III OSK 764/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 lipca 2023 r., sygn. akt III SAB/Gl 159/23 o odrzuceniu skargi B.W. na bezczynność Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie podania ubezpieczonemu okresu ubezpieczenia społecznego postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Pismem z 5 czerwca 2023 r. B.W. (dalej: skarżący, skarżący kasacyjnie) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach (dalej: Sąd I instancji, WSA) skargę na bezczynność Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: Prezes ZUS, organ) w przedmiocie nierozpoznania wniosku z 13 stycznia 2021 r. o podanie okresu ubezpieczenia społecznego skarżącego, w tym okresów składkowych i nieskładkowych. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że od dnia złożenia wniosku nie został powiadomiony przez organ o przyczynach nierozpatrzenia wniosku. Organ pozostał także bierny na złożone w dniu 18 października 2022 r. ponaglenie. W ocenie skarżącego zachowanie organu świadczy o celowym i świadomym wydłużaniu postępowania, co w konsekwencji narusza zasady ogólne postępowania administracyjnego i przepisy szczególne. Zasadnym zdaniem skarżącego jest zatem zawarty w skardze wniosek o wymierzenie organowi grzywny. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu administracji wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie skargi. W uzasadnieniu podkreślił, że organ rentowy nie pozostaje w bezczynności, gdyż wniosek skarżącego nie mógł zainicjować postępowania administracyjnego. Wniosek skarżącego nie dotyczy bowiem żadnej z sytuacji wymienionej w § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 11 października 2011 r. w sprawie postępowania o świadczenia emerytalno-rentowe (Dz.U. z 2011 r. Nr 237 poz. 1412). Postanowieniem z 17 lipca 2023 r., sygn. akt III SAB/Gl 159/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., odrzucił skargę skarżącego na bezczynność Prezesa ZUS w przedmiocie podania ubezpieczonemu okresu ubezpieczenia społecznego. W uzasadnieniu wskazano, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga na bezczynność w przedmiocie obliczenia stażu ubezpieczeniowego nie mieści się w zakresie objętym art. 3 § 2 pkt 1-9 p.p.s.a., w konsekwencji nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się skarżący i w skardze kasacyjnej zarzucił zaskarżonemu postanowieniu: 1. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie 83 ust. 1 w zw. z art. 83 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2023 r., poz. 1230 ze zm.; dalej: ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych) poprzez błędną wykładnię skutkującą uznaniem Sądu, że złożony wniosek o podanie okresu ubezpieczenia społecznego jest roszczeniem materialnym i jest objęty prawem do odwołania określonym w art. 83 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych; 2. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na treść zaskarżonego postanowienia, polegające na naruszeniu art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 180 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, przejawiające się w tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie dokonał kompletnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, co skutkowało błędnym przyjęciem Sądu, że złożony wniosek dotyczył spraw podlegających kognicji sądu powszechnego. Wobec tak sformułowanych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu wskazano, że nie sposób zgodzić się z interpretacją dokonaną przez WSA, iż bez względu na to, czy złożony wniosek w trybie art. 83 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych ma charakter materialny czy niematerialny zawsze i bezwzględnie przysługuje prawo i zarazem obowiązek odwołania się tylko i wyłącznie do sądu powszechnego. W ocenie skarżącego, taka interpretacja jednoznacznie nie wynika z treści art. 83 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, skoro więc złożony przez skarżącego wniosek dotyczył jedynie udzielenia informacji o przebiegu ubezpieczenia bez żądań i roszczeń o charakterze materialnym, to w sprawie bezczynności organu nie ma zastosowania art. 83 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, gdyż ma zastosowanie art. 180 k.p.a. Zmienia to całkowicie charakter sprawy, która w takich okolicznościach podlega kognicji sądu administracyjnego, a nie sądu powszechnego. Skarżący kasacyjnie podniósł, że skoro wniosek o podanie przebiegu ubezpieczenia na dzień wskazany we wniosku złożony bez roszczenia materialnego nie podlega kognicji sądów powszechnych to należy uznać, że w przedmiocie bezczynności organu administracyjnego kognicję posiada sąd administracyjny. Zauważono, że organ rentowy bez wątpienia jest organem administracyjnym podległym rygorowi prawnemu Kodeksu postępowania administracyjnego, z modyfikacjami i wyłączeniami spraw i