III OSK 7547/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel protokolant starszy asystent sędziego Agnieszka Kozik po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R.T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 maja 2021 r. sygn. akt IV SA/Wa 1/21 w sprawie ze skargi R.T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z dnia 15 października 2020 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na usunięcie drzewa oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 13 maja 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R.T. (dalej: skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z 15 października 2020 r. w przedmiocie zezwolenia na usunięcia drzewa. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że wnioskiem z 13 czerwca 2019 r. A. S.A. z siedzibą w W. (dalej: wnioskodawca) wystąpił do Burmistrza Miasta [...] z wnioskiem o wydanie zezwolenia na usunięcie drzewa z terenu nieruchomości nr ew. [...] położonej w [...], z uwagi na konieczność zachowania strefy kontrolowanej. Właścicielem tej nieruchomości jest skarżący. Decyzją z 16 października 2019 r. Burmistrz Miasta [...] zezwolił wnioskodawcy na wycięcie przedmiotowego drzewa. Decyzja ta została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z 23 stycznia 2020 r., wydaną na skutek odwołania skarżącego. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z 6 lipca 2020 r. Burmistrz Miasta [...] zezwolił wnioskodawcy na wycięcie przedmiotowego drzewa. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł skarżący. Decyzją z 15 października 2020 r. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach utrzymało w mocy decyzję z 6 lipca 2020 r. Skarżący wniósł skargę na decyzję z 15 października 2020 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Oddalając skargę Sąd I instancji podzielił stanowisko organów w zakresie spełnienia przesłanek do wydania decyzji zezwalającej na wycinkę drzewa. Odnosząc się do zarzutów skargi podnoszących konieczność wyłączenia pracowników organu I instancji, Sąd I instancji wskazał, że w tej sprawie nie zaszły przesłanki z art. 24 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.), jak i przesłanki z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Rozpatrywana przez organy sprawa jest nową sprawą administracyjną, prowadzoną w związku z wnioskiem złożonym 13 czerwca 2019 r. i nie stanowi kontynuacji uprzednio rozstrzyganej sprawy. Każdy kolejny wniosek rozpoznawany jest od nowa, niezależnie od wcześniej złożonego wniosku i wszczyna nową sprawę administracyjną Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący. Skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego przez niewłaściwą wykładnię art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. przez uznanie, że pracownik wydający decyzję w tożsamym przedmiocie jak decyzja wydana uprzednio, nie podlega wyłączeniu na podstawie tego przepisu. Ponadto skarżący zarzucił naruszenie art. 141 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) przez brak rozpoznania zarzutu naruszenia art. 24 § 3 k.p.a. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Skarżący wniósł także o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Zarzuty skargi kasacyjnej są uzasadnione, ale nie mogły odnieść zamierzonego skutku, ponieważ zaskarżony wyrok, pomimo częściowo nieprawidłowego uzasadnienia odpowiada prawu (art. 184 p.p.s.a.). Na obecnym etapie postępowania zarzuty kasacyjne sprowadzają się wyłącznie do kwestii przesłanek wyłączenia pracownika organu I instancji na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. lub art. 24 § 3 k.p.a. Na wstępie należy jednak wyjaśnić, że zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wszystkich tych elementów uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera, ponieważ uzasadnienie odnoszące się do zarzutów skargi podnoszących naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. lub art. 24 § 3 k.p.a. jest niewystarczające, dotyczy innych okoliczności niż wskazywane przez skarżącego oraz częściowo zawiera rozważania w zakresie innej sprawy sądowoadministracyjnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie jest nieprawidłowe, jednak nie miało to wpływu na wynik sprawy. Wynika to z tego, że skarżący upatruje podstaw wyłączenia pracownika organu w okoliczności, że pracownik ten wydawał również decyzję z 16 października 2019 r., która to decyzja została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z 23 stycznia 2020 r., wydaną na skutek odwołania skarżącego. Dopiero w następstwie wydania decyzji z 23 stycznia 2020 r. została wydana