III OSK 826/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: sędzia NSA Teresa Zyglewska (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Piotr Korzeniowski sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant: asystent sędziego Olga Libiszewska po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 stycznia 2023 r., sygn. akt II SA/Po 787/22 w sprawie ze skargi A.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie z dnia 2 września 2022 r., nr SKO.460.959.12.2022 w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 11 stycznia 2023 r., sygn. akt II SA/Po 787/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej: Sąd I instancji, WSA) oddalił skargę A.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie (dalej: SKO, Kolegium, organ odwoławczy) z 2 września 2022 r., nr SKO.460.959.12.2022 uchylającą decyzję Wójta Gminy K. (dalej: Wójt, organ I instancji) z 13 maja 2022 r., nr 1/2022 o środowiskowych uwarunkowaniach i umarzającą postępowanie I instancji w całości. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się A.K. (dalej: skarżąca, skarżąca kasacyjnie) i w skardze kasacyjnej zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie: 1) art. 141 § 4 oraz 3 § 1, art. 174 pkt 2 p.p.s.a. poprzez przyjęcie w wyroku, iż rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 5 maja 2022 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. poz. 1071), a w szczególności § 3 spełniało wymogi obowiązujących przepisów prawa w sytuacji, w której z uzasadnienia w/w aktu prawnego wynika, iż nie dokonano jakiejkolwiek analizy możliwego wpływu przedsięwzięcia na środowisko, nie uwzględniono przesłanek, o których mowa w art. 60 w powiązaniu z art 63 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Ponadto nawet nie zdefiniowano pojęcia środowisko, którym się posłużono, 2) art. 4 ust. 1 w związku z art. 2, 7, 87 ust. 1 Konstytucji RP w związku z § 1 pkt 1 lit. b, § 1 pkt 2 lit. b, § 3, § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 maja 2022 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. poz. 1071) w związku z art. 60 w powiązaniu z art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w związku z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. poprzez pominięcie, iż przepisy rozporządzenia, o którym mowa powyżej nie odnosiły się w istocie do środowiska oraz nie uwzględniały ustawowych wymogów, o których mowa w ustawie, 3) art. 105 § 1 w związku z art. 138 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego w powiązaniu z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, iż postępowanie administracyjne stało się bezprzedmiotowe. Wobec tak sformułowanych zarzutów skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie na rzecz skarżącej od strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym zastępstwa procesowego oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu wskazano, że w niniejszej sprawie nie dokonano analizy możliwego wpływu na środowisko, nie podano nawet definicji środowiska, chociaż zostało jej pojęcie zdefiniowane w art. 3 ust. 1 pkt 15 w/w ustawy oraz nie uwzględniono uwarunkowań, o których mowa w art. 63 ust. 1 w/w ustawy. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, w tym wypadku nie chodzi, jak błędnie przyjął Sąd I instancji, o wydanie postanowienia przez organ właściwy, lecz o uwzględnienie przy ocenie przedsięwzięcia uwarunkowań. Dalej skarżąca kasacyjnie podniosła, że aktualnie obowiązujące przepisy nie chronią zarówno obywateli, jak i samego środowiska przed negatywnym wpływem pola elektromagnetycznego z uwagi, iż rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz.U. z 2019 r., poz. 2448) zostało wydane bez udziału lekarzy, z pominięciem nietermicznych negatywnych oddziaływań pola elektromagnetycznego na zdrowie i życie ludzi tym bardziej, że Minister Zdrowia nie dysponował badaniami potwierdzającymi bezpieczeństwo nowej normy. W ocenie skarżącej kasacyjnie, nie można uznać, iż rozporządzenie Ministra Zdrowia procedowane bez udziału lekarzy oraz naukowców może, jako akt niżej rangi niż konstytucyjny znosić ochronę zdrowia, życia oraz środowiska. Reasumując wskazano, że NSA winien dokonać oceny przez pryzmat ustawowych przesłanek mając na uwadze uzasadnienie do projektu rozporządzenia, gdzie jak wynika z niego nie uwzględniono ustawowych wymagań oraz nawet zdefiniowano pojęcie środowiska w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 15 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Nie jest oparty na usprawiedliwionych podstawach zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 141 § 4 oraz "art. 3 § 1, 174 pkt 2 p.p.s.a.". Wobec takiej konstrukcji powołanego wyżej zarzutu przypomnieć należy, że skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia i musi odpowiadać wymogom określonym w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować strony w wyrażaniu i precyzowaniu zarzutów skargi kasacyjnej. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest zatem takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienie, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (zob. wyrok NSA z 20 października 2017 r., sygn. akt II OSK 283/16, CBOSA). Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wyrażał już pogląd, że w świetle art. 174 p.p.s.a. tworzenie niespójnej zbitki przepisów - szeregu norm prawnych, które miał rzekomo naruszyć Sąd I instancji, bez wskazania konkretnie na czym polega naruszenie każdej z tych norm, jest nieprawidłowe (zob. wyroki NSA z: 18 października 2011 r., sygn. akt II FSK 797/10; 13 września 2011 r., sygn. akt II FSK 593/10; 18 maja 2011 r., sygn. akt II FSK 62/10; 19 grudnia 2014 r., sygn. akt II FSK 2957/12, 20 stycznia 2022 r., sygn. akt III FSK 2147/21; 14 lipca 2022 r., sygn. akt III OSK 1434/21). Jest możliwe, że kilka przepisów może tworzyć określoną normę prawną, ale wówczas zarzut skonstruowany z kilku przepisów musi wskazywać, że tworzą one właśnie taką normę prawną, jaka jest jej treść, i w jaki sposób taka norma została naruszona (zob. wyrok NSA z 6 września 2023 r., sygn. akt I OSK 89/23, LEX nr 3613094). Tak skonstruowany zarzut skargi kasacyjnej, jak w niniejszej sprawie, nie spełnia powyższego wymogu, co czyni go nieskutecznym. Ponadto zauważyć należy, że powołany art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie mógł zostać naruszony przez Sąd I instancji, gdyż odnosi się on do podstaw skargi kasacyjnej, a więc regulacji prawnej mającej zastosowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Dodać także należy, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia, a w ramach rozpatrywania zarzutu jego naruszenia Naczelny Sąd Administracyjny obowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z tymi wymogami. O naruszeniu powołanego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wymienionych w jego treści warunków. Wyrok sądu I instancji nie będzie poddawał się kontroli sądowej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wtedy, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu. Na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a. można kwestionować kompletność elementów uzasadnienia, a nie jego prawidłowość merytoryczną, a ewentualna wadliwość argumentacji bądź prezentowanie przez stronę innego poglądu niż wskazany w uzasadnieniu nie stanowi o naruszeniu przez sąd art. 141 § 4 p.p.s.a. Brak przekonania strony o trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym co do przyjętego kierunku wykładni i zastosowania prawa, czy też odnośnie do oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, której rezultat nie koresponduje z oczekiwaniami wnoszącego skargę kasacyjną, nie oznacza wadliwości uzasadnienia wyroku, i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. To, że stanowisko zajęte przez sąd administracyjny I instancji jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną nie oznacza per se, że uzasadnienie wyroku zawiera wady konstrukcyjne czy też, że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Przedstawiona w skardze kasacyjnej argumentacja do powyższego zarzutu zmierza w kierunku zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji, który oparł rozstrzygnięcie między innymi o treść § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 maja 2022 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. poz. 1071), albowiem w ocenie skarżącej kasacyjnie rozporządzenie to nie może zostać uznane za wiążące. W skardze kasacyjnej zakwestionowano nie zawartość uzasadnienia Sądu I instancji, lecz poddano krytyce wady uzasadnienia ww. rozporządzenia z dnia 5 maja 2022 r. Zarzut skargi kasacyjnej nie dotyczy więc wad konstrukcyjnych uzasadnienia Sądu I instancji, lecz zasadności przyjęcia jako podstawę rozstrzygnięcia przepisów powołanego wyżej rozporządzenia, co przesądza o niezasadności tego zarzutu. Nie zasługiwał na uwzględnienie także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 4 ust. 1 w zw. z art. 2, art. 7, art. 87 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z § 1 pkt 1 lit. b, § 1 pkt 2 lit. b, § 3, § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 maja 2022 r. zamieniającego rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w zw. z art. 60 w powiązaniu z art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2022 r., poz. 1029 ze zm.; dalej: u.i.o.