regulacji określonych w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, skoro ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych nie reguluje odmiennie kwestii dotyczących przewlekłości postępowania i bezczynności organu rentowego to w tym zakresie ma zastosowanie Kodeks postępowania administracyjnego, co jednoznacznie wynika z art. 180 k.p.a., a jeżeli w sprawach przewlekłości postępowania lub bezczynności organu ma zastosowanie Kodeks postępowania administracyjnego to na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sprawa ta z pewnością podlega kognicji sądów administracyjnych, a nie sądu powszechnego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz organu rentowego zwrotu kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego postanowienia determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Odrzucenie skargi z uwagi na brak właściwości sądu administracyjnego nastąpi w szczególności w wypadku, gdy skarga dotyczy aktu lub czynności nieobjętych zakresem właściwości sądów administracyjnych (art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a.) lub gdy dotyczy sprawy wyłączonej z właściwości tych sądów (art. 5 p.p.s.a.). W pierwszej kolejności zwrócić należy uwagę, że skarga na bezczynność organu administracji jest jedną z form kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne określoną w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Przepisy te dopuszczają skargę w sytuacjach, gdy organ administracji pozostaje w zwłoce z załatwieniem sprawy w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4, tj. w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (...). Ponadto, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Jednocześnie podkreślenia wymaga, że skarga na bezczynność organu jest dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje, określone postanowienia oraz akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowane przez Sąd I instancji stanowisko, zgodnie z którym skarga na bezczynność Prezesa ZUS w przedmiocie nierozpoznania wniosku z 13 stycznia 2021 r. o podanie okresu ubezpieczenia społecznego skarżącego, w tym okresów składkowych i nieskładkowych nie podlega kognicji sądu administracyjnego, jest prawidłowe, co prowadzi do konkluzji, że wniosek skarżącego o podanie okresu ubezpieczenia społecznego skarżącego nie mógł zostać załatwiony w sposób, który umożliwiałby kontrolę sądowoadministracyjną. Sąd I instancji trafnie wskazał, że sprawa, której dotyczyła skarga na bezczynność wniesiona przez skarżącego nie mieści się w wykazie spraw, o którym mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. Nie podlega zatem ona kognicji sądów administracyjnych ponieważ nie jest w istocie sprawą z zakresu administracji publicznej. Jest to sprawa cywilna z zakresu ubezpieczeń społecznych, regulowana przepisami ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Stosownie bowiem do art. 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 1550 ze zm.; dalej: k.p.c.), sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych są sprawami cywilnymi, do których rozpoznania, stosownie do art. 2 tego kodeksu, powołane są sądy powszechne, chyba że przepisy szczególne przekazują je do właściwości innych organów. Sprawami z zakresu ubezpieczeń społecznych, objętymi właściwością sądów powszechnych, są m.in. sprawy dotyczące ubezpieczeń społecznych, emerytur i rent, a także innych świadczeń w sprawach, w których wniesiono odwołanie od decyzji organów rentowych oraz sprawy wszczęte na skutek niewydania przez organ rentowy decyzji we właściwym terminie, a także sprawy, w których wniesiono odwołanie od orzeczenia wojewódzkiego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności lub od decyzji wydanej przez ten zespół, sprawy o roszczenia ze stosunków prawnych między członkami otwartych funduszy emerytalnych a tymi funduszami lub ich organami oraz sprawy ze stosunków między emerytami lub osobami uposażonymi w rozumieniu przepisów o emeryturach kapitałowych a Zakładem Ubezpieczeń Społecznych (art. 476 § 2 i 3 k.p.c.). Analogiczne unormowanie zawiera również art. 180 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572; dalej: k.p.a.), stanowiący, że przez sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych rozumie się sprawy wynikające z przepisów o ubezpieczeniach społecznych, o zaopatrzeniach emerytalnych i rentowych, o funduszu alimentacyjnym, a także sprawy wynikające z przepisów o innych świadczeniach wypłacanych z funduszów przeznaczonych na ubezpieczenia społeczne. Z powyższymi przepisami proceduralnymi koresponduje art. 83 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych stanowiący, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydaje decyzje w zakresie indywidualnych spraw dotyczących w szczególności: 1) zgłaszania do ubezpieczeń społecznych; 1a) ustalania płatnika składek; 2) przebiegu ubezpieczeń; 3) ustalania wymiaru składek i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu składek, 3a) ustalania wymiaru składek na Fundusz Emerytur Pomostowych i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu tych składek; 4) ustalania uprawnień do świadczeń z ubezpieczeń społecznych 5) wymiaru świadczeń z ubezpieczeń społecznych. Ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych w art. 83 ust. 2 stanowi, że od decyzji Zakładu przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego, a więc do właściwego sądu powszechnego. Odwołanie do sądu przysługuje również w razie niewydania decyzji w terminie 2 miesięcy, licząc od dnia zgłoszenia wniosku o świadczenie lub inne roszczenia (art. 83 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych). W tych sprawach właściwy jest co do zasady sąd powszechny, stąd nie jest dopuszczalne zaskarżanie do sądu administracyjnego ewentualnej bezczynności organów w tym zakresie. W przypadku stwierdzenia przez ubezpieczonego jakichkolwiek nieprawidłowości w postępowaniu organów ZUS w tego rodzaju sprawach, w tym również bezczynności organu, odpowiednie zastosowanie znajduje przepis art. 83 ust. 2 i 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Ubezpieczony obowiązany jest w związku z powyższym poszukiwać ochrony w ramach właściwego postępowania przed sądem powszechnym, uregulowanego w przepisach k.p.c., nie może natomiast w tej sytuacji dochodzić swoich praw w drodze postępowania sądowoadministracyjnego. Jak słusznie podniósł Sąd I instancji, jedynie w wypadku spraw dotyczących decyzji przyznających świadczenie w drodze wyjątku oraz decyzji odmawiających przyznania takiego świadczenia, decyzji w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, a także decyzji w przedmiocie wykreślenia zastawu skarbowego z rejestru, art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, wyłącza możliwość wniesienia odwołania do sądu ubezpieczeń społecznych. Wówczas stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego, co w konsekwencji otwiera również możliwość wnoszenia stosownych skarg do sądu administracyjnego. Wniosek skarżącego nie obejmował jednak swym zakresem żadnego z wyjątków wynikających z art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że przepis art. 83 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych stanowi lex specialis w stosunku do art. 3 § 2 p.p.s.a. i wyłącza kognicję sądów administracyjnych w sprawach decyzji dotyczących indywidualnych spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych. Nie każda zatem sprawa dotycząca działalności organów administracji publicznej, a takimi są sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych, może być rozpoznana przez sąd administracyjny. Jeżeli bowiem istnieje przepis szczególny, w myśl którego właściwy jest sąd powszechny, to charakter sprawy ma znaczenie drugorzędne (vide postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 kwietnia 2021 r., sygn. akt III OSK 4318/21 - orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w bazie internetowej na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl). Wskazując zatem, że skarga do sądu administracyjnego w rozpoznawanej sprawie nie była dopuszczalna, ponieważ jej przedmiotem jest żądanie niemieszczące się w zakresie właściwości tego sądu, który jest wyznaczony treścią art. 3 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że postanowienie Sądu I instancji odpowiada prawu, co powoduje, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 180 k.p.a. oraz art. 83 ust. 1 w zw. z art. 83 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych z wyżej przedstawionych względów należało uznać za niezasadne. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Odnosząc się do wniosku o rozpoznanie sprawy na rozprawie należy wyjaśnić, iż zgodnie z art. 182 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, bowiem skarga kasacyjna została wniesiona od postanowienia odrzucającego skargę. Jednakże o tym, czy w tego rodzaju sprawie skarga kasacyjna zostanie rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, czy na rozprawie decyduje Naczelny Sąd Administracyjny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie, jej okoliczności oraz przytoczone w skardze kasacyjnej zarzuty nie uzasadniają przekazania sprawy do rozpoznania na rozprawie. W odniesieniu natomiast do zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, wskazać należy, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw prawnych do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zgodnie z art. 209 p.p.s.a., wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 p.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Żaden z tych przepisów nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07, ONSAiWSA 2008 r., nr 2, poz. 23).