III OSK 7197/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędziowie: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski (spr.) sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski Protokolant: starszy asystent sędziego Łukasz Sielanko po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 285/21 w sprawie ze skargi K.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...], znak: [...] w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 285/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, sprawy ze skargi K. S. (dalej także jako: "skarżąca", "skarżąca kasacyjnie") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej także jako: "Organ II instancji", "Organ odwoławczy", "Kolegium", "SKO") z dnia [...] grudnia 2020 r., znak: [...] w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów: oddalił skargę. Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący: Burmistrz Miasta [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r., Nr [...]: 1) nakazał K. S. usunięcie w terminie do 31 sierpnia 2020 r. odpadów z terenu działki nr [...] i nr [...] obręb [...]; 2) rodzaje odpadów, które należy usunąć z działki nr [...] i [...] obręb [...] to: - kod 17 01 01 - odpady betonu oraz gruz betonowy z rozbiórek i remontów; - kod 17 01 02 - gruz ceglany; 3) sposób usunięcia odpadów: należy usunąć całą warstwę odpadów o miąższości średnio 20 cm znajdującą się w obrębie działek nr [...] i [...] obręb [...], z całej powierzchni (ok. 2 878 m2) pomiędzy ogrodzeniem od strony ul. [...] w [...], a nawierzchnią wybrukowaną. Usunięte z ziemi odpady należy zagospodarować zgodnie z zasadami gospodarki odpadami określonymi w ustawie z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, tj. odpady należy przekazać do wykorzystania w procesie odzysku lub do unieszkodliwienia. Teren po wykonanych robotach należy zniwelować do 3 poziomu rzędnych terenów przyległych. Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego od tej decyzji przez K. S. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 17 grudnia 2020 r., znak[...] – działając na podstawie art. 26 ust. 2 i ust. 6 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz.U.2020.797), art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego: 1) uchyliło zaskarżoną decyzję w punkcie 1 i w tym zakresie orzekło następująco: "Nakazać Pani K. S. usunięcie w terminie do 25 stycznia 2021 r. odpadów z terenu działki nr [...] i nr [...] obręb [...] "; 2) w pozostałym zakresie utrzymało decyzję w mocy. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Kolegium opisało dotychczasowe postępowanie. Organ I instancji decyzją z dnia 22 września 2016 r. umorzył wszczęte z urzędu w dniu 11 lutego 2016 r., postępowanie w sprawie nakazania posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z terenu działek nr [...], [...], obręb [...] tj. z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 23 grudnia 2016 r. utrzymało w mocy decyzje organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 30 czerwca 2017 r. sygn. II SA/Kr 300/17 uchylił decyzje organów obydwu instancji. W wyniku ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego organ ustalił, że odpady o kodzie 17 01 01 i 17 01 02 zostały nawiezione na działki nr [...] i [...] już w 2014r. i wykorzystano je do utwardzenia działek, co wymagało zgłoszenia zamiaru wykonania takich robót budowlanych. Na podstawie oględzin przeprowadzonych w dniu 9 marca 2016 r. organ ustalił, że odpady zostały usunięte. Nadto Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego poinformował organ, że obowiązek zawarty w decyzji nr [...] z dnia 21 września 2015 r., znak: [...] w ramach postępowania egzekucyjnego został wykonany, co zostało potwierdzone w protokole kontroli z dnia 15 września 2016 r. Burmistrz Miasta [...] podał również, że w dniu 7 czerwca 2018 r. wydał decyzję znak: [...] odmawiającą nakazania A. G. oraz B. J. (aktualnym właścicielom przedmiotowych działek) przywrócenia stanu poprzedniego wody na gruncie lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom na nieruchomości obejmującej działki nr [...], [...], [...] (obręb [...]), gdyż jak wynika ze sporządzonej w tym postępowaniu opinii biegłego W.M. z marca 2018 r. dokonanie rozbiórki kostki brukowej i drogi asfaltowej w obrębie działki [...] usunęło przeszkody powodujące zmiany w odpływie wody z działki [...]. Na podstawie "Ekspertyzy ..." sporządzonej w lipcu 2016 r. przez M. P. oraz opinii biegłego W M. z marca 2018 r. organ ustalił także, że w rejonie otworów 1, 4 i 5 przedstawionych w załączniku do ekspertyzy znajduje się warstwa niekontrolowana składająca się z gruzu i kruszywa naturalnego o głębokości do 0,28 m, która stanowi prawdopodobnie pozostałość po rozbiórce nielegalnie wykonywanych robót budowlanych. Ponieważ jednak nie wpływa ona na zmianę stosunków wodnych na działkach sąsiednich w sprawie nie znajduje zastosowania art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach. Dlatego też organ uznał, że z uwagi na brak podstawy prawnej, wszczęte postępowanie należało umorzyć. Odwołanie od decyzji złożyli I. i J. D. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] września 2018 r., znak [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. J. D. i I. D. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 8 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 1493/18 uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji oraz stwierdził naruszenie art. 153 p.p.s.a. Dalej Kolegium wskazało, że z wyroku WSA w Krakowie sygn. akt II SA/Kr 1493/18 wynika, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nakazał ustalenie, czy nawieziono odpady na działki bez zgłoszenia zamiaru utwardzenia gruntu oraz ustalenie, czy odpady nadal na działkach nadal się znajdują. W celu ustalenia, czy nawieziono odpady na działki bez zgłoszenia zamiaru utwardzenia gruntu, Burmistrz Miasta [...] wystąpił do Starosty [...] o dostarczenie odpisu pisma znak: [...] 17 z dnia 23 marca 2016 r. oraz pisma znak: [...] z dnia 17 lutego 2016 r., z których wynika, iż utwardzenie gruntu w obrębie działki nr [...] i [...] wykonane zostało bez dokonania zgłoszenia robót budowlanych nie wymagających uzyskania pozwolenia na budowę. Powyższe wynika również z ustaleń zawartych w dołączonym do akt sprawy w protokole spisanym w dniu 3 września 2014 r. na etapie prowadzenia postępowania w sprawie zmiany stanu wody na gruncie, w którym W. S. wyjaśnił, iż przedmiotowe utwardzenie działek wykonane zostało bez stosownych zgłoszeń lub zezwoleń. Ponadto analizując ponownie zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w nawiązaniu do wyjaśnień W. S. zawartych w protokole spisanym w dniu 9 marca 2016 r. z oględzin działek [...] i [...], że odpady widoczne na zdjęciach dołączonych przez Państwo D. do pisma z dnia 5 maja 2015 r. "nie znajdują się na ww. działkach, gdyż zostały usunięte" oraz że "przedmiotowe odpady były zdeponowane w celu wykonania podbudowy drogi" i "Zostały usunięte z tego terenu z uwagi na decyzje PINB w [...]", odrębnym pismem z dnia 9 sierpnia 2019 r. Burmistrz Miasta [...] wezwał W. S. do złożenia w wyznaczonym terminie dodatkowych wyjaśnień poprzez wskazanie jakie czynności zostały wykonane w obrębie ww. działek w celu usunięcia zdeponowanych odpadów w postaci gruzu budowlanego oraz jakie czynności zostały w obrębie ww. działek wykonane w celu poddania zdeponowanych odpadów procesowi odzysku poprzez wykorzystanie ich do utwardzenia gruntu na wskazanych działkach, wraz z przypisaniem okresu czasowego wykonania tych czynności. Równocześnie ww. pismem wezwano [...] do przedłożenia dokumentów potwierdzający wykonanie tych czynności. W. S. nie udzielił żądanych wyjaśnień. Dodatkowo, w ramach prowadzonego postępowania dokonano ponownej analizy dokumentacji fotograficznej dostarczonej przez E. W. Wynika z nich, że odpady w postaci gruzu budowlanego były przy użyciu koparki usuwane z terenu działki nr [...] i [...] m.in. w dniu 14.01.2016 r. Tak więc przedmiotowe odpady znajdowały się na ww. działkach w okresie od 2014 r. do co najmniej 14.01.2016 r. Tak więc wykorzystanie odpadów do utwardzenia działek [...] i [...] wymagało dokonania zgłoszenia robót budowlanych, gdyż taki obowiązek istniał do 29 czerwca 2015 r. Zgłoszenia takiego nie dokonano co potwierdzają ww. pisma Starosty [...] oraz protokół spisany w dniu 03.09.2014 r. W celu wyczerpującego zebrania materiałów dowodowych, postanowieniem znak: GKiOSROS.6236.1.2016 z dnia 11 października 2019 r. powołano I. S. z listy biegłych sądowych Sądu Okręgowego w [...] do sporządzenia specjalistycznej opinii w oparciu o dotychczas zgromadzony materiał dowodowy oraz wykonanie dodatkowych badań terenowych, w tym odkrywek gruntu. Z przedłożonej w dniu 19.11.2019 r. opinii wynika, iż nawiezione na działki nr [...] i [...] odpady należy zaklasyfikować jako odpady o kodach: 17 01 01 - odpady betonu oraz gruz betonowy z rozbiórek i remontów 17 01 02 - gruz ceglany. Powyższe ustalono na podstawie wykonanych ręcznie odkrywek o głębokości od 30 cm do 50 cm. W każdej z odkrywek stwierdzono warstwę gruzu o miąższości od 12 do 26 cm obejmującą ziarna o wielkości od kilku milimetrów do ponad 20 cm. W jej skład wchodzą okruchy betonu, cegieł, pustaków, kamieni, materiałów ceramicznych itp. Strefy międzyziarnowe wypełnione są materiałem z wierzchniej nasypowej warstwy, który migruje w głębsze warstwy nasypu w wyniku procesów erozji wodnej. Na warstwie gruzu znajduje się warstwa ziemi o miąższości od 9 do 22 cm, porośniętej roślinnością trawiastą. Pod warstwą gruzu znajduje się grunt rodzimy, który stanowi zapiaszczone glina. Obecnie w obrębie działek [...] i [...] w obszarze pomiędzy ogrodzeniem a nawierzchnią wybrukowaną znajduje się warstwa gruzu o średniej miąższości 20 cm. Obszar udokumentowanego zalegania gruzu posiada powierzchnię 2 978 m2. Na przedmiotowym terenie zdeponowanych jest 595,6 m3 odpadów. Warstwę gruzu należy wybrać i zagospodarować zgodnie z zasadami gospodarki odpadami określonymi ustawą o odpadach. Teren po wykonanych robotach należy zniwelować do poziomu rzędnych terenów przyległych. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 26 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach. Zgodnie z powołanym przepisem posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. W przypadku nieusunięcia odpadów zgodnie z ust 1, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, z wyjątkiem przypadku, gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem wydania decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami, stwierdzenia nieważności, uchylenia lub wygaśnięcia decyzji związanej z gospodarką odpadami. W decyzji, o której mowa określa się w szczególności: 1) termin usunięcia odpadów; 2) rodzaj odpadów; 3) sposób usunięcia odpadów. Kolegium wskazuje, iż przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie wykazało, że nawiezione odpady zostały wykorzystane do utwardzenie działek nr 1165/11 i 1165/13 przed 29 czerwca 2015 r. bez zgłoszenia robót budowlanych, a sporządzona w sprawie opinia potwierdziła, że na terenie działek nadal znajduje się warstwa odpadów o kodzie 17 01 01 i 17 01 02. Oznacza to, że wykonano wskazania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który wiąże organy w niniejszej sprawie. Należy wskazać, iż działki nr [...] i [...] obręb [...] nie są miejscem przeznaczonym do składowania ani magazynowania odpadów. Mianowicie składowiskiem odpadów jest obiekt budowlany przeznaczony do składowania odpadów (art. 3 ust. 1 pkt 25 ustawy o odpadach). Natomiast magazynowaniem odpadów, jest: czasowe przechowywanie odpadów obejmujące: a) wstępne magazynowanie odpadów przez ich wytwórcę, b) tymczasowe magazynowanie odpadów przez prowadzącego zbieranie odpadów, c) magazynowanie odpadów przez prowadzącego przetwarzanie odpadów (art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy o odpadach). Przy czym magazynowanie odpadów jest prowadzone wyłącznie w ramach wytwarzania, zbierania lub przetwarzania odpadów (art. 25 ust. 3 ustawy o odpadach). Tym samym w świetle ustawy magazynowanie odpadów nie jest co do zasady działaniem zakazanym przez prawo, a nawet powiedzieć można, iż jest działaniem dozwolonym ale tylko w ramach innej działalności związanej z wytwarzaniem lub gospodarowaniem odpadami (zbieranie lub przetwarzanie). Natomiast na zbieranie odpadów jak i prowadzenie przetwarzania odpadów wymagane jest stosowne zezwolenie. W związku z powyższym, zasadne jest wydanie decyzji nakazującej posiadaczowi usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania i magazynowania. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy posiadaczem odpadów jest wytwórca odpadów lub osoba fizyczna, osoba prawna oraz jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej będące w posiadaniu odpadów; domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Obowiązkiem organu jest przede wszystkim przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego celem ustalenia posiadacza odpadów. Jeżeli okaże się to niemożliwe, wówczas działa domniemanie, iż władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Organ I instancji przedstawił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji poczynione w tym zakresie ustalenia. W czasie przeprowadzonego postępowania ustalono, że w latach 2014 - 2015 na działki nr [...] i [...] obręb [...] nawiezione zostały odpady w postaci gruzu budowlanego, a właścicielem działek była wówczas Pani K. S. Reprezentujący wcześniej Panią K. S. mąż, Pan W. S., przyznał, że przedmiotowe odpady zostały przywiezione na przedmiotowy teren w 2014 i 2015 r. celem jego utwardzenia i dalszego zagospodarowania. Należy stwierdzić, iż Pani K. S. nie jest już właścicielem działek nr [...] i [...], jednakże nadal pozostaje posiadaczem przywiezionych na ten teren odpadów. W tym miejscu należy przywołać zapisy art. 26 ust. 4 i 5 ustawy o odpadach, które stanowią - art. 26 ust. 4 i 5 "4. Jeżeli posiadacz odpadów nie posiada tytułu prawnego do nieruchomości, z której jest: obowiązany usunąć odpady, władający powierzchnią ziemi jest obowiązany umożliwić posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z tej nieruchomości, a w przypadku wykonania zastępczego decyzji - organowi egzekucyjnemu. 5. Władającemu powierzchnią ziemi przysługuje od posiadacza odpadów wynagrodzenie za udostępnienie nieruchomości." Wobec spełnienia przesłanek z art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach, organ I instancji zasadnie nałożył na K. S. (jako posiadacza odpadów) obowiązek usunięcia odpadów o kodach: 17 01 01 (odpady betonu oraz gruz betonowy z rozbiórek i remontów), 17 010 02 (gruz ceglany), z terenu działek: nr [...] i nr [...], obręb [...]. W punkcie 1 decyzji organ I instancji zobowiązał K. S. do usunięcia odpadów w terminie do 31 sierpnia 2020 r. Kolegium postanowiło uchylić ten zapis i ustaliło, iż odpady należy usunąć w terminie do 25 stycznia 2021 r. W przedmiotowej sprawie organ I instancji prawidłowo określił krąg stron postępowania, wskazując, że stronami jest posiadacz odpadów oraz właściciele działek sąsiednich w stosunku do działek nr [...] i [...]. Wynika to z tego, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 26 ustawy o odpadach, wobec braku przepisu szczególnego dotyczącego stron postępowania, zastosowanie znajduje art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Tym samym zdaniem Kolegium oprócz posiadacza odpadów status strony w takim postępowaniu będą również posiadali właściciele nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z działkami, na których są składowane odpady, które mogą w sposób negatywny oddziaływać na ich zdrowie lub życie. Odnosząc się do wymogów formalnych rozstrzygnięcia wyjaśnić należy, że decyzja nakazująca usunięcie odpadów odpowiadać musi warunkom określonym w art. 107 k.p.a. oraz zawierać niezbędne elementy określone w art. 26 ust. 6 ustawy o odpadach, takie jak: termin, rodzaj odpadów, sposób ich usunięcia, przy czym w/liczenie w przepisie tym zawarte ma charakter otwarty. Niewątpliwie kwestionowana decyzja zawiera w/w obowiązkowe elementy decyzji nakazującej usunięcie odpadów. Należy przyznać, że nie sposób oczekiwać, by organ wskazywał ilość lub wagę odpadów przeznaczonych do usunięcia, gdyż żadne z tych odpadów nie powinny się znajdować na działkach nr [...] i [...], skoro nie jest to teren przeznaczony pod składowanie odpadów. Dla orzekających w przedmiotowej sprawie organów wiążące jest stanowisko sądów admiracyjnych, zgodnie z którym w przypadku ustalenia, że nawiezienie odpadów na przedmiotowe działki dokonane zostało z naruszeniem prawa budowlanego (bez zgłoszenia zamiaru utwardzenia gruntu) oraz że na działkach tych odpady nadal się znajdują, to zasadne jest wydanie decyzji z art. 26 ust.2 ustawy o odpadach. Przeprowadzone postępowanie wykazało, iż nawieziono odpady bez zgłoszenia zamiaru utwardzenia gruntu oraz ustalono, że odpady nadal na działkach się znajdują. Opisaną wyżej decyzję Kolegium zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie K. S. Na podstawie tych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji oraz o zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego, wg norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 285/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie: oddalił skargę. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła skarżąca zaskarżając go w całości i zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu: 1. na podstawie ar. 174 pkt. 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 151 p.p.s.a. w związku z: 1. art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 poprzez niewykonanie w pełni zaleceń zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20.02.2019 r. II SA/Kr 1493/18 oraz w wyroku z dnia 30 czerwca 2017 r. II SA/Kr 300/17 , w tym nie przeprowadzenie postępowania dowodowego i oceny prawnej wskazanych przez Sąd, w szczególności nieprzeprowadzenie analizy i oceny czy materiał użyty do wykonania podbudowy drogi i placu postojowego a następnie pozostawiony w gruncie po dniu 29.06.201 E r. - na skutek rozbiórki drogi i placu postojowego - nadal stanowił odpad w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 14 ustawy o odpadach, a jeżeli tak, czy statusu odpadu utracił wskutek poddania procesowi odzysku w drodze utwardzenia wykonanego po dniu 29.36.2015 r. już bez obowiązku zgłoszenia i zgodnie z przepisami ustawy Prawo wodne, co potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6lipca 2017 r. II OSK 2795/15; i niezasadne ograniczenie się jedynie do ustalenia nielegalności utwardzeni a gruntu dokonanego bez zgłoszenia przed dniem 29.06.2015 r., co prowadzi w