III OSK 7184/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: sędzia NSA Piotr Korzeniowski sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 22 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 17 sierpnia 2021 r. sygn. akt II SA/Rz 707/21 w sprawie ze skargi B.R. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia 19 czerwca 2019 r. w przedmiocie nieudzielenia wotum zaufania Burmistrzowi [...] postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę, 2. zwrócić ze środków Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na rzecz B.R. kwotę 300 (trzysta) złotych uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 17 sierpnia 2021 r. sygn. akt II SA/Rz 707/21, po rozpoznaniu skargi B.R., stwierdził, że zaskarżona uchwała Rady Miejskiej Ustrzyki Dolne z dnia 19 czerwca 2019 r. w przedmiocie nieudzielenia votum zaufania Burmistrzowi Ustrzyk Dolnych została podjęta z naruszeniem prawa oraz zasądził zwrot kosztów postępowania. W motywach orzeczenia Sąd pierwszej instancji wskazał, że złożona w niniejszej sprawie skarga została uwzględniona z uwagi na istotne naruszenie prawa, jakiego dopuściła się Rada Miejska w Ustrzykach Dolnych poprzez nieuzasadnienie podjętej uchwały. Podkreślono, że z wzajemnie uzupełniających się przepisów art. 18 ust. 2 pkt 4a oraz art. 28aa ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. 2019 r. poz. 506) zwanej dalej u.s.g. wynika, iż corocznym zadaniem wójta (burmistrza, prezydenta) jest przedłożenie radzie gminy raportu o stanie tej gminy. Obligatoryjne składniki tego dokumentu wskazuje art. 28aa ust. 2 u.s.g., który nie zawiera w tym przedmiocie enumeratywnego wyliczenia, przy czym art. 28aa ust. 3 u.s.g. zastrzega, że rada gminy może w drodze uchwały określić szczegółowe wymogi dotyczące raportu. Tak w art. 18 ust. 2 pkt 4 u.s.g., jak i w art. 28aa ust. 4 u.s.g. mowa jest o konieczności "rozpatrzenia" raportu, co ułatwić ma przewidziana przez ten ostatni przepis debata w tym przedmiocie. W świetle art. 28aa ust. 2 u.s.g., raport obejmuje podsumowanie działalności wójta w roku poprzednim, w szczególności realizację polityk, programów i strategii, uchwał rady gminy i budżetu obywatelskiego. Wybrany w wyborach organ wykonawczy gminy ma więc co roku zostać poddany kontroli przez członków wspólnoty samorządowej tj. tak radnych, jak i ogółu mieszkańców gminy, przy czym podstawę tej oceny ma stanowić przygotowany raport oraz wyniki debaty nad nim. Kontrola musi się odnosić do działań wójta (burmistrza, prezydenta) za poprzedni rok, mieszczących się w jego prawem określonych kompetencjach. Radni powinni więc sprawdzić, na ile organ wykonawczy wywiązał się ze spoczywających na nim obowiązków i w oparciu o to - w akcie głosowania - wyrazić swoją ocenę powyższego. Uchwała o udzieleniu czy nieudzieleniu wotum zaufania ma stanowić efekt rozpatrzenia raportu o stanie gminy. Ustalenie tego, czy tak właśnie jest, możliwe jest praktycznie tylko wówczas, gdy sporządzono w tym przedmiocie uzasadnienie. Przy czym poza kompetencją Sądu znajduje się merytoryczna ocena stanowiska rady. Sąd nie bada zatem, czy decyzja organu stanowiącego gminy jest uzasadniona, a więc, czy radni właściwie ocenili przedłożony raport. Sąd ma tylko sprawdzić, czy oceny w ogóle dokonano. Brak więc uzasadnienia uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania czyni niemożliwym poznanie rzeczywistych motywów, dla których została podjęta, a zatem czy podjęto ją w zgodzie z kompetencją uchwałodawczą określoną w art. 18 ust. 2 pkt 4a u.s.g., czyli jako następstwo rozpatrzenia raportu o stanie gminy. Akceptacja możliwości nieuzasadniania uchwał podejmowanych na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 4a u.s.g. pociągałaby za sobą dopuszczalność wykorzystania tego instrumentu dla celów politycznych. Tego rodzaju praktyka nie może zaś, w ocenie Sądu, z oczywistych względów zasługiwać na aprobatę. To z kolei uzasadnia przekonanie, że Rada naruszyła art. 18 ust. 2 pkt 4a oraz art. 28aa ust. 9 u.s.g. Z uwagi na powyższe w oparciu o art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) zwanej dalej P.p.s.a. Sąd stwierdził, że uchwałę podjęto z naruszeniem prawa. Stwierdzenie nieważności wykluczyło natomiast brzmienie art. 94 ust. 1 u.s.g. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł B.R., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie: 1) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 147 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 94 ust. 1 u.s.g. poprzez ich błędne zastosowanie i uznanie, że z uwagi na upływ terminu określonego w przepisie szczególnym nie można stwierdzić nieważności zaskarżonej uchwały, podczas gdy zaskarżona uchwała winna zostać uznana za nieważną, gdyż uchybiono obowiązkowi jej przedłożenia wojewodzie w terminie wynikającym z art. 90 ust. 1 u.s.g.; 2) prawa materialnego, tj. art. 94 ust. 1 u.s.g. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że w sprawie ma zastosowanie przesłanka upływu czasu, o której mowa w ww. przepisie, podczas gdy w odniesieniu do uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania Burmistrzowi Ustrzyk Dolnych za rok 2018 uchybiono obowiązkowi jej przedłożenia wojewodzie, w związku z czym Sąd I instancji nie mógł ograniczyć się do sankcji stwierdzenia podjęcia zaskarżonej uchwały z naruszeniem prawa. W oparciu o powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed wojewódzkim sadem administracyjnym, stosownie do treści art. 189 P.p.s.a. W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia przesłanki nieważności postępowania, tym niemniej zaistniała przesłanka odrzucenia skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie. Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Treść tego przepisu wskazuje, że skuteczne wniesienie skargi w tym trybie uzależnione zostało od tego, czy skarżący wykaże naruszenie - poprzez unormowania kwestionowanej uchwały - przysługującego mu interesu prawnego lub uprawnienia. W myśl art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Takim przepisem szczególnym jest właśnie art. 101 ust. 1 u.s.g. Brak naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia składającego skargę obliguje sąd w takim przypadku do odrzucenia skargi. Nie budzi wątpliwości, że skarga wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru tzw. skargi powszechnej (actio popularis) co oznacza, że same potencjalne skutki danej uchwały, które mogłyby nastąpić w przyszłości nie dają uprawnienia do jej skutecznego wniesienia. Uchwała Rady Miejskiej w Ustrzykach Dolnych z dnia 19 czerwca 2019 r. w sprawie nieudzielenia wotum zaufania Burmistrzowi Ustrzyk Dolnych za 2018 r. została podjęta na podstawie art. 28aa ust. 9 u.s.g.. Uchwała ta stanowi akt organu jednostki samorządu terytorialnego, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. podjęty w sprawie z zakresu administracji publicznej. Kryterium "naruszenia interesu prawnego", na którym oparta jest legitymacja do wniesienia skargi na uchwałę organu gminy oznacza, że akt ten musi naruszać interes prawny skarżącego, który musi być własny, indywidualny i oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego. Mieć interes prawny to tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej. Ze skuteczną skargą może więc wystąpić co do zasady podmiot, który wykaże związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej. Dopiero ustalenie, że skarżący podmiot posiada w tym względzie legitymację do wniesienia skargi, otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny (por. wyrok NSA z 14 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 457/16; wyrok NSA z 2 września 2014 r. sygn. akt II OSK 237/13; wyrok NSA z 21 maja 2015 r. sygn. akt II OSK 2560/13; postanowienie NSA z 16 listopada 2022 r. sygn. akt III OSK 6056/21). Wbrew twierdzeniu Sądu pierwszej instancji, objęta tą sprawą uchwała w sprawie nieudzielenia wotum zaufania nie dotyczy interesu prawnego skarżącego będącego Burmistrzem Ustrzyk