III OSK 670/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jerzy Stelmasiak po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K.R. i A.R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 grudnia 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 2200/21 w sprawie ze sprzeciwu K.R. i A.R. od decyzji Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku likwidacji urządzenia wodnego oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 15 grudnia 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił sprzeciw K.R. i A.R. (dalej: skarżący) na decyzję Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z [...] września 2021 r. w przedmiocie nałożenia obowiązku likwidacji urządzenia wodnego. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że postępowanie w sprawie wykonanego bez pozwolenia wodnoprawnego urządzenia wodnego na terenie działek nr [...] i [...] zostało wszczęte przez Starostę Łęczyckiego w związku z informacją Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie (pismo z 4 maja 2016 r.) o wynikach kontroli przeprowadzonej 3 marca 2016 r. Podmiotem kontrolowanym był M.S. i S.S. (pełnomocnik). Decyzją z [...] września 2016 r., Starosta Łęczycki nałożył na M.S. obowiązek likwidacji wykonanego urządzenia wodnego. Decyzją z [...] kwietnia 2017 r., Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie utrzymał w mocy decyzję Starosty Łęczyckiego z [...] września 2016 r. Wyrokiem z 5 czerwca 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 1568/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję z [...] kwietnia 2017 r. oraz decyzję Starosty Łęczyckiego z [...] września 2016 r. Następnie 1 stycznia 2018 r. weszły w życie przepisy ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2018 r., poz. 2268 – dalej: Prawo wodne), co wpłynęło na zmianę właściwości organów. Dyrektor Zarządu Zlewni w Łowiczu w celu ustalenia stanu poprzedniego (tj. przed wykonaniem przez M.S. nielegalnych robót), wystąpił do Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej o udostępnienie ortofotomap z danych zobrazowań lotniczych i satelitarnych od 2000 do 2016 r. Ponadto zlecił uprawnionemu geodecie sporządzenie opinii. Decyzją z [...] kwietnia 2021 r. Dyrektor Zarządu Zlewni w Łowiczu nałożył na M.S. obowiązek likwidacji wykonanego urządzenia wodnego, na długości 55,46 m, przebiegającego na styku działek ewidencyjnych numer [...] i [...], które powstało na skutek poszerzenia rowu, przebiegającego na styku działek ewidencyjnych numer [...] i [...] położonych w obrębie [...], gm. [...], w następujący sposób: 1. pozostawić rów na poziomie terenu o szerokości wynoszącej 3 m, który będzie zajmował pas gruntu o jednakowej szerokości wynoszącej 1,5 m na każdej z działek, 2. rów będzie przebiegał wzdłuż granicy działek o numerach ewidencyjnych [...] i [...] położonych w obrębie [...], gm. [...]; 3. od strony wschodniej szerokość dna i głębokość rowu powinna nawiązywać do części niezmienionej rowu położonego między działkami [...] i [...], obręb [...], gm. [...], od strony zachodniej do części niezmienionej rowu położonego między działami [...] i [...], obręb [...], gm. [...]; 4. zachować spadek 0,2% w kierunku zachodnim; 5. zachować trapezowy kształt rowu; 6. skarpy rowu zabezpieczyć darniną; 7. zlikwidować wylot o średnicy 80 mm w skarpie urządzenia wodnego od strony działki [...], obręb [...], gm. [. Odwołanie od tej decyzji wnieśli skarżący. Zaskarżoną decyzją z [...] września 2021 r. Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, po rozpatrzeniu odwołania skarżących, uchylił decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Łowiczu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z [...] kwietnia 2021 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Jako podstawę rozstrzygnięcia organ powołał art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735, dalej: k.p.a.) oraz art. 64a ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 1121 ze zm., dalej: Prawo wodne z 2001 r.). Organ odwoławczy wyjaśnił, że urządzenie wodne wykonał M.S., jednak właścicielem tego urządzenia stali się również skarżący, właściciele działki nr [...], na której to urządzenie także jest zlokalizowane. Wszystko co jest częścią składową gruntu "dzieli jego los prawny". Zgodnie z art. 64a ust. 1 Prawa wodnego z 2001 r., wyłącznie właściciel urządzenia wodnego może wystąpić z wnioskiem o jego legalizację, a zgodnie z art. 64a ust. 5 Prawa wodnego z 2001 r., na właściciela urządzenia wodnego wykonanego bez pozwolenia wodnoprawnego organ administracji może nałożyć obowiązek jego likwidacji. W ocenie organu odwoławczego, postępowanie powinno być prowadzone przez organ wobec właścicieli działek nr [...] i [...]. W przypadku braku wystąpienia z wnioskiem o zalegalizowanie przedmiotowego urządzenia wodnego, znajdującego się częściowo na działce nr [...], skarżący zobowiązani zostaną do jego likwidacji lub przywrócenia do stanu poprzedniego. Natomiast M.S. może zostać zobowiązany jedynie do likwidacji urządzenia wodnego w części w jakiej znajduje się na działce nr [...]. Ponadto, brak jest jednoznacznego ustalenia położenia granicy pomiędzy działkami nr [...], a nr [...], co oznacza, że przed przystąpieniem do "odnowienia rowu" należy ustalić granice działki nr [...]. Skarżący natomiast wskazywali, że ich zdaniem sporne urządzenie wodne znajduje się całkowicie na ich działce. Natomiast uprawniony geodeta wskazał, uwzględniając granice przedmiotowych działek jakie są uwidocznione w ewidencji gruntów i budynków, że powierzchnia zajęta przez urządzenie wodne na działce nr [...] wynosi 0,0318 ha, natomiast na działce nr [...] powierzchnia ta wynosi 0,0104 ha. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że jak wynika z opinii biegłego, według najstarszej mapy pochodzącej z 1958 r., w rejonie działek [...] (wtedy działka [...]) i [...] rów miał szerokość 1,5 m i stanowił odrębną działkę. W opinii tej wskazano również, że na mapie sporządzonej w późniejszym czasie, po kontrolach terenowych w 1985 r., zlokalizowane na mapie rowy nie stanowiły oddzielnych numerów działek i dołączone zostały do działek ewidencyjnych, a rów pomiędzy działkami [...][ i [...] posiada szerokość 3 m. Z pozyskanych przez organ zdjęć lotniczych wynika natomiast, że na zdjęciu wykonanym 24 sierpnia 2004 r., z uwagi na jego słabą jakość (zdjęcie czarno-białe) i dużą ilość zadrzewień i zakrzaczeń na styku analizowanych działek, nie można jednoznacznie potwierdzić istnienia rowu, natomiast rów jest widoczny na kolorowym zdjęciu wykonanym 19 września 2009 r. - wówczas ilość zadrzewień i zakrzaczeń na terenie działki nr [...] jest mniejsza. Na kolejnych zdjęciach wykonanych 27 kwietnia 2012 r. i 12 maja 2015 r. w miejscu istniejącego rowu widoczne jest już przebudowane urządzenie wodne. Na etapie toczącego się przed organem postępowania wyjaśniającego przekazywane były sprzeczne informacje przez właścicieli działek. Rozbieżności te powodują, że na tym etapie postępowania nie jest możliwe usunięcie stanu niezgodnego z prawem. Skarżący wnieśli sprzeciw od powyższej decyzji. Oddalając sprzeciw Sąd I instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego. W ocenie Sądu I instancji, organ ten prawidłowo przyjął, że postępowanie powinno być prowadzone wobec właścicieli działek nr [...] i [...] na których zostało wykonane sporne urządzenie wodne. Ponadto, w tej sprawie nie została wyjaśniona podstawowa kwestia, jaką jest wcześniejsze istnienie rowu na granicy działek nr [...] i [...], co jest niezbędnym do kwalifikacji urządzenia wodnego, które zostało nielegalnie wykonane na tych działkach. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli skarżący. Skarżący zarzucili naruszenie art. 7 i art. 80 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) oraz w związku z art. 133 § 1 p.p.s.a. Polegało to na dowolnej ocenie dowodów i przekroczeniu swobodