III OSK 79/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak, Sędziowie Sędzia NSA Mirosław Wincenciak, Sędzia del. NSA Grzegorz Jankowski (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Miejskiego Policji w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 12 października 2021 r. sygn. akt II SAB/Łd 160/21 w sprawie ze skargi M.W. na bezczynność Komendanta Miejskiego Policji w Ł. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1/ uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2/ zasądza od M.W. na rzecz Komendanta Miejskiego Policji w Ł. kwotę 340 ( trzysta czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 12 października 2021 r., sygn. akt II SAB/Łd 160/21 w sprawie ze skargi M.W. na bezczynność Komendanta Miejskiego Policji w Ł. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej - 1/ zobowiązał organ do rozpoznania wniosku M.W. w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku; 2/ stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3/ oddalił wniosek skarżącej o przyznanie na jej rzecz od organu sumy pieniężnej w kwocie 50 zł; 4/ zasądził od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania. W niniejszej sprawie skarżąca reprezentowana przez pełnomocnika wywodziła, że wnioskiem z [...] czerwca 2021 r. wystąpiła do Komendanta Miejskiego Policji w Ł. o udzielenie informacji publicznej w zakresie wynagrodzenia na stanowisku głównego specjalisty. Pomimo prawidłowego doręczenia wniosek nie został rozpatrzony. Organ natomiast wywodził, że przedmiotowy wniosek autorstwa J.L. nie został podpisany z imienia i nazwiska, tym samym skarga wniesiona przez M.W., która nie wykazała, że złożony wniosek pochodzi od niej, podlega odrzuceniu jako złożona przez osobę nieuprawnioną. WSA w Łodzi zobowiązując organ do rozpoznania wniosku stwierdził, że skarżąca w wystarczający sposób wykazała, że miała dostęp do konta poczty elektronicznej o adresie [...], a co za tym idzie była autorem wniosku z [...] czerwca 2012 r. posiadając tym samym legitymację do wniesienia skargi. Nie zgadzając się z opisanym wyrokiem Komendant Miejski Policji w Ł. wywiódł skargę kasacyjną, zarzucając naruszenie: 1/ przepisów prawa materialnego, tj.: - art. 14 ust. 1 u.d.i.p. przez błędną wykładnię wyrażającą się niezastosowaniem przepisu, który nakazuje "udostępnienie informacji publicznej w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem" i błędnym przyjęciem, że sam wniosek zastępuje wskazanie sposobu i formy udzielenia informacji dla wnioskodawcy przez organ administracji państwowej, podczas gdy wnioskodawca jest obowiązany wskazać organowi sposób i formę jego udostępnienia; 2/ przepisów postępowania, tj.: - art. 50 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. przez jego bezpodstawne zastosowanie i błędne przyjęcie, że skarżącej przysługuje prawo do skargi, podczas gdy nie wykazała ona, że posiada legitymację do zaskarżenia i tym samym posiada interes prawny w zaskarżeniu bezczynności organu w dostępie do informacji publicznej przedmiocie wynagrodzenia pieniężnego wypłacanego osobie zatrudnionej na stanowisku głównego specjalisty; - art. 52 § 1 i 2 w zw. z art. 53 § 2b p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 k.p.a. przez ich błędną wykładnię wyrażającą się uznaniem, że nie jest konieczne uprzednie wniesienie ponaglenia do organu - podczas gdy przepisy nakazują aby przed wniesieniem skargi podmiot wyczerpał środki zaskarżenia i wniósł ponaglenie; - art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. przez błędną wykładnię i bezpodstawne zastosowanie wyrażające się uznaniem, że organ dopuścił się bezczynności w udzieleniu informacji publicznej podczas, gdy organ swoim postępowaniem znamion bezczynności nie wyczerpał. W oparciu o powyższe skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w części pkt 1 i 2 i przekazanie sprawy WSA w Łodzi do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych oraz przeprowadzenie rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik skarżącej uznając stanowisko Sądu I instancji za prawidłowe, wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2023 r. poz. 259), dalej p.p.s.a. NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie ale tylko w zakresie zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 50 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. mimo jego wadliwego skonstruowania. Przywołany art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. nie mógł zostać naruszony przez Sąd I instancji, ponieważ wyznacza on właściwość orzekania sądów administracyjnych obejmując kontrolę w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Przechodząc do oceny zarzutu w zakresie naruszenia art. 50 § 1 p.p.s.a. w myśl którego uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny w pierwszej kolejności odnieść się należy do wymogów formalnych wniosków o udostępnianie informacji publicznej. I tak ustawa o dostępie do informacji publicznej nie przewiduje jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Wniosek taki może przybrać każdą formę, o ile wynika z niego w sposób jasny co jest jego przedmiotem. W tym kontekście za wniosek pisemny uznać należy m.in. przesłanie zapytania pocztą elektroniczną i to nawet w sytuacji, w której do autoryzacji tego zapytania nie zostanie użyty bezpieczny podpis elektroniczny. Pogląd ten uzasadniony jest brakiem konieczności pełnego zidentyfikowania wnioskodawcy, z tego względu, że żądając udostępnienia informacji publicznej nie musi się on wykazać jakimkolwiek interesem prawnym lub faktycznym, aby informację taką otrzymać. Także cel ustawy o udostępnianiu informacji publicznej oraz regulacja zawarta w jej art. 10 ust. 2 uzasadnia pogląd, że postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej jest odformalizowane i uproszczone. Z tego też względu brak podpisu na wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie stanowi co do zasady jego braku formalnego. W niniejszej sprawie wniosek o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] czerwca 2021 r. obejmujący jasne sformułowanie zakresu żądania, został złożony drogą elektroniczną z adresu e-mail [...], w nagłówku jako jego autor widniał J.L., sam wniosek nie był podpisany. Skargę do WSA w Łodzi na bezczynność organu w przedmiocie jego rozpoznania wniosła natomiast M.W. WSA uznając, że skarżąca w sposób wystarczający wykazała, że posiada dostęp do konta poczty elektronicznej z której wniosek z [...] czerwca 2021 r. został wysłany przyjął, że to ona była jego autorem skutkiem czego posiada legitymację skargową do wniesienia skargi. Z powyższym stanowiskiem nie sposób się zgodzić. Jak już wskazano i co wynika z akt sprawy sporny wniosek nie był podpisany a w nagłówku jako jego autor widniał J.L. Nie sposób zweryfikować, czy jak uznał WSA faktycznie to M.W. była jego autorem. Wbrew twierdzeniom WSA o powyższym nie może przesądzać przesłanie przez skarżącą odpisu ww. wniosku, bowiem w dobie dzisiejszego rozwoju technik informatyzacji uzyskanie dostępu do jakiejkolwiek elektronicznej skrzynki pocztowej nie stanowi problemu. W niniejszej sprawie istotnym i najważniejszym faktem jest to, że J.L. widniejący jako autor wniosku nie jest tożsamy z osobą wnoszącą skargę na bezczynność w jego rozpoznaniu Dlatego w tym zakresie zarzut naruszenia przez WSA art. 50 § 1 p.p.s.a. uznać należało za zasadny, przyjmując, że M.W. nie wykazała interesu prawnego w złożeniu skargi na bezczynność Komendanta Miejskiego Policji w Ł. Stwierdzenie braku interesu prawnego skutkuje natomiast oddaleniem skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Na uwzględnienie nie zasługują natomiast pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej. Wniesienie skargi na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest ograniczone terminem, ani nie musi być poprzedzone żadnym środkiem zaskarżenia, w tym ponagleniem o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Jednakże tego rodzaju środek zaskarżenia nie jest wymagany w sprawach, których przedmiotem jest bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej. Podobnie za bezzasadny uznać należało zarzutu naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że przepisy określające kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania, takie jak art. 145 § 1, art. 146 § 1, art. 147, art. 149 czy art. 151 p.p.s.a. mają charakter ogólny (blankietowy). Tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie, chcąc powołać się na zarzut naruszenia któregoś z powyższych przepisów, zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Jeśli z wyroku wynika, że Sąd I instancji dopatrzył się podstaw do stwierdzenia bezczynności organu, to nie można Sądowi stwierdzającemu bezczynność i zobowiązującemu do rozpoznania wniosku, zarzucić naruszenia przepisu, który dawał podstawę do takiego działania, gdyż takie rozstrzygnięcie jest właśnie zgodne z dyspozycją mającej zastosowanie w sprawie normy prawnej (por. wyrok NSA z:12 czerwca 2015 r., I OSK 2409/14; 10 kwietnia 2015 r., I OSK 1084/14). Zamierzonego skutku nie mógł odnieść również zarzut naruszenia prawa materialnego. Powołany przepis art. 14 ust. 1 u.d.i.p. odnoszący się do formy udostępnienia informacji publicznej nie mógł stanowić samodzielnie podstawy żądania uchylenia wyroku wydanego w przedmiocie bezczynności organu w udostępnieniu informacji publicznej. Skarżący kasacyjnie organ nie mógł bowiem w sprawie, której przedmiotem była bezczynność organu, skutecznie zakwestionować stanowiska Sądu bez wskazania jakichkolwiek przepisów postępowania zobowiązujących Sąd do dokonania oceny zarzucanej bezczynności. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznając skargę, na podstawie art. 151 w zw. z art. 193 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w oparciu o przepis art. 203 pkt 2 p.p.s.a.