kolejna decyzja organu I instancji z 6 lipca 2020 r., utrzymana w mocy zaskarżoną do Sądu I instancji decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z 15 października 2020 r. Natomiast w toku postępowania administracyjnego skarżący wskazywał na konieczność wyłączenia pracowników organu w związku z wydaniem przez nich na wniosek wnioskodawcy decyzji z 11 września 2017 r., która wygasła. Do tej okoliczności zdaje się odnosić Sąd I instancji (chociaż nie wynika to wprost z uzasadnienia zaskarżonego wyroku), pomimo, że nie była ona przedmiotem zarzutów skargi. Z kolei rozważania Sądu I instancji dotyczące decyzji Prezesa KRUS wydanej na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w ogóle nie dotyczą przedmiotu tego postępowania. Brak jest też stanowiska Sądu I instancji w zakresie przesłanek zastosowania art. 24 § 3 k.p.a. Zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Sąd I instancji prawidłowo orzekł, że norma z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. wyraża zasadę bezstronności, która stwarza gwarancję, że ponowne rozpatrzenie sprawy nie będzie iluzoryczne i nie będzie sprowadzać się do utrzymywania w mocy zaskarżonej decyzji. Celem regulacji przewidzianej w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. było zatem uniknięcie sytuacji, w której treść rozstrzygnięcia decyzji organu odwoławczego mogłaby być zdeterminowania wcześniejszym udziałem tej samej osoby w wydaniu decyzji w poprzedniej fazie postępowania. Pracownik, który raz już uczestniczył w czynnościach procesowych, ma przez to ugruntowane poglądy zarówno na stan faktyczny, jak i na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Może to z kolei nasuwać uzasadnione wątpliwości co do jego bezstronności i obiektywizmu. Ratio legis instytucji wyłączenia z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. jest zatem ochrona prawidłowości i rzetelności postępowania oraz bezstronność orzekania, czyli jednych z najistotniejszych wartości procedury administracyjnej (wyrok NSA z 28.08.2024 r., I GSK 1158/23, LEX nr 3787153). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, istotne znaczenie w tej sprawie ma jednak, że nie ma podstaw do takiej wykładni art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., która rozciągałaby jego zastosowanie również na sytuacje, gdy organ rozpoznaje sprawę ponownie na skutek bądź to uprzedniego uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, bądź też uchylenia decyzji organu odwoławczego w postępowaniu sądowoadministracyjnym i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi drugiej instancji (wyrok NSA z 14.05.2024 r., III OSK 3765/21, LEX nr 3737425). Oznacza to, że zarzut naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Odnosząc się natomiast do kwestii wyłączenia pracownika organu na podstawie art. 24 § 3 k.p.a., należy wyjaśnić, że zgodnie z tym przepisem, bezpośredni przełożony pracownika jest obowiązany na jego żądanie lub na żądanie strony albo z urzędu wyłączyć go od udziału w postępowaniu, jeżeli zostanie uprawdopodobnione istnienie okoliczności niewymienionych w art. 24 § 1 k.p.a., które mogą wywołać wątpliwość co do bezstronności pracownika. W toku postępowania administracyjnego, postanowieniem z 10 października 2019 r. Burmistrz Miasta [...] odmówił wyłączenia swoich pracowników. Postanowienie to zostało wydane na skutek wniosku skarżącego, ale dotyczącego okoliczności wydania przez tych pracowników decyzji z 11 września 2017 r., która wygasła. Kwestia konieczności wyłączenia pracowników uczestniczących w wydaniu decyzji z 16 października 2019 r. została podniesiona dopiero w skardze i nie mogła być przedmiotem oceny organu. Jednocześnie, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie ma również podstaw do takiej wykładni art. 24 § 3 k.p.a., która oznaczałaby konieczność wyłączenia pracowników z urzędu w sytuacji, gdy organ rozpoznaje sprawę ponownie na skutek bądź to uprzedniego uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, bądź też uchylenia decyzji organu odwoławczego w postępowaniu sądowoadministracyjnym i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi drugiej instancji. Nie można z góry zakładać braku bezstronności pracownika organu tylko z tego powodu, że wydał w imieniu piastuna organu decyzję, która została następnie uchylona przez organ odwoławczy. Tego rodzaju wykładnia art. 24 § 3 k.p.a. jest zbyt daleko idąca i mogłaby prowadzić do swoistego "automatyzmu" w wyłączeniu pracowników organu, pomimo braku podstawy prawnej w tym przedmiocie. Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.