Dolnych w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Także skarżący nie wykazał, w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia zaskarżoną uchwałą. Interes ten powinien być bezpośredni, konkretny i realny. Związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżoną uchwałą musi w dacie wniesienia skargi powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożenia na niego określonych obowiązków. Podnoszone w skardze okoliczności wskazujące na skutki prawne wynikające z nieudzielenia wotum zaufania oraz będące wskazówką dla mieszkańców Gminy co do prawidłowości sprawowania urzędu burmistrza tej Gminy przez skarżącego nie stanowią o naruszeniu jego interesu prawnego. Uchwała o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania w żaden sposób ani nie ogranicza zakresu kompetencji osoby pełniącej funkcję organu wykonawczego gminy, nie pozbawia go mandatu, ani też w inny sposób nie ingeruje w pełnienie tej funkcji. Uchwała odmawiająca udzielenia wotum zaufania nie powoduje żadnych skutków prawnych dla burmistrza. Dopiero kolejna uchwała o nieudzieleniu burmistrzowi wotum zaufania podjęta w kolejnym roku bezpośrednio poprzedzającym rok, w którym podjęto pierwszą uchwałę o nieudzieleniu takiego wotum, może prowadzić do podjęcia przez radę gminy następnej uchwały w przedmiocie zarządzenia referendum w sprawie odwołania danej osoby z pełnionej funkcji organu wykonawczego gminy. Przy czym, jak wynika wprost z treści art. 28aa ust. 10 u.s.g., rada gminy jedynie może podjąć uchwałę o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania burmistrza z tego powodu, że w dwóch kolejnych latach nie udzieliła mu wotum zaufania. Tym samym podjęcie uchwały o nieudzieleniu burmistrzowi wotum zaufania nie stanowi ingerencji w jego uprawnienia lub obowiązki. Takie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 14 stycznia 2022 r. sygn. akt III OSK 4896/21; w postanowieniu z dnia 1 czerwca 2022 r. sygn. akt III OSK 5083/21, w postanowieniu z dnia 16 listopada 2022 r. sygn. akt III OSK 6056/21; w postanowieniu z dnia 11 czerwca 2024 r. sygn. akt III OSK 2318/22 oraz w postanowieniu z dnia 14 lutego 2024 r. sygn. akt III OSK 1247/22). Sąd w tym składzie podziela ten pogląd. Ponadto zbliżona sytuacja została uregulowana przez ustawodawcę w art. 28a ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym w przypadku podjęcia uchwały o nieudzieleniu burmistrzowi absolutorium z wykonania budżetu, rada gminy ma obowiązek podjąć uchwałę w przedmiocie przeprowadzenia referendum w sprawie odwołania danej osoby z funkcji organu wykonawczego gminy. Mimo, że powołany art. 28a ust. 1 u.s.g. nakazuje radzie gminy podjęcie uchwały w przedmiocie ewentualnego referendum po podjęciu uchwały o nieudzieleniu absolutorium, to w orzecznictwie sądowym również dominuje pogląd, zgodnie z którym uchwała o nieudzieleniu burmistrzowi absolutorium nie może zostać skutecznie zaskarżona przez tegoż burmistrza z powodu nienaruszenia jego interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. (postanowienie NSA z dnia 10 stycznia 2018 r. sygn. akt II GSK 4237/17, postanowienie NSA z dnia 15 kwietnia 2014 r. sygn. akt II GSK 38/14). Jednostkę samorządu terytorialnego stanowią mieszkańcy, co wprost wynika zarówno z art. 16 ust. 1 Konstytucji RP, jak i art. 1 ust. 1 u.s.g. Mieszkańcy mają prawo zarówno dokonać wyboru burmistrza (i radnych rady gminy), jak też zagwarantowane jest im prawo do odwołania burmistrza lub całej rady gminy w drodze referendum. Tym samym nawet potencjalna możliwość zarządzenia referendum w sprawie odwołania burmistrza nie stanowi dla niego ingerencji w jego prawnie chroniony interes. To mieszkańcy mają w tym zakresie decydujący głos, a nie burmistrz, który nie może mieć prawa do zniweczenia możliwości wypowiadania się przez mieszkańców co do dalszego pełnienia funkcji organu wykonawczego przez daną osobę. Podjęcie uchwały o odmowie udzielenia wotum zaufania nie narusza żadnego prawnie chronionego