III OSK 698/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 czerwca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.B. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 31 stycznia 2025 r., sygn. akt IV SA/Wr 435/24 w sprawie ze skargi M.B. na czynność Prezydenta [...] z dnia 6 czerwca 2024 r., nr WLM-RP.7124.257.2024.DD w przedmiocie uregulowania tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, postanowieniem z dnia 31 stycznia 2025 r., sygn. akt IV SA/Wr 435/24, odrzucił skargę M.B. na czynność Prezydenta [...] z dnia 6 czerwca 2024 r., nr WLM-RP.7124.257.2024.DD w przedmiocie uregulowania tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego. W motywach rozstrzygnięcia Sąd I instancji podał, że pismem z dnia 14 sierpnia 2024 r. M.B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na czynność Prezydenta [...] z 6 czerwca 2024 r., odmawiającą uregulowania tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego nr [...]. Skarżący zarzucił organowi naruszenie m.in. § 13 ust. 1 uchwały Rady Miejskiej [...] z 30 kwietnia 2020 r. nr XXII/601/20 regulującej zasady wynajmowania lokali mieszkalnych wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy [...], poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy spełniał on wszystkie przesłanki wynikające z tego przepisu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, podnosząc, że kwestie związane z zawieraniem umów najmu lokali komunalnych poddane są rygorom prawa cywilnego, co wynika z ustawy z 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 725), dlatego też podlegają kontroli przez sądy powszechne. Następnie WSA we Wrocławiu wyjaśnił, że badanie merytorycznej zasadności skargi poprzedzone jest każdorazowo analizą jej dopuszczalności mającą na celu stwierdzenie, czy nie zachodzą podstawy do jej odrzucenia. Analiza art. 3 § 2 pkt 1-7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej "P.p.s.a.") doprowadziła Sąd I instancji do wniosku, że sprawa dotycząca uregulowania tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego, nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Tego rodzaju sprawy, w świetle ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego nie posiada charakteru administracyjnego, lecz ma wyłącznie walor cywilny. W piśmie tym w istocie sformułowano cywilnoprawne oświadczenie woli, którego treścią jest odmowa zawarcia umowy najmu z uwagi na brak spełnienia wymogów uchwały Rady Miejskiej [...] z dnia 30 kwietnia 2020 r., nr XXII/601/20. Podstawą działań organu był w tej sprawie przepis § 13 uchwały, który stanowi, że poza przypadkami określonymi w art. 691 Kodeksu cywilnego Gmina może, pod warunkiem braku zaległości w opłatach za lokal oraz spełnieniu kryterium dochodowego określonego w § 7 ust. 2 pkt 3 uchwały, zawrzeć umowę najmu na czas nieoznaczony z osobą nieposiadającą tytułu prawnego do innego lokalu, zameldowaną i zamieszkującą w przedmiotowym lokalu co najmniej 3 lata. Na poczet 3 letniego okresu zameldowania i zamieszkiwania zalicza się okres zameldowania i zamieszkiwania w wykwaterowanym lub zamienionym lokalu. Powyższe uregulowanie, zdaniem Sądu I instancji, nie odnosi się do zakwalifikowania, bądź odmowy zakwalifikowania do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego. Dopuszcza jedynie możliwość uregulowania statusu prawnego osoby, która faktycznie korzystała z danego lokalu mieszkalnego do czasu jego opuszczenia albo chwili śmierci najemcy, poprzez ewentualne zawarcie z tą osobą umowy najmu. W konstrukcji tej nie ma jakichkolwiek elementów sprawy administracyjnej. Relacja pomiędzy właścicielem lokalu, a osobą, która występuje o zawarcie umowy najmu tego lokalu po jego opuszczeniu albo po śmierci jego dotychczasowego najemcy, ma cechy cywilnoprawnego stosunku oferty, której przyjęcie przez właściciela lokalu prowadzi bezpośrednio do zawarcia umowy najmu. To, że uchwała wymienia warunki, które muszą spełnić osoby, z którymi może być zawarta umowa najmu lokalu, nie może być rozumiane, jako określenie przesłanek, z zaistnieniem których powstaje po stronie tych osób prawo podmiotowe, dające podstawę do domagania się od właściciela będącego organem władzy publicznej, zawarcia umowy najmu tego lokalu, zaś po stronie organu obowiązek zawarcia umowy (postanowienia NSA z dnia 31 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 2499/12, 11 lipca 2013 r. sygn. akt I OSK 1381/13). Określenie w § 13 uchwały kręgu osób, z którymi może być zawarta umowa najmu po opuszczeniu lokalu albo po