III OSK 7640/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zarządu Zieleni [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 września 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 1311/21 odrzucające skargę Zarządu Zieleni [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2021 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Postanowieniem z 15 września 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 1311/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę Zarządu Zieleni [...] z siedzibą w [...] (skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2021 r., [...] w przedmiocie umorzenia postępowania. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Pismem z [...] kwietnia 2021 r. skarżący zwrócił się do Zarządu Dzielnicy [...] o wydanie zezwolenia na usunięcie drzewa gatunku kasztanowiec biały o obwodzie pnia 165 cm rosnącego w pasie drogowym ul. [...] (dz. ew. nr [...] obręb [...]). Zarząd Dzielnicy decyzją z [...] maja 2021 r., nr [...], znak: [...] orzekł o umorzeniu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że Zarząd Zieleni [...] jedynie administruje nieruchomością wobec czego nie miał uprawnień do złożenia wniosku o wydanie zezwolenia. Tym samym, w ocenie organu I instancji postępowanie, jako bezprzedmiotowe winno zostać umorzone. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] lipca 2021 r., [...] utrzymało w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy z [...] maja 2021 r. W uzasadnieniu SKO wskazało, że Zarząd Zieleni [...] jest jednostką organizacją [...]. Jednostka ta działa w imieniu [...] i reprezentuje Prezydenta [...] jako jej organ wykonawczy, zaś sam Zarząd Zieleni [...] nie posiada osobowości prawnej. Jednocześnie Kolegium zauważyło, że w świetle ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz.U. z 2018 r. poz. 1817) [...] jest miastem na prawach powiatu, która ma utworzone jednostki pomocnicze w postaci dzielnic. Jednostki te działają na podstawie statutu i innych uchwał Rady [...], w których dzielnicom są przekazywane zadania i kompetencje gminne i powiatowe, zadania zlecone gminie z zakresu administracji rządowej oraz zadania realizowane na podstawie porozumień zawartych pomiędzy jednostkami samorządu terytorialnego. SKO podniosło, iż Rada [...] uchwałą Nr [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. w sprawie przekazania dzielnicom [...] do wykonywania niektórych zadań i kompetencji [...] przekazała dzielnicom m.in. wydawanie zezwoleń na usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości oraz ustalanie wysokości, naliczanie i pobieranie opłat za usunięcie drzew lub krzewów oraz ich odprowadzanie na rachunek dochodów [...]. Tym samym, w ocenie organu II instancji zarówno organem wydającym decyzję, jak i wnioskodawcą jest ten sam podmiot – Prezydent [...]. Organ wskazał na treść art. 90 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2021 r. poz. 1098) wyjaśniając, że jeżeli podmiotem wnioskującym o wycięcie drzewa miałby być Prezydent [...] (czy działający przy pomocy Zarządu Zieleni czy Zarządu Dróg), wówczas podlega on wyłączeniu od rozpatrzenia tej sprawy a organem właściwym jest Marszałek Województwa [...]. Zarząd Zieleni [...] nie zgodził się z wyżej opisaną decyzją i wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, na treść art. 50 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej: "p.p.s.a." wyjaśniając, że prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego mają dwie kategorie podmiotów. Pierwszą stanowią te, którym to uprawnienie przysługuje dla ochrony ich interesu prawnego. Druga kategoria natomiast to podmioty instytucjonalne, którym zostało przyznane prawo do wniesienia skargi w cudzej sprawie, ze względu na konieczność ochrony również obiektywnego porządku prawnego (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 2004). Wskazał także, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, czy postanowienia wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego. Pogląd taki wynika z odrzucenia możliwości łączenia przez ten sam podmiot w postępowaniu administracyjnym roli administrowanego i administrującego oraz znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (wyrok z dnia 29 października 2009 r., sygn. K 32/08). Następnie Sąd wskazał, iż Zarząd Zieleni [...] jest jednostką organizacyjną [...], która powstała na mocy uchwały nr [...] Rady [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. w sprawie utworzenia jednostki budżetowej [...] pod nazwą "Zarząd Zieleni [...]". Jednostka ta działa w imieniu [...] i reprezentuje Prezydenta [...], będącego jej organem wykonawczym. Z akt sprawy wynika, że w pierwszej instancji decyzję z [...] maja 2021 r., nr [...], wydał Prezydent [...], reprezentujący Miasto [...], w imieniu którego działał Zarząd Dzielnicy [...], na podstawie § 9 uchwały nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. w sprawie przekazania dzielnicom [...] do wykonywania niektórych zadań i kompetencji [...] (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2016 r., poz. [...]) i art. 11 ust. 3 ustawy o ustroju. Sąd doszedł do wniosku, w świetle wyżej przytoczonych okoliczności, iż Miasto [...] nie jest podmiotem uprawnionym do zaskarżania rozstrzygnięcia organu odwoławczego w niniejszej sprawie. Dodatkowo Sąd wskazał, iż zasadnie organ odwoławczy podniósł, że Prezydent [...] (reprezentujący Zarząd Zieleni [...]) podlega wyłączeniu od rozpoznania niniejszej sprawy, z uwagi na treść art. 90 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się skarżący i w skardze kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W skardze kasacyjnej zarzucono zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie: 1. art. 50 p.p.s.a. w zw. z art. 25 § 2 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 90 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, dalej: "u.o.p." i w zw. z art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: "k.p.a.", poprzez błędne przyjęcie, że skarga została złożona przez [...], a nie przez Zarząd Zieleni [...]oraz że w niniejszej sprawie nie występuje odrębność administracyjna Prezydenta [...] i Zarządu Zieleni [...], będące konsekwencją pominięcia art. 25 § 2 p.p.s.a. (przyznającego zdolność sądową samorządowym jednostkom organizacyjnym