rezultacie do naruszenia art. 7, 77 i 80 k.p.a. oraz trudnych do zaakceptowania i nieracjonalnych skutków w postaci nakazu usunięcia utwardzenia gruntu, aby następnie aktualny właściciel mógł ponownie i legalnie dokonać utwardzenia bez konieczności zgłoszenia; 2. dokonanie błędnej wykładni art. 3 ust. 1 pkt. 6 w zw. z art. 2 pkt. 3, art. 14 i art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach, oraz art. 3 pkt. 1 Dyrektywy 2008/98/WE (Ramowa Dyrektywa o Odpadach) w zw. z art. 153 p.p.s.a., poprzez błędne przyjęcie, iż materiał użyty do budowy drogi (kruszywo, gruz budowlany) automatycznie stanowi odpad, tj. pominięcie kryteriów prawnych uznania rzeczy czy substancji za odpad w sensie prawnym, a także niezastosowanie art. 14 ustawy o odpadach tj. nie dokonanie analizy przesłanek utraty statusu odpadu wskutek dokonania utwardzenia gruntu w toku procesu rozbiórki drogi i pozostawień a części podbudowy jako utwardzenia gruntu po dniu 29.06.2015 r.; 3. naruszenie art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 153 p.p.s.a., poprzez ich błędne zastosowanie i przyjęcie, iż wskazane przez skarżącą zarzuty naruszenia prawa materialnego zostały już poprzednio prawomocnie rozpoznane; 4. niezastosowanie art. 29 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 30 ust. 1 ustawy prawo budowlane w wersji obowiązującej od 29.06.2015 r. i wskutek tego niezastosowanie w sprawie, art. 27 ust. 8 i 9 ustawy o odpadach w zw. z przepisami: 1. § 2 pkt. 42 i 43 Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które posiadacz odpadów może przekazywać osobom fizycznym lub jednostkom organizacyjnym niebędącym przedsiębiorcami, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku, (Dz.U. Nr 75, poz. 527) obowiązujących do 23.01.2016 r.; 2. § 2 pkt. 30, 31 Rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie listy rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku z dnia 10 listopada 2015 r. (Dz.U. z 2016 r. poz. 93) obowiązującego od 23.01.2016 r. 3. i w skutek tego pominięcie, iż ewentualne odpady będące pozostałością rozbiórki poddane procesowi odzysku w celu utwardzenia gruntu przez osoby fizyczne na potrzeby własne utraciły status prawny odpadów; 1. na podstawie art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. inne naruszenie prawa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 7, 77 i 80, 81a k.p.a., poprzez przeprowadzenie niepełnego postępowania dowodowego, i nieustalenie, że nawiezione na nieruchomość odpady utraciły status odpadu wskutek poddania ich procesowi odzysku - utwardzeniu gruntu w toku robót budowlanych - rozbiórkowych po dniu 29.06.2015 r. gdyż zgodnie z przepisami prawa budowlanego od 29.06.2015 r. utwardzenie gruntu nie wymagało zgłoszenia, a do utwardzenia gruntu zostały po tej dacie użyte materiały pochodzące z rozbiórki obiektów budowlanych (drogi i placu postojowego), dla których to obiektów stanowiły podbudowę (czyli nie odpad a materiał budowlany) które w ten sposób zostały poddane procesowi odzysku; 2. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, 80 k.p.a., art. 140 k.p.a. w zw. z art. 84 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 14 ustawy o odpadach poprzez błędne ustalenie, że na nieruchomości składowane są odpady wskutek niedokonania samodzielnej oceny dowodów, lecz powielenia oceny biegłego I. J., który stwierdził występowanie w gruncie kruszywa/gruzu i zakwalifikował ten materiał jako odpady, czym dokonał oceny prawnej i wykroczył poza rolę biegłego; nieprzeprowadzenie własnej oceny stanu prawnego - statusu prawnego materiałów pochodzących z rozbiórki drogi, a użytych do utwardzenia gruntu po dniu 29.06.2015 w trakcie procesu rozbiórki drogi, nieustalenia dokonania utwardzenia gruntu w toku procesu rozbiórki poprzez pozostawienie w gruncie części materiałów budowlanych (kruszywa) w celu utwardzenia gruntu; 3. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a., poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności, nie rozpoznanie sprawy na nowo, lecz ograniczenie się do kontroli decyzji organu i instancji. Wskazując na powyższe zarzuty kasacyjne skarżąca wniosła o uchylenie ww. zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i poddane konkretyzacji podstawy kasacyjne. Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie tzw. zarzutów kasacyjnych. Oznacza to, że jeżeli – tak jak w rozpoznawanej sprawie – nie zachodzi nieważność postępowania zakres postępowania kasacyjnego wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Jak wskazano, ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Dalej, wskazać należy, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 1511/22, CBOSA). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Wobec tego istotnego znaczenia nabiera prawidłowe przytoczenie podstawy kasacyjnej, przez co należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd pierwszej instancji (por.: postanowienia NSA z: 8 marca 2004 r., sygn. akt FSK 41/04; 1 września 2004 r., sygn. akt FSK 161/04; 24 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2302/04, CBOSA). Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek podania, które konkretnie przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Podobnie przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa, które zostały naruszone przez sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy, tj. treść orzeczenia (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W skardze kasacyjnej nie wystarczy wymienić w luźny sposób kilku przepisów. Trzeba indywidualnie uzasadnić każdy zarzut formułowany wobec każdego z przepisów, które w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną naruszył sąd pierwszej instancji (por.: wyroki NSA z 8 maja 2018 r., sygn. akt II GSK 289/18 i z 6 grudnia 2022 r., sygn. akt II GSK 1070/19, CBOSA). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania czy innego korygowania wadliwie postawionych zarzutów kasacyjnych. Nie może też samodzielnie ustalać podstaw, kierunków, jak i zakresu zaskarżenia. W rozpatrywanej sprawie skarżący kasacyjnie oparł skargę kasacyjną, wskazując obie podstawy – naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). Sąd kasacyjny, w rozpoznawanej sprawie, z uwagi na sposób i zakres sformułowanych zarzutów uznał, że przede wszystkim należy odnieść się do zarzutów naruszenia prawa materialnego, albowiem zasadność zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania bezpośrednio zależna jest od zasadności zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego Nie zasługuje na uwzględnienie najdalej idący zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. (pkt 1.3. petitum skargi kasacyjnej oraz zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. (pkt 1.1. petitum skargi kasacyjnej). Autor skargi kasacyjnej zarzucił w petitum skargi kasacyjnej, że nie wykonano w pełni zaleceń zawartych w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 1493/18 i z dnia 30 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 300/17 oraz Sąd pierwszej instancji niezasadnie przyjął, że wskazane przez skarżącą zarzuty naruszenia prawa materialnego zostały już uprzednio prawomocnie rozpoznane. Dyspozycja art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ten ma prawo, a jednocześnie i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy w skardze dany zarzut nie został podniesiony. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Dla skuteczności zarzutu skargi kasacyjnej opartego na tym przepisie należy wykazać, że rozpoznając skargę sąd dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy albo, że sąd powinien wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a tego nie uczynił i że owo zaniechanie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo też, że strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy uchybienia popełnione na etapie postępowania administracyjnego bądź powołała w postępowaniu sądowym dowody, które zostały przez sąd pominięte, względnie, gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, iż bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku (patrz: wyrok z dnia 18 marca 2025 r., sygn. akt II GSK 2492/24, CBOSA). Unormowanie zawarte w art. 134 § 1 p.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy uchybienia popełnione na etapie postępowania bądź powołała w postępowaniu sądowym dowody, które zostały przez Sąd pominięte, lub gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, że bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku. Autor skargi kasacyjnej nie wykazał jakie ewentualne uchybienia popełnione na etapie postępowania sądowego lub administracyjnego mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tym samym w czym skarżąca kasacyjnie upatruje naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji zasadnie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podniósł, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 8 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 1493/18 wskazał, że przyczyną uchylenia decyzji jest to, że organy nie wykonały wskazówek wynikających z uprzednio wydanego w sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 czerwca 2017 r., sygn. II SA/Kr 300/17. Wskazówki wynikające z wyroku z dnia 30 czerwca 2017 r., sygn. II SA/Kr 300/17 dotyczyły konieczności prawidłowego ustalenia dwóch okoliczności: 1) czy na terenie działek nr [...] i [...] nadal znajdują się odpady stanowiące gruz budowlany, czy też niewywiezione odpady poddane zostały procesowi odzysku poprzez wykorzystanie ich do utwardzenia gruntu na działkach oraz 2) czy utwardzenie całości lub części gruntu na działkach nastąpiło przed 29 czerwca 2015 r. bez dokonania zgłoszenia – i jednocześnie Sąd przesądził wówczas, że jeśli zgłoszenie nie nastąpiło, to utwardzenie było nielegalne. W konsekwencji kontrola Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w niniejszej sprawie, dotycząca postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I Instancji, sprowadzała się w głównej mierze do ustalenia, czy wiążące zalecenia Sądu zawarte w poprzednio wydanych wyrokach zostały wykonane, czy też nie. Odnosząc się do przedmiotowych zarzutów przypomnieć należy, że w art. 141 § 4 p.p.s.a. ustawodawca określił niezbędne elementy uzasadnienia wyroku, czyli: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania, co do dalszego postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny konsekwentnie przyjmuje w swym orzecznictwie, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, opubl. ONSAiWSA z 2010 r. Nr 3, poz. 39), po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjne żadna z tych sytuacji nie wystąpiła w rozpatrywanej sprawie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w powołanym przepisie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przedstawił w nim w szczególności stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując, z jakich przyczyn – w jego ocenie – skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Okoliczność natomiast, że autor skargi kasacyjnej nie podziela stanowiska Sądu I instancji, czy też jego ocena, że uzasadnienie wyroku jest niepełne i nieprzekonujące, nie stanowi skutecznej przesłanki uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełniło swą funkcję, gdyż pozwoliło na przeprowadzenie kontroli instancyjnej, w szczególności merytoryczne odniesienie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do zarzutów skargi kasacyjnej. W rozpoznawanej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż Sąd pierwszej instancji wyjaśnił w należyty sposób przyczyny podjętego rozstrzygnięcia, przytoczył stan sprawy, jak również stanowiska biorących udział w postępowaniu stron zawarte w skardze, jak i w odpowiedzi na skargę. Prawidłowo Sąd pierwszej instancji doszedł do przekonania, że organy wywiązały się z obowiązku ustalenia stanu faktycznego w zgodzie z regułami dowodowymi wynikającymi z k.p.a. Wskazać należy, że organ dla ustalenia czy odpady znajdują się nadal na przedmiotowych działkach dopuścił dowód w postaci opinii biegłego, zaś biegły opisał przeprowadzone badania w terenie w tym określił, że dokonał 9 odkrywek (ręcznych wykopów na terenie o głębokości 30 – 50 cm), wzdłuż nieruchomości od granicy z ul. [...] do granicy terenu wybrukowanego, miejsca odkrywek zostały geodezyjnie pomierzone. W każdej z odkrywek stwierdzono gruz o warstwie od 12 do 26 cm, w skład którego wchodzą okruchy betonu, cegieł, pustaków, kamieni, materiałów