ś.) w zw. z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. poprzez pominięcie, iż przepisy rozporządzenia nie odnosiły się w istocie do środowiska oraz nie uwzględniały ustawowych wymogów, o których mowa w ustawie. Zgodnie z art. 60 u.i.o.ś. Rada Ministrów, uwzględniając możliwe oddziaływanie na środowisko przedsięwzięć oraz uwarunkowania, o których mowa w art. 63 ust. 1, określi, w drodze rozporządzenia: 1) rodzaje przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko; 2) rodzaje przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko; 3) przypadki, gdy zmiany dokonywane w obiektach są kwalifikowane jako przedsięwzięcia, o których mowa w pkt 1 i 2. Katalog przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, jak i katalog przedsięwzięć mogących potencjalnie oddziaływać na środowisko określa Rada Ministrów. Skarżąca kasacyjnie kwestionuje zmiany wprowadzone rozporządzaniem Rady Ministrów z dnia 5 maja 2022 r. Zdaniem skarżącej kasacyjnie rozporządzenie to nie uwzględnia definicji pojęcia środowisko, ani uwarunkowań, o których mowa w art. 63 ust. 1 u.i.o.ś. W ocenie skargi kasacyjnej tak sformułowane przepisy nie chronią obywateli, jak i samego środowiska przed negatywnym wpływem pola elektromagnetycznego. Skarżąca kasacyjnie kwestionuje więc zakres katalogu przedsięwzięć, a nie rozstrzygnięcie Sądu I instancji. Zauważyć należy, że Rada Ministrów posiadała uprawnienia, w oparciu o art. 60 u.i.o.ś. do zmiany rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Skarżąca kasacyjnie nie zgadza się zaś z uzasadnieniem stanowiska organu, co do zmian w rozporządzeniu, a w konsekwencji co do przyjętych w nim rozwiązań. Nie świadczy to o wadliwości rozstrzygnięcia Sądu I instancji, albowiem ocena zasadności merytorycznej przyjętych rozwiązań prawnych Rady Ministrów pozostaje poza kontrolą sądów administracyjnych. Zauważyć przy tym należy, że Sąd I instancji przytoczył treść uzasadnienia do spornego rozporządzenia wyjaśniając co stanowiło przyczynę podjęcia takich zmian, wskazując w szczególności na nadregulację przepisów dotyczących instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych emitujących pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz w stosunku do wymogów dyrektywy 2011/92/UE. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał także, iż z uzasadnienia powyższego rozporządzenia wynika, że kwestia oceny wpływu inwestycji telekomunikacyjnych na zdrowie ludzi została przeanalizowana zgodnie z najbardziej aktualnym stanem wiedzy naukowej. Zgodnie zaś z art. 87 ust. 1 Konstytucji RP rozporządzenie jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego. Organy władzy publicznej działały w granicach i na podstawie przepisów prawa, a co za tym idzie nie naruszyły art. 7, art. 2 i art. 4 ust. 1 Konstytucji RP. Jako niezasługujący na uwzględnienie należało uznać także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 105 § 1 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.). Zgodnie z treścią rozporządzenia z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, po zmianach wprowadzonych rozporządzeniem zmieniającym z dnia 5 maja 2022 r. przedsięwzięcie będące przedmiotem postępowania administracyjnego, nie zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Zgodnie zaś z § 2 rozporządzenia zmieniającego z dnia 5 maja 2022 r. "[d]o przedsięwzięć, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 7 oraz w § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia zmienianego w § 1, w przypadku których przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia wszczęto i nie zakończono przynajmniej jednego z postępowań w sprawie decyzji, o których mowa w art. 71 ust. 1 oraz art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, lub zgłoszeń, o których mowa w art. 72 ust. 1a tej ustawy, stosuje się przepisy rozporządzenia zmienianego w § 1 w brzmieniu nadanym niniejszym rozporządzeniem". Postępowanie w rozpoznawanej sprawie zostało zaś wszczęte przed nowelizacją i nie zostało ostatecznie zakończone. W myśl zaś § 3 rozporządzenia zmieniającego "[p]ostępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dotyczących przedsięwzięć, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 7 oraz w § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia zmienianego w § 1, wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia umarza się". Zasadne jest więc stanowisko Sądu I instancji, oceniające jako zgodną z prawem decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które uchyliło decyzję organu I instancji w całości i umorzyło postępowanie I instancji w całości. Mając na względzie powyższe skarga kasacyjna jako nieoparta na usprawiedliwionych podstawach prawnych podlegała oddaleniu w oparciu o art. 184 p.p.s.a.