależnie od zarzutów skargi kasacyjnej (vide: uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09). W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji rozpoznał skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej zwolnienia funkcjonariusza ze służby i uznał, że organ dopuścił się zarzucanej mu bezczynności, bowiem z chwilą przyjęcia przez stronę skarżącą propozycji pracy, skierowanej do niej przez organ na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, obowiązkiem organu było wydanie także decyzji o wygaśnięciu dotychczasowego stosunku służbowego. Stanowisko Sądu pierwszej instancji było konsekwencją poglądu, iż z chwilą przyjęcia przez funkcjonariusza propozycji zatrudnienia dotychczasowy stosunek służby przekształca się (z mocy prawa) w stosunek pracy, a na treść przekształcenia składają się dwa odrębne zdarzenia prawne, po pierwsze nawiązanie stosunku pracy, po drugie wygaśnięcie stosunku służbowego, a to traktowane jest jak zwolnienie ze służby, co z kolei nakłada na organ obowiązek wydania decyzji w przedmiocie wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza. Nie wydanie takiej decyzji oznacza, iż organ dopuszcza się bezczynności, co uzasadnia kognicję sądu administracyjnego do rozpoznania takiej skargi na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji błędnie uznał swoją kognicję w tej sprawie, co czyni skargę kasacyjną uzasadnioną. Szeroka zmiana ustrojowa w płaszczyźnie finansów publicznych dokonana ustawą z 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej wymusiła konieczność dostosowania dotychczasowego stanu kadrowego Służby Celnej i administracji podatkowej do nowej struktury organizacyjnej i zadań nałożonych na organy KAS (art. 11 ust. 1 cyt. ustawy). Nastąpiło to w drodze regulacji prawnych zawartych w rozdziale 3 ustawy z 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej. Zgodnie z art. 165 ust. 7 p.w.KAS dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Z powyższej normy wynika uprawnienie właściwego organu do złożenia w zakreślonym w niej terminie propozycji zatrudnienia lub służby na nowych warunkach. Jednocześnie ustawodawca pozostawił uznaniu organu rozstrzygnięcie o tym, jaka to będzie propozycja (zatrudnienia czy służby). Ustawodawca w celu przeprowadzenia reformy nie wykluczył więc prawnej możliwości złożenia funkcjonariuszowi celnemu propozycji zatrudnienia w ramach stosunku pracy, a nie służby. Stosownie do art. 170 ust. 2 p.w.KAS pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Kolejnym rozwiązaniem prawnym pozostawionym uznaniu organu jest niezłożenie w terminie do 31 maja 2017 r. pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby (art. 170 ust. 1 p.w.KAS). Zgodnie z art. 170 ust. 3 p.w.KAS odmowa przyjęcia propozycji zatrudnienia albo propozycji pełnienia służby, jak również niezłożenie w terminie do 31 maja 2017 r. przez organ pisemnej propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby jest traktowana jak zwolnienie ze służby. Powyższy pogląd odpowiada w pełni stanowisku prawnemu wyrażonemu w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego podjętej w składzie siedmiu sędziów w dnia 1 lipca 2019 r., sygn. akt I OPS 1/19. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił w jej uzasadnieniu, że p.w.KAS wprowadziły trzy rodzaje rozwiązań prawnych dotyczących zmiany stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celnej w stosunek służbowy lub stosunek pracy w Służbie Celno-Skarbowej powołanej w celu przeprowadzenia reformy szeroko rozumianej administracji skarbowej opisane już powyżej. Rozwiązanie polegające na wygaśnięciu dotychczasowego stosunku służbowego następuje w wyniku niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszego zatrudnienia lub w przypadku niezaakceptowania przez niego propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie (zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 p.w.KAS). Tylko w takich przypadkach dochodzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, które traktuje się jak zwolnienie ze służby. Tutaj podstawę do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby stanowi art. 170 ust. 1 i 3 p.w.KAS w związku z art. 276 ust. 1 i 2 uKAS. Znaczenie tego ostatniego przepisu nie budzi wątpliwości. Zgodnie z nim decyzję administracyjną wydaje się wyłącznie w przypadkach przeniesienia funkcjonariusza, powierzenia mu pełnienia obowiązków na innym stanowisku służbowym, przeniesienia na inne stanowisko, zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych, czy zwolnienia ze służby. Z treści przytoczonych przepisów wynika, że wyliczenie zawartych