ceramicznych o wielkości od kilku mm do 20 cm. Powierzchnię udowodnionego występowania gruzu biegły określił na podstawie pomiarów geodezyjnych na 2 978 m2, a objętość gruzu na 595,6 m3. Zalegający materiał został zaklasyfikowany jako odpady o kodach: 17 01 01 – odpady betonu oraz gruz betonowy z rozbiórek i remontów 17 01 02 – gruz ceglany. Natomiast, jeśli chodzi o ustalenie czy utwardzenie gruntu nastąpiło legalnie, tj. po dokonaniu uprzedniego zgłoszenia, to również i ta okoliczność została jednoznacznie ustalona i udokumentowana. Z rzeczowych ustaleń wynika jednoznacznie, że przedmiotowe odpady znajdowały się na ww. działkach w okresie od 2014 r. do co najmniej połowy stycznia 2016 r. Tak więc wykorzystanie odpadów do utwardzenia działek [...] i [...] wymagało dokonania zgłoszenia robót budowlanych, gdyż taki obowiązek istniał do dnia 29 czerwca 2015 r. Zgłoszenia takiego nie dokonano co potwierdzają pisma Starosty [...] oraz protokół spisany w dniu 3 września 2014 r. Z kolei zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i procesowego. Wykładnia w tym sensie zmierza do wyjaśnienia istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. Sąd pierwszej instancji zawarł w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zarówno ocenę prawną, jak kompatybilne z nią ustalenia faktyczne. Okoliczność, że strona skarżąca kasacyjnie nie podziela stanowiska Sądu pierwszej instancji nie przesądza w żaden sposób o zasadności omawianego zarzutu skargi kasacyjnej. Zasadnie Sąd pierwszej instancji podniósł w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że wszelkie zarzuty skargi związane z naruszeniem prawa materialnego są o tyle bezprzedmiotowe, że były już przedmiotem wiążącej oceny Sądu dokonanej w poprzednio wydanych wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, co sprawia, że zaskarżone orzeczenie jest prawidłowe. Natomiast odnosząc się do zarzutu niezastosowania art. 29 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 30 ust. 1 ustawy Prawo budowlane (w wersji obowiązującej od dnia 29 czerwca 2015 r.) i wskutek tego niezastosowanie w sprawie art. 28 ust. 8 i 9 ustawy o odpadach z przepisami rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 21 kwietnia 2006 r w sprawie listy rodzajów odpadów, które posiadacz odpadów może przekazywać osobom fizycznym lub jednostkom organizacyjnym niebędącym przedsiębiorcami, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku, (Dz.U. Nr 75, poz. 527) obowiązujących do 23.01.2016 r. (pkt 1.4. petitum skargi kasacyjnej), to wskazać należy, że taka konstrukcja zarzutu naruszenia prawa materialnego jest wadliwa, a w konsekwencji uniemożliwiająca merytoryczne rozpoznanie zarzutu skargi kasacyjnej. W odniesieniu do tak skonstruowanego zarzutu należy przypomnieć, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinna być rozumiana norma zawarta w stosowanym przepisie prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091; wyrok NSA z dnia 8 listopada 2024 r., sygn. akt III OSK 600/23, CBOSA). W odniesieniu do konstrukcji omawianego zarzutu podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym nie jest dopuszczalne w świetle brzmienia art. 174 p.p.s.a. formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako naruszenie przepisu prawa "poprzez jego niezastosowanie" czy "pominięcie" (por. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r., I OSK 1807/07, LEX nr 525973; wyrok NSA z dnia 14 maja 2007 r., I OSK 1247/06, LEX nr 342527; wyrok NSA z dnia 28 marca 2007 r., I OSK 31/07, LEX nr 327781; postanowienie NSA z dnia 2 marca 2012 r., I OSK 294/12, LEX nr 1136684). Zgodnie jednak z dominującym poglądem wyrażanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej możliwe jest również kwestionowanie niezastosowania określonego przepisu prawa, z tym jednak zastrzeżeniem, że jeżeli strona skarżąca kasacyjnie podnosi w skardze kasacyjnej, że Sąd rozpoznający sprawę zastosował nie ten przepis prawa materialnego, który powinien być zastosowany, to powinna wskazać przepis właściwy jako podstawę materialną rozstrzygnięcia i uzasadnić, dlaczego ten właśnie przepis powinien lec u podstaw kwestionowanego rozstrzygnięcia, tj. dlaczego powinien być zastosowany (por. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2004 r., OSK 121/04, Lex 120212; wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2005 r., II OSK 299/05, LEX nr 190971; wyrok NSA z dnia 15 marca 2011 r., II OSK 323/10, LEX nr 1080252). Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego w postaci pozytywnej, czyli zarzucenia zastosowania normy prawnej, która nie powinna być w danej sprawie zastosowana, a także w postaci negatywnej, czyli zarzucenia niezastosowania normy prawnej, która w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną powinna być zastosowana, wymaga należytej precyzji w jego konstruowaniu w konkretnej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 3 października 2013 r., II FSK 1020/12, LEX nr 1382183). Niezastosowany przez sąd w procesie kontroli przepis prawa materialnego może stanowić podstawę skargi kasacyjnej, jeżeli w konkretnym stanie faktycznym istniały podstawy do dokonania subsumcji (zob. B. Dauter: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz do art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, teza 5, Lex 2013; wyrok NSA z dnia 16 marca 2011 r., II GSK 400/10, LEX nr 1080145), a sąd nie dostrzegając właściwej podstawy oparł swoje rozstrzygnięcie na podstawie niewłaściwej. Należy zatem stwierdzić, że nie dyskwalifikowałoby omawianego zarzutu skargi kasacyjnej wskazanie przez stronę skarżącą kasacyjnie na niezastosowanie określonych przepisów jedynie wtedy, gdyby strona skarżąca kasacyjnie jednocześnie wskazała przepisy, które w jej przekonaniu zostały wadliwie zastosowane zamiast przepisów przez nią wskazywanych wraz z podaniem uzasadnienia tego stanowiska (tak: wyrok NSA z dnia 8 listopada 2024 r., sygn. akt III OSK 600/23, CBOSA). Autor skargi kasacyjnej nie sprostał temu wymogowi, co tym samym czyni podnoszony zarzut nieskutecznym. Natomiast odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego, poprzez dokonanie przez Sąd I instancji błędnej wykładni art. 3 ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 