dobra osoby, której tego wotum nie udzielono. Każda osoba pełniąca funkcje publiczne pochodzące w powszechnych wyborów poddana jest ocenie przez wyborców. Także okoliczność, że potencjalnie uchwała o nieudzieleniu wotum zaufania może stanowić wskazówkę dla wyborców w trakcie wyborów samorządowych nie stanowi jeszcze naruszenia interesu prawnego osoby, której tego wotum nie udzielono. Podnoszona przez stronę skarżącą kasacyjnie kwestia braku istnienia w chwili podejmowania zaskarżonej uchwały jej uzasadnienia nie ma w tej sprawie istotniejszego znaczenia. Uchwała w sprawie wotum zaufania stanowi wyraz oceny radnych co do działalności burmistrza w roku poprzednim, w szczególności w zakresie realizacji polityk, programów i strategii i uchwał rady gminy. Radni w tym zakresie decydują samodzielnie i nie stanowi naruszenia prawa sytuacja, w której radni podejmą uchwałę, której skutkiem nie jest udzielenie wotum zaufania nawet, jeżeli w przekonaniu burmistrza nie ma merytorycznych ku temu podstaw. Jedynym bowiem w tym zakresie kryterium kontroli takich uchwał jest kryterium legalności, a więc kryterium, które opiera się o wykazanie naruszenia przepisu prawa. Żaden zaś przepis ustawy o samorządzie gminnym ani innej ustawy nie gwarantuje burmistrzowi udzielenia wotum zaufania nawet w przypadku, gdyby raport o stanie gminy wskazywał na same osiągnięcia burmistrza. Ponadto nie ma racji strona skarżąca kasacyjnie podnosząc, że brak uznania po jej stronie istnienia naruszonego interesu prawnego oznaczałby pozbawienie tej strony prawa do sądu. Każda uchwała zarówno o udzieleniu wotum zaufania jak i odmowie udzielenia wotum zaufania obligatoryjnie przedkładana jest organowi nadzoru, który ma obowiązek ocenić jej zgodność z prawem. Mając powyższe na względzie należy stwierdzić, iż nie ma podstaw do uznania, że uchwała o nieudzieleniu Burmistrzowi Ustrzyk Dolnych wotum zaufania narusza jego prawnie chroniony interes. Ponieważ Sąd pierwszej instancji rozpoznał skargę podlegającą odrzuceniu, to Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 189 w związku z art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. i art. 101 ust. 1 u.s.g. w punkcie pierwszym postanowienia uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił skargę. Zgodnie z uchwałą składu 7 sędziów NSA z 8 grudnia 2009 r. sygn. II GPS 5/09, opubl. w ONSAiWSA 2010/3/40 odrzucając skargę Naczelny Sąd Administracyjny nie narusza zakazu reformationis in peius, o którym mowa w art. 134 § 2 P.p.s.a. w związku z art. 193 P.p.s.a. Istotą tego zakazu jest bowiem niepogarszanie sytuacji prawnej strony wnoszącej środek odwoławczy. Zakaz reformationis in peius w postępowaniu odwoławczym przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wywołanym zarówno wniesieniem skargi kasacyjnej, jak i zażalenia odnosi się jedynie do orzeczeń rozstrzygających kwestie merytoryczne, a więc gdy w sprawie zostały spełnione wszystkie obowiązujące warunki merytorycznego rozpoznania sprawy. Natomiast jeżeli w sprawie zachodzą przesłanki do odrzucenia skargi (art. 58 § 1 P.p.s.a.) lub umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji (art. 161 P.p.s.a.), a zatem gdy sprawa nie może być merytorycznie rozpoznana, wówczas nie obowiązuje zakaz reformationis in peius, gdyż nie wchodzi w grę pogorszenie sytuacji prawnej strony wnoszącej środek odwoławczy. Tylko bowiem orzekając jedynie w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny nie może orzec na niekorzyść strony, poza wypadkiem stwierdzenia nieważności postępowania (por. dodatkowo postanowienie NSA z 21 stycznia 2011 r. sygn. akt I GSK 56/10; postanowienie NSA z 12 lipca 2024 r. sygn. akt I OSK 266/23). Odrzucając skargę Naczelny Sąd Administracyjny nie dokonuje kontroli zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów, jak również nie rozpoznaje zawartych w skardze wniosków. Rozstrzygając w punkcie drugim postanowienia o zwrocie wpisu od skargi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a.