w nich przesłanek wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza posiada charakter zamknięty. Z kolei rozwiązanie sprowadzające się do przekształcenia dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracy na skutek złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia na podstawie umowy o pracę i jej przyjęcia nie wymaga szczególnej formy prawnej oznaczającej koniec poprzedniego stosunku służbowego i początek nowego stosunku zatrudnienia. Przekształcenie w znaczeniu prawnym polega na tym, że dotychczasowy stosunek prawny ulega transpozycji w nowy. Stary stosunek prawny nie zostaje zakończony, lecz zmieniony, a więc nie ma potrzeby wydawania aktu administracyjnego lub podejmowania czynności, które jednoznacznie określałyby datę i przyczyny zakończenia poprzedniego stosunku prawnego. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 p.w.KAS pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia jest natomiast ofertą zawarcia stosunku pracy na podstawie umowy o pracę. Jednakże, aby ten skutek nastąpił konieczne jest przyjęcie przez funkcjonariusza złożonej mu oferty. Umowa taka zostaje zawarta tylko w sytuacji, gdy funkcjonariusz przyjmie propozycję. Nie ulega zatem wątpliwości, że przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy dochodzi do skutku za zgodną wolą obu stron, a nie w drodze aktu administracyjnego. Skoro, w omawianym przypadku nie dochodzi do wygaśnięcia dotychczasowego stosunku służbowego w oparciu o art. 170 ust. 1 p.w.KAS, to nie ma podstawy, aby przyjąć, że ma tu zastosowanie art. 170 ust. 3 tej ustawy nakazujący traktowanie wygaśnięcia stosunku służbowego jak zwolnienia ze służby, którego należy dokonywać w formie decyzji (art. 276 ust. 2 uKAS). W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w przypadku przekształcenia dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek zatrudnienia, nie ma w ustawie podstawy prawnej do wydania decyzji w przedmiocie stwierdzenia jego wygaśnięcia . Bezsporne w niniejszej sprawie jest, że Dyrektor IAS działając na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.KAS przedstawił stronie skarżącej propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej, która została następnie przez nią przyjęta. Doszło tym samym do przekształcenia dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracy, o czym wyraźnie stanowi art. 171 ust. 1 pkt 2 p.w.KAS Przyjęcie propozycji zatrudnienia skutkowało nawiązaniem stosunku pracy w miejsce stosunku służby. Wobec powyższego wadliwe jest stanowisko Sądu pierwszej instancji przedstawione w zaskarżonym wyroku, który rozpoznał sprawę ze skargi na bezczynność w przedmiocie niewydania decyzji dotyczącej zwolnienia funkcjonariusza ze służby w sytuacji, w której przyjął on skierowaną do niego propozycję zatrudnienia. W przypadku przekształcenia dotychczasowego stosunku służbowego nie ma w ustawie podstawy prawnej do wydania decyzji w przedmiocie stwierdzenia jego wygaśnięcia. W sytuacji, gdy prawodawca wprost nie powiązał przedstawienia propozycji zatrudnienia ze skutkiem prawnym polegającym na obowiązku wydania decyzji o wygaśnięciu stosunku służbowego funkcjonariusza, to niewydanie takiej decyzji nie może być oceniane w kategoriach bezczynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. W konsekwencji skarga w przedmiocie bezczynności organu w wydaniu takiej decyzji jest niedopuszczalna i winna zostać odrzucona. Sąd pierwszej instancji rozpoznał zatem skargę z naruszeniem przepisu art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W związku z powyższym brak jest podstaw do uwzględnienia któregokolwiek ze zgłoszonych zarzutów w punktach I. 1 i II. 1-2., zaś w tej sytuacji zarzut z punktu I.2 jest bezprzedmiotowy. Uwzględniając powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 189 p.p.s.a. w zw. z art. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił skargę. Jednocześnie uwzględniając charakter sprawy Sąd na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Skład orzekający podzielił pogląd zaprezentowany w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 stycznia 2008 r., sygn. akt I FSK 140/07 i z 21 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 51/11, że jeżeli wyłączną przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego było wadliwe orzeczenie Sądu pierwszej instancji, które spowodowało wniesienie skargi kasacyjnej uwzględnionej przez Naczelny Sąd Administracyjny, to brak jest dostatecznych podstaw do tego, aby obciążyć stronę, która wniosła skargę do Sądu pierwszej instancji, kosztami postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.