2 pkt 3, art. 14 i art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach oraz art. 3 pkt 1 Dyrektywy 2008/98/WE (pkt 1.2. petitum skargi kasacyjnej) wskazać należy, że przy zarzucie naruszenia przepisu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię chodzi o wadliwe zrozumienie treści lub znaczenia przepisu prawnego (mylne zrozumienie treści określonej normy prawnej), zaś istotne przy tym jest to, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego musi być dokonana na podstawie konkretnego, ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy. Autor skargi kasacyjnej nie sprostał temu wymogowi i jednocześnie powielając wadliwość konstrukcyjną zarzutu przez podniesienie w przedmiotowym zarzucie, że Sąd I instancji nie zastosował art. 14 ustawy o odpadach. Kasator podniósł, że Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że materiał użyty do budowy drogi automatycznie stanowi odpad, tj. pominięcie kryteriów prawnych uznania rzeczy czy substancji za odpad w sensie prawnym, a także niezastosowanie art. 14 ustawy o odpadach, tj. nie dokonanie analizy przesłanek utraty statusu odpadu wskutek dokonania utwardzenia gruntu w toku procesu rozbiórki drogi i pozostawienia części podbudowy jako utwardzenia gruntu po dniu 29 czerwca 2015 r. Wskazać należy, że przepisy ustawy o odpadach nie znajdują zastosowania do niezanieczyszczonej gleby i innych materiałów występujących w stanie naturalnym, wydobytych w trakcie robót budowlanych, jedynie wówczas, gdy zostaną one wykorzystane do celów budowlanych w stanie naturalnym i to na terenie, na którym zostały wydobyte. Warunkiem koniecznym niezakwalifikowania gleby i materiałów, o jakich mowa w art. 2 pkt 3 ustawy o odpadach, jako odpady, jest łączne spełnienie przesłanek wskazanych w tym przepisie. A mianowicie, gleba i materiały muszą zostać wykorzystane: - po pierwsze, do celów budowlanych i - po drugie, na terenie, na którym zostały wydobyte (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2019 r., II OSK 533/17, Legalis). W niniejszej sprawie organy administracyjne w związku z zaleceniami wcześniejszych wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie ustaliły stan faktyczny i prawny, zaś Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił działania i ocenę prawną organów. Raz jeszcze podkreślić należy, że zalegający materiał został zaklasyfikowany jako odpady o kodach: 17 01 01 – odpady betonu oraz gruz betonowy z rozbiórek i remontów 17 01 02 – gruz ceglany, natomiast okoliczność, że doszło do utwardzenia gruntu nie jest sporna co do stanu faktycznego, ale spór wynika z nielegalności przeprowadzenia tych robót budowlanych, innymi słowy, przedmiotowe utwardzenie działek wykonane zostało bez stosownych zgłoszeń lub zezwoleń. Powyższe okoliczności przemawiają za tym, że materiał użyty do budowy drogi stanowi odpad w rozumieniu ustawy o odpadach. Konstrukcja zarzutów naruszenia przepisów postępowania, w ramach których strona skarżąca kasacyjnie zarzuca Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 7, 77 i 80, 81a k.p.a. (pkt 2.1. petitum skargi kasacyjnej) oraz art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, 80 k.p.a., art. 140 k.p.a. w zw. z art. 84 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 14 ustawy o odpadach (pkt 2.2. petitum skargi kasacyjnej) umożliwia ich łączne rozpoznanie. Należy przede wszystkim podnieść, że konstrukcja zarzutów jest częściowo wadliwa. Wskazać należy, że zarówno art. 81a k.p.a., jak i art. 84 k.p.a. dzielą się na jeszcze mniejsze jednostki redakcyjne w postaci paragrafów (art. 81a § 1 i § 2 oraz art. 84 § 1 i § 2) i dalej punktów (art. 81a § 2 pkt 1, pkt 2, pkt 3 i pkt 4), co w konsekwencji sformułowanych zarzutów nie pozwala na określenie intencji skarżącej kasacyjnie. Przypomnieć należy, że skonkretyzowana podstawa kasacyjna przyjmuje postać zarzutu, który podlega powiązaniu z odpowiednią jednostką redakcyjną tekstu aktu normatywnego, przy czym zasadą jest, że jeżeli podstawowa jednostka redakcyjna tekstu prawnego (np. artykuł lub paragraf) jest podzielona na podjednostki, obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wskazanie jednostek niższego rzędu w celu powiązania ich z treścią opisową zarzutu oraz precyzyjnego wyznaczenia granic kontroli kasacyjnej. Powyższemu wymogowi nie sprostał autor skargi kasacyjnej. Dalej, w przypadku zarzutów procesowych w treści zarzutu należy wskazywać na czym polegało naruszenie przepisów proceduralnych, natomiast uzasadnienie takiego zarzutu powinno wyjaśniać, jak przepis należało zastosować oraz przedstawić wpływ tego naruszenia na rozstrzygnięcie. Wypełnienie tych formalnych warunków jest niezbędne z tego powodu, że nie wszystkie naruszenia przepisów postępowania mogą być podstawą skutecznej skargi kasacyjnej, ale tylko takie, które miały istotny wpływ na rozstrzygnięcie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego złożona w sprawie skarga kasacyjna nie zawiera należytego uzasadnienia odnośnie do zarzutów procesowych, co oznacza, że nie odpowiada ona wymogom stawianym temu środkowi odwoławczemu określonym w art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Ten wymóg formalny konstytuuje skargę kasacyjną. Już w treści samego zarzutu – niezależnie od obowiązku wyjaśnienia zajętego stanowiska w uzasadnieniu skargi kasacyjnej – konieczne jest wskazanie, na czym polegało naruszenie konkretnego przepisu, oraz przedstawienie prawidłowej – w ocenie autora skargi kasacyjnej – wersji wykładni lub zastosowania danego przepisu, a także określenie wpływu zarzucanego naruszenia na treść rozstrzygnięcia (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lipca 2024 r., II GSK 666/24, CBOSA). Wskazać należy, że to na stronie skarżącej ciąży obowiązek wykazania, iż gdyby nie doszło do zarzucanego naruszenia procedury, to wyrok byłby inny. Ten warunek nie został w przedmiotowej sprawie zrealizowany. Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, która została skonstruowana w art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Organ administracji publicznej ma zatem obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w taki sposób, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. Zasada prawdy obiektywnej została skonkretyzowana w art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Natomiast zgodnie z art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Biorąc pod uwagę treść przytoczonych wyżej przepisów należy uznać, że w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada oficjalności postępowania dowodowego. Okoliczność, w której strona również ma prawo wykazywania inicjatywy dowodowej, nie zwalnia organu administracji publicznej z obowiązku podejmowania z urzędu czynności zmierzających do pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Organ administracji publicznej jest zaś obowiązany z urzędu: 1. ustalić, jakie okoliczności faktyczne mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy; 2. ustalić, jakie dowody powinny zostać przeprowadzone w celu ustalenia powyższych okoliczności; 3. przeprowadzić dowody, które uznał za niezbędne dla dokonania prawidłowych ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy; 4. dokonać oceny przeprowadzonych dowodów zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów (zob. w tej materii m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2012 r.; sygn. akt II GSK 118/12). Wskazać należy, że rozpatrzenie całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie było związane z zasadą swobodnej oceny dowodów, która była dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem reguł tej oceny. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, poprzez analizę dokumentów zawartych w aktach administracyjnych, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zasadnie nie dopatrzył się tego rodzaju uchybień, które musiałyby skutkować wyeliminowaniem z obrotu prawnego kwestionowanej decyzji. Po wnikliwej analizie materiału sprawy i procedur poprzedzających wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia, trafnie stwierdził, że organy prowadzące kontrolowane postępowanie wypełniły zawarty w art. 7 k.p.a. nakaz dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, oraz określony w przepisie art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Przyjęta w sprawie faktyczna podstawa rozstrzygnięć ustalona została z uwzględnieniem wymogów wynikających z przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Sąd zasadnie uznał, że organy ustaliły wszystkie istotne do załatwienia sprawy okoliczności faktyczne i prawne, a zgromadzony w sprawie materiał dowodowy ma walor kompletności, zaś jego ocena nie nosi znamion dowolności. Na gruncie reguł i norm procesowych wyprowadził logicznie uprawnione i merytorycznie trafne wnioski. Trafnie też ocenił, że orzekające w sprawie organy prawidłowo uzasadniły, z jakich powodów należało zobowiązać skarżącą do usunięcie odpadów. W tych okolicznościach zgodzić należy się z Sądem I instancji, który w całości podzielił ustalenia organów obu instancji i wyrażoną przez nie ocenę prawną stanu faktycznego. Sąd I instancji słusznie zauważył, że organy wywiązały się z obowiązku ustalenia faktycznego w zgodzie z regułami dowodowymi wynikającymi z k.p.a. Natomiast odnosząc się do zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., art. 141 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a., poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności i nie rozpoznania sprawy na nowo, lecz ograniczenie się do kontroli decyzji organu I instancji (pkt 2.3. petitum skargi kasacyjnej) to zarzut jest całkowicie pozbawionych usprawiedliwionych podstaw. Istota zasady dwuinstancyjności postępowania polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy administracji sprawy tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym. Zachowanie zasady dwuinstancyjności wymaga więc nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez dwa właściwe w sprawie organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2024 r., sygn. akt I OSK 3131/23, Legalis). Prawidłowo Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, że obowiązek dwukrotnego rozpoznania sprawy przez dwa różne organy nie oznacza bowiem automatycznie konieczności dwukrotnego prowadzenia postępowania dowodowego. Jeśli bowiem – jak w niniejszej sprawie – zgromadzony przez organ I instancji materiał dowodowy jest wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy, organ II instancji wydaje decyzję właśnie w oparciu o zgromadzone już w aktach dowody. Dopiero gdyby uznał że są one niewystarczające, może uzupełnić postępowanie dowodowe w trybie art. 136 k.p.a., a w skrajnych sytuacjach wydać decyzję kasatoryjną. W kontrolowanej sprawie konieczności ani potrzeby takiej nie było, albowiem organ I instancji udowodnił dokumentami oraz opinią biegłego to, co nakazał mu Sąd w wiążących wytycznych zawartych w uprzednio wydanych wyrokach. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny pragnie dostrzec, że autor skargi kasacyjnej nie zakwestionował w sposób skuteczny ustaleń stanu faktycznego, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie. Zarzuty naruszenia przepisów postępowania służą m.in. kwestionowaniu ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy, co oznacza, że brak zarzutów naruszenia przepisów postępowania czy też ich nieskuteczność powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny w procesie kontroli instancyjnej przyjmuje, jako niezakwestionowany punkt odniesienia, stan faktyczny i jego ocenę przyjęte przez sąd pierwszej instancji. Natomiast zarzuty naruszenia prawa materialnego również nie przyniosły zamierzonego rezultatu jako bezzasadne i chybione, nad czym Sąd kasacyjny pochylił się we wcześniejszych rozważaniach. W świetle znaczenia konsekwencji wynikających z zasady dyspozycyjności obowiązującej w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, skarga kasacyjna nie mogła być więc uznana za usprawiedliwioną, a co za tym idzie i skuteczną. Brak zaangażowania autora skargi kasacyjnej w rzeczowe zakwestionowanie naruszenia przepisu prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a) oraz brak wykazania, że naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) przekonały Naczelny Sąd Administracyjny o niezasadności skargi kasacyjnej. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach i orzekł o jej oddaleniu, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a.