śmierci jego dotychczasowego najemcy, jest związane z odrębnym trybem najmu takich lokali w stosunku do ogólnych zasad. W stanie faktycznym niniejszej sprawy skarżący nie domagał się przyznania na zasadach ogólnych jakiegokolwiek lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy. Przedmiotem wniosku było bowiem oddanie w najem konkretnego lokalu w trybie § 13 uchwały. W związku z tym udzielonej przez organ odpowiedzi na wniosek skarżącego nie można było uznać za wiążące rozstrzygnięcie w sprawie zakwalifikowania jej do przyznania lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy. Wskazane pismo stanowiło jedynie oświadczenie cywilnoprawne co do braku możliwości zawarcia umowy. Organ wykonawczy gminy nie realizował więc w tym zakresie zadania publicznego polegającego na zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych członka wspólnoty samorządowej, lecz działał w sferze stosunków własnościowych, tj. w sferze cywilnoprawnej. Innymi słowy, przedmiotem skargi w niniejszej sprawie był akt o charakterze cywilnoprawnym, odnoszący się wprost do kwestii zawarcia umowy najmu konkretnego lokalu na podstawie szczególnych warunków, nie zaś rozstrzygnięcie o zakwalifikowaniu skarżącego do przyznania lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy w oparciu o ogólne przesłanki określone w obowiązującej uchwale. Z tych też względów, zakwestionowane pismo nie stanowiło aktu bądź czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., gdyż nie zostało wydane w sprawie z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Nie można było go uznać także za innego rodzaju rozstrzygnięcie podlegające właściwości sądu administracyjnego. Zaistniały brak uniemożliwił nadanie skardze dalszego biegu, w związku z czym Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., odrzucił skargę. Z powyższym postanowieniem nie zgodził się skarżący, wnosząc skargę kasacyjną i domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 i art. 3 § 1 P.p.s.a. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie mające istotny wpływ na wynik sprawy i w konsekwencji odrzucenie skargi ze względu na błędne przyjęcie, że zaskarżona czynność/akt organu administracji publicznej nie dotyczy sprawy z zakresu administracji publicznej, a przez to nie należy do właściwości sądu administracyjnego i nie może być przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Odnosząc się w pierwszej kolejności do wniosku o rozpoznanie sprawy na rozprawie, to wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 182 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Oznacza to, że w przypadku skargi kasacyjnej od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie, wniosek strony wnoszącej skargę kasacyjną o jej rozpoznanie na rozprawie, wniesiony zgodnie z art. 176 § 2 P.p.s.a., odmiennie niż w przypadku skargi kasacyjnej od wyroku, nie ma wiążącego charakteru. Skarga kasacyjna na takie postanowienie może być - stosownie do przyjętej oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego o braku potrzeby skierowania sprawy na rozprawę - rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego, zgodnie z art. 182 § 1 i § 3 P.p.s.a. W tej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził podstaw do rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Usprawiedliwionych podstaw nie miał zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Spór w rozpatrywanej sprawie odnosi się do kwestii prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który odrzucił skargę na czynność Prezydenta w przedmiocie uregulowania tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego, uznając, że sprawa ta nie należy do właściwości sądu administracyjnego (art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). W związku z tym konieczne stało się następujące wyjaśnienie: Co do zasady, kwestie związane z zawieraniem umów najmu lokali, od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 1995 r. Nr 86 poz. 433 ze zm.), poddane są rygorom prawa cywilnego, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Ustawę tę zastąpiła ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 1234, ze zm.), która jeszcze pełniej wskazaną zasadę realizuje. Reguluje ona m.in. obowiązki samorządu terytorialnego w stosunku do mieszkańców danej jednostki samorządowej, przewidując w art. 4 ust. 1 i 2, że tworzenie warunków do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy, która – na zasadach przewidzianych w tej ustawie – zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne, a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw o niskich dochodach. W związku z powyższym, na podstawie delegacji z art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, Rada Miejska [...] podjęła w dniu 30 kwietnia 2020 r. uchwałę nr XXII/601/20 w sprawie zasad wynajmowania lokali mieszkalnych wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy [...], która jako prawo miejscowe, określa zasady, na jakich są wynajmowane członkom wspólnoty samorządowej [...] lokale znajdujące się w dyspozycji Gminy. Przy czym ich zasadniczą część stanowią lokale, o których wynajęcie ubiegają się osoby określone w § 3 uchwały, a więc, ogólnie mówiąc, pozostające w trudnych warunkach materialnych (o niskich dochodach). W tym też przypadku uchwała ta określa tryb rozpoznawania i załatwiania wniosków osób ubiegających się o wynajęcie lokalu mieszkalnego. Oznacza to, że przy rozpatrywaniu wniosków o zawarcie umowy najmu lokalu komunalnego, organ gminy realizuje zadanie wykraczające poza typowe prawa i obowiązki wynajmującego, wynikające z przepisów prawa cywilnego. W tym wypadku należy bowiem zbadać, czy dana osoba może uzyskać pomoc gminy w zaspokojeniu jej potrzeb mieszkaniowych. Stwierdzenie zaś, że wnioskodawca spełnia określone wymagania – zgodnie z zasadą równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP) – powinno prowadzić do umieszczenia kandydatury takiego wnioskodawcy na liście osób oczekujących na zawarcie z gminą umowy najmu lokalu mieszkalnego. W opisanej wyżej sytuacji, jak wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 21 lipca 2008 r., sygn. akt I OPS 4/08 (ONSAiWSA 2008/6/90) przedmiotem uchwały organu wykonawczego jednostki samorządu gminnego jest zakwalifikowanie i umieszczenie na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy. Uchwała ta, niebędąca decyzją administracyjną lecz aktem organu jednostki samorządu terytorialnego innym niż akt prawa miejscowego, jest aktem z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a.) i kończy pierwszy etap postępowania w przedmiocie udzielania pomocy mieszkaniowej przez gminę. Działanie organu wykonawczego jednostki samorządowej nie stanowi oferty zawarcia umowy najmu ani negocjacji, a zatem nie ma charakteru cywilnoprawnego, lecz administracyjnoprawny. Taka uchwała rozstrzyga bowiem o tym, czy określonej osobie może być udzielona pomoc w zakresie zaspokojenia jej potrzeb lokalowych z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy. Dopiero po skierowaniu przez gminę do zawarcia umowy najmu lokalu, następuje drugi etap postępowania, w którym wnioskodawca zawiera z zarządcą nieruchomości umowę najmu konkretnego lokalu, i ten etap, z uwagi, że kończy go zawarcie umowy, ma już zdecydowanie charakter cywilnoprawny. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, podkreślić należy, że takie postępowanie, o jakim jest mowa w uzasadnieniu uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2008 r., nie występowało w rozpoznawanym przypadku. Wniosek skarżącego nie dotyczył zakwalifikowania go do zawarcia umowy najmu lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy, lecz jego treścią (intencją) było wstąpienie w stosunek najmu lokalu mieszkalnego po zmarłym najemcy (babci skarżącego). W takiej sytuacji zatem podstawą działania organu był przepis § 13 uchwały Rady Miejskiej [...] z dnia 30 kwietnia 2020 r., który stanowi, że: "poza przypadkami określonymi w art. 691 Kodeksu cywilnego Gmina może, pod warunkiem braku zaległości w opłatach za lokal oraz spełnieniu kryterium dochodowego określonego w § 7 ust. 2 pkt 3 uchwały, zawrzeć umowę najmu na czas nieoznaczony z osobą nieposiadającą tytułu prawnego do innego lokalu, zameldowaną i zamieszkującą w przedmiotowym lokalu co najmniej 3 lata. Na poczet 3 letniego okresu zameldowania i zamieszkiwania zalicza się okres zameldowania i zamieszkiwania w wykwaterowanym lub zamienionym lokalu." Uregulowanie to nie odnosi się do zakwalifikowania bądź odmowy zakwalifikowania do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego, a dopuszcza jedynie możliwość uregulowania statusu prawnego osoby, która faktycznie korzystała z danego lokalu mieszkalnego do czasu jego opuszczenia albo chwili śmierci najemcy poprzez ewentualne zawarcie z tą osobą umowy najmu. Podkreślić należy, że § 13 uchwały nawiązuje wyraźnie do regulacji cywilonprawnej, tj. przepisu art. 691 k.c., który określa krąg osób uprawnionych do wstąpienia w stosunek najmu lokalu po śmierci jego dotychczasowego najemcy. Zatem regulacja przewidziana w § 13 uchwały, mając na uwadze względy czysto życiowe, polegające na możliwości zapewnienia stabilności warunków mieszkaniowych tej części osób, które były członkami wspólnoty mieszkaniowej najemcy lokalu, umożliwia gminie zawarcie z takimi osobami umowy najmu, jeśli osoby takie nie spełniły warunków, aby – w trybie art. 691 k.c. – wejść w istniejący już stosunek najmu danego lokalu. Przy czym, co należy podkreślić, warunki jakie musi spełnić taki lokator, różną się od warunków przewidzianych dla osób ubiegających się o zawarcie umowy najmu lokalu, którym to postępowaniu kwalifikuje się do umieszczenia na liście osób, z którymi zostanie w przyszłości zawarta umowa najmu lokalu. Omawiana regulacja umożliwia wyjście naprzeciw interesom lokatora, który w tym przypadku wywodzi swoje "uprawnienie" do zamieszkiwania w danym lokalu, z okoliczności w istocie faktycznej to jest z faktu, że jako członek rodziny osoby uprawnionej do lokalu, jest osobą zameldowaną i zamieszkującą w lokalu bez tytułu prawnego co najmniej 3 lata; spełnia kryterium dochodowe określone w § 7 ust. 2 pkt 1 albo 3 uchwały; nie posiada tytułu prawnego do innego lokalu, nie ma zaległości w opłatach za lokal. W regulacji zawartej w § 13 uchwały nie ma zatem jakichkolwiek elementów sprawy administracyjnej. Relacja pomiędzy dysponentem lokalu, a osobą, która występuje o zawarcie umowy najmu tego lokalu po jego opuszczeniu albo po śmierci jego dotychczasowego najemcy, ma cechy cywilnoprawnego stosunku oferty, której przyjęcie przez dysponenta lokalu prowadzi bezpośrednio do zawarcia umowy najmu. Chodzi wyłącznie o wyrażenie przez dysponenta lokalu woli zawarcia umowy najmu ("może zawrzeć umowę najmu"). To, że uchwała wymienia warunki, które muszą spełnić osoby, z którymi może być zawarta umowa najmu lokalu, nie może być rozumiane jako określenie przesłanek, z zaistnieniem których powstaje po stronie tych osób prawo podmiotowe, dające podstawę do domagania się od dysponenta będącego organem władzy publicznej, zawarcia umowy najmu tego lokalu, zaś po stronie organu obowiązek zawarcia umowy. Określenie w powyżej wskazanym przepisie uchwały kręgu osób, z którymi może być zawarta umowa najmu po opuszczeniu lokalu albo po śmierci jego dotychczasowego najemcy jest związane z odrębnym trybem najmu takich lokali w stosunku do ogólnych zasad. Stwierdzić zatem należy, że żądanie skarżącego stanowi ofertę skierowaną do Gminy [...] o zawarcie umowy najmu ściśle określonego lokalu, czyli do podjęcia czynności cywilnoprawnych. Skoro przedmiotem rozpoznawanej sprawy jest czynność stanowiąca odpowiedź na złożoną przez skarżącego propozycję podjęcia czynności cywilnoprawnej – zawarcia umowy najmu konkretnego lokalu, po śmierci poprzedniego najemcy, to należy uznać, w myśl przywoływanej powyżej uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2008 r., że czynności polegające na zawarciu lub odmowie zawarcia umowy najmu lokalu nie są związane z wykonywaniem publicznoprawnych zadań gminy, nie mogą zatem stanowić rozstrzygnięcia o charakterze administracyjnoprawnym. Czynności te mają charakter czynności cywilnoprawnych, zmierzają bowiem do nawiązania stosunku cywilnoprawnego najmu lokalu. W przypadku więc niewyrażenia zgody przez gminę na złożoną jej propozycję, lokator może ubiegać się o pomoc gminy w zaspokojeniu jego potrzeb mieszkaniowych – na zasadach ogólnych i w tym przypadku przepisy prawa zapewniają mu możliwość domagania się skontrolowania przez sąd administracyjny podjętej przez gminę uchwały w sprawie zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m. in. w sprawach skarg na akty wymienione w art. 3 § 2 P.p.s.a. Czynności cywilnoprawne nie należą do właściwości sądów administracyjnych. Jeżeli zawarcie umowy najmu lokalu przez gminę jest czynnością cywilnoprawną i nie należy do kognicji sądów administracyjnych, to przyjęcie lub odmowa przyjęcia oświadczenia woli o jej zawarciu, jako wyraz autonomii woli stron stosunków prawa cywilnego, należy również do sfery stosunków cywilnoprawnych (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2009 r., sygn. akt I OZ 971/09). Powyższe oznacza, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie podlega kognicji sądu administracyjnego, ponieważ jej przedmiotem jest żądanie niemieszczące się w zakresie właściwości tego sądu, który wyznaczony jest treścią art. 3 P.p.s.a. W związku z tym, należy uznać, że WSA we Wrocławiu zasadnie odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.