nieposiadającym osobowości prawnej, jaką jest Zarząd Zieleni [...]) i art. 28 k.p.a. (na gruncie którego samorządowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej mogą mieć status strony postępowania administracyjnego) oraz błędnej wykładni art. 90 u.o.p. (przekazującego marszałkowi województwa kompetencje do wykonywania czynności, o których mowa w art. 83-89 u.o.p., tylko w odniesieniu do nieruchomości będących własnością gminy), czego skutkiem było błędne uznanie, że wniesiona skarga pochodzi od podmiotu nieuprawnionego, a tym samym jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu; 2. art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez błędne uznanie, że wniesiona skarga pochodzi od podmiotu nieuprawnionego, a tym samym jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 90 u.o.p. w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie wniesionej skargi wskutek błędnego uznania, że skarżący nie mógł być samodzielną, odrębną od Prezydenta [...] stroną postępowania o wydanie zezwolenia na usunięcie drzewa i że Prezydent [...] podlega wyłączeniu od rozpoznania niniejszej sprawy; 4. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez: a) brak przedstawienia w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia zarzutów podniesionych w skardze; b) brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia do zarzutów podniesionych w skardze, a w szczególności brak szczegółowego odniesienia się do zarzutu naruszenia art. 90 u.o.p. w zw. z art. 28 k.p.a. skutkującego błędnym uznaniem przez organ II instancji, że skarżący nie mógł być samodzielną, odrębną od Prezydenta [...] stroną postępowania o wydanie zezwolenia na usunięcie drzewa oraz błędnym uznaniem, że do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia [...] kwietnia 2021 r. właściwy był Marszałek Województwa [...]; c) brak wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, czy Prezydent [...] podlega wyłączeniu od rozpoznania niniejszej sprawy na podstawie art. 90 u.o.p. i w konsekwencji właściwy do rozpoznania sprawy jest Marszałek Województwa [...], czy podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 k.p.a. co świadczy o braku wszechstronnego i szczegółowego rozpatrzenia niniejszej sprawy oraz naruszeniu ww. przepisów postępowania, co z kolei miało bezpośredni i istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu przedstawiono szczegółową argumentację świadczącą, zdaniem skarżącego, o zasadności podniesionych zarzutów. Pismem z [...] listopada 2021 r. skarżący wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Odnosząc się w pierwszej kolejności do wniosku o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, zauważyć trzeba, że zgodnie z art. 182 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) zwanej dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie, a do takich postanowień należy zaskarżone postanowienie Sądu I instancji, wobec czego nie było przeszkód do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Podstawowe znaczenie dla rozpoznania niniejszej sprawy ma ocena czy Zarząd Zieleni [...] był podmiotem uprawnionym w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. do wniesienia skargi na decyzję na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2021 r., [...] w przedmiocie umorzenia postępowania Zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a. Sąd wszczyna postępowanie na podstawie skargi wniesionej przez uprawniony podmiot, którym jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawowo przyznano takie uprawnienie (art. 50 § 2 p.p.s.a.). Oznacza to, że prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego mają dwie kategorie podmiotów. Pierwszą stanowią te, którym to uprawnienie przysługuje dla ochrony ich interesu prawnego. Druga kategoria natomiast to podmioty instytucjonalne, którym zostało przyznane prawo do wniesienia skargi w cudzej sprawie, ze względu na konieczność ochrony również obiektywnego porządku prawnego (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 2004). Naczelny Sąd Administracyjny podziela w pełni stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu, że w rozpoznawanej sprawie Zarząd Zieleni [...] nie posiada interesu prawnego legitymizującego go do wniesienia skargi. Rację ma Sąd I instancji, iż powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego bądź sądowoadministracyjnego (por. J. P. Tarno, Status prawny jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym i sądowym, PiP z 2006 r. z. 2; a także m.in. wyroki NSA z: 22 października 2021 r. I OSK 1563/21; 10 listopada 2021 r. I OSK 1700/21; 24 listopada 2020 r. I OSK 1451/20; postanowienie NSA z 14 stycznia 2021 r. II OSK 3381/19). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe stanowisko ma zastosowanie w niniejszej sprawie, bowiem, jak słusznie wskazał Sąd I instancji, Zarząd Zieleni [...] jest jednostką organizacyjną [...]. Powstał on na mocy uchwały nr [...] Rady [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. w sprawie utworzenia jednostki budżetowej [...] pod nazwą "Zarząd Zieleni [...]". Działa w imieniu [...] i reprezentuje Prezydenta [...], będącego jej organem wykonawczym. Nie ulega wątpliwości, iż decyzję I instancji w przedmiotowej sprawie wydał Prezydent [...], reprezentujący Miasto [...] (decyzja z [...] maja 2021 r., nr [...]). W imieniu Prezydenta [...] działał zaś Zarząd Dzielnicy [...], do czego uprawniony jest na podstawie § 9 uchwały nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. w sprawie przekazania dzielnicom [...]do wykonywania niektórych zadań i kompetencji [...] (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2016 r., poz. [...]) i art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy. W konsekwencji zatem za prawidłowe należało uznać stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu, iż skarżący działający w imieniu Prezydenta [...], nie jest podmiotem uprawnionym do zaskarżenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]e z dnia [...] lipca 2021 r., [...]. Jak już bowiem wskazano wyżej, nie jest bowiem uprawniony do wniesienia skargi organ administracji, który wydał w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie poprzedzające kwestionowaną decyzję. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 184 p.p.s.a.