III OSK 796/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak (sprawozdawca Sędziowie: sędzia NSA Piotr Korzeniowski sędzia del. WSA Arkadiusz Windak Protokolant: starszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosków M.B. oraz G.G. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skarg kasacyjnych M.B. oraz G.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 2 grudnia 2025 r. sygn. akt II SA/Rz 704/25 w sprawie ze skarg K.C., G.K., G.G., M.B., M.P. i R.Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 26 lutego 2025 r. nr SKO.4170/110/2024 w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia postanawia odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 2 grudnia 2025 r. sygn. akt II SA/Rz 704/25, po rozpoznaniu sprawy ze skarg K.C., G.K., G.G., M.B., M.P. i R.Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 26 lutego 2025 r. nr SKO.4170/110/2024 w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia, oddalił skargi. U podstaw rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie (dalej w skrócie: "Kolegium" lub "organ odwoławczy") zaskarżoną decyzją z dnia 26 lutego 2025 r. nr SKO.4170 /110/2024 utrzymało w mocy decyzję Burmistrza [...] (dalej w skrócie: "Burmistrz" lub "organ pierwszej instancji") z dnia 19 listopada 2024 r. znak: RGO.6220.1.1.2022 w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia pn.: "Rozbudowa i budowa drogi wojewódzkiej nr [...] wraz z odcinkami nawiązania oraz rozbiórką, budową, przebudową niezbędnej infrastruktury technicznej, budowli i urządzeń budowlanych", w której stwierdzono brak potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko dla w/w przedsięwzięcia (pkt I) oraz określono istotne warunki korzystania ze środowiska (pkt II). Skargi na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wnieśli K.C., G.K., G.G., M.B., M.P. i R.Z. (dalej w skrócie: "skarżący"), zarzucając naruszenie wskazanych przepisów prawa procesowego oraz prawa materialnego. W odpowiedzi na skargi Kolegium wniosło o ich oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał, że skargi nie zasługują na uwzględnienie. W motywach powołanego na wstępie wyroku wskazał, że w rozpoznawanej sprawie priorytetowe znaczenie ma przepis art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej w skrócie: "p.p.s.a."), bowiem decyzja stwierdzająca brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla wnioskowanego przedsięwzięcia była już przedmiotem kontroli sądowej. Wyrokiem z dnia 5 października 2023 r. sygn. akt II SA/Rz 611/23 tutejszy Sąd uwzględnił skargę jednej z obecnie skarżących osób i w uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, które kwestie nie zostały należycie wyjaśnione, jak również które zarzuty skargi są bezzasadne. Przeprowadzone na skutek wydania w/w wyroku postępowanie administracyjne uwzględniło wszystkie wytyczne Sądu. Skargi kasacyjne od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiedli M.B. oraz G.G. W obu skargach kasacyjnych zawarto wnioski o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji środowiskowej, wskazując, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W ocenie skarżących kasacyjnie, nieprzeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko może spowodować nieodwracalne szkody w środowisku naturalnym, takie jak zanieczyszczenie powietrza, wody, gleby, itd., a także utratę siedlisk przyrodniczych przez różne gatunki zwierząt, w tym żółwi błotnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności przez sąd, będąca formą tymczasowej ochrony sądowej udzielanej stronie postępowania, stanowi wyjątek od zasady wyrażonej w art. 61 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którą wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu. Stosownie do treści art. 61 § 3 p.p.s.a., sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania aktu lub czynności, o których mowa w § 1 cytowanego przepisu, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Zgodnie natomiast z art. 86f ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 1112, dalej w skrócie: "ustawa"), do skargi na decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach stosuje się przepis art. 61 § 3 p.p.s.a., z tym, że przez trudne do odwrócenia skutki, o których mowa w tym przepisie, rozumie się następstwa wynikające z podjęcia realizacji przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego wydano zaskarżoną decyzję. Przepis art. 86f ust. 1 ustawy został dodany przez art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 marca 2021 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2021 r., poz. 784) i wszedł w życie w dniu 13 maja 2021 r. W obecnym stanie prawnym, ewentualne, a zatem nawet hipotetyczne, podjęcie realizacji przedsięwzięcia musi zostać ocenione przez pryzmat następstw wynikających z podjęcia realizacji przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko. W ramach oceny wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji sąd administracyjny ocenia zatem, jakie potencjalne następstwa dla środowiska może wywołać "wykonanie" decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Dlatego też dopuszczalne jest wstrzymanie wykonania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z uwagi na skutki, jakie wywoła realizacja przedsięwzięcia po uregulowaniu jego stanu formalnoprawnego na dalszych etapach postępowania inwestycyjnego. Ponadto podkreślić należy, że art. 86f ustawy został ponownie znowelizowany na podstawie art. 1 pkt 21 ustawy z dnia 13 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r., poz. 1890). Nowelizacją z dnia 13 lipca 2023 r. dodano art. 86f ust. 2a ustawy, który stanowi, że sąd może wstrzymać wykonanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jeżeli zostanie uprawdopodobnione, że trudne do odwrócenia skutki, o których mowa w art. 86f ust. 1 ustawy, nastąpią w konsekwencji określonego w skardze naruszenia prawa lub interesu prawnego. Dokonując wykładni tego przepisu należy pamiętać, że w polskim porządku prawnym instytucja tzw. ochrony tymczasowej została uregulowana zgodnie z wytycznymi sformułowanymi w rekomendacji Komitetu Ministrów Rady Europy nr R/89/8 z dnia 15 listopada 1989 r. o tymczasowej ochronie sądowej w sprawach administracyjnych. Rekomendacja przewiduje możliwość elastycznego korzystania ze środków ochrony tymczasowej, w tym uchylanie ich oraz wprowadzanie pewnych ograniczeń czasowych. Zastrzega przy tym, że środki te nie mogą zastępować orzeczeń zawierających merytoryczną ocenę aktu, czy też wpływać na ich treść. Dlatego też obowiązek uprawdopodobnienia, że trudne do odwrócenia skutki, o których mowa w art. 86f ust. 1 ustawy, nastąpią w konsekwencji określonego w skardze naruszenia prawa lub interesu prawnego, nie oznacza, że na etapie rozpoznania wniosku o wstrzymanie wykonania tego rodzaju decyzji sąd administracyjny dokonuje oceny zasadności zarzutów podnoszonych w skardze lub kontroli legalności zaskarżonej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Oznacza to natomiast, że norma z art. 86f ust. 2a ustawy ogranicza możliwość uwzględnienia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach tylko do przypadków, w których przesłanki wstrzymania jej wykonania zostają spełnione w odniesieniu do prawa lub interesu prawnego skarżącego składającego wniosek o udzielenie ochrony tymczasowej. Nie chodzi tu zatem o szeroko rozumiane następstwa wynikające z podjęcia realizacji przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego wydano zaskarżoną decyzję, a więc wszelkie następstwa dla środowiska, ale tylko następstwa będące skutkiem potencjalnego naruszenia prawa lub interesu prawnego skarżącego. Okoliczność ta ma istotne znaczenie z punktu widzenia rozpoznawania wniosków o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, bowiem oznacza, że ocenie mogą podlegać wyłącznie argumenty wniosku mające znaczenie z punktu widzenia ochrony strony skarżącej, a nie dotyczące całego przedsięwzięcia. W tak zakreślonych ramach prawnych Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że M.B. oraz G.G. nie uprawdopodobnili przesłanek wskazanych w cytowanych przepisach. Skarżący byli zobowiązani uprawdopodobnić przesłanki wstrzymania wykonania decyzji środowiskowej, jednak uprawdopodobnienie to nie może sprowadzać się do ogólnych twierdzeń, tak jak to miało miejsce w tej sprawie. Zawarte w skargach kasacyjnych uzasadnienia wniosków o wstrzymanie wykonania decyzji środowiskowej sprowadza się bowiem w istocie do stwierdzenia, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, które wynikają z w/w zastrzeżeń i wpływu inwestycji na środowisko. Skarżący nie wykazali jednak, że następstwa wynikające z podjęcia realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia, dla którego wydano zaskarżoną decyzję, wywołują trudne do odwrócenia skutki lub znaczną szkodę. Podkreślić trzeba, że decyzja środowiskowa dotyczy inwestycji polegającej na rozbudowie i budowie drogi wojewódzkiej oraz rozbiórce, budowie i przebudowie niezbędnej infrastruktury technicznej, budowli i urządzeń budowlanych. Wskazywanie na uciążliwości związane z wymienionymi czynnościami nie jest wystarczające do orzeczenia o wstrzymaniu wykonania decyzji dla omawianej inwestycji. Tak sformułowane wnioski były zatem niewystarczające i nie pozwalały na ich uwzględnienie. Ochrona, o którą wnoszą skarżący, powinna być bowiem rozumiana przede wszystkim jako ochrona zindywidualizowana, czyli odnosząca się do interesów podmiotu, który wnosi o jej udzielenie. Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega, że realizacja tego rodzaju przedsięwzięcia może spowodować określone uciążliwości, ale skarżący nie wykazali, aby uciążliwości te mieściły się w kategorii przesłanek uzasadniających wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w okolicznościach niniejszej sprawy. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. w zw. z art. 86f ust. 1, 2 i 2a ustawy, orzekł, jak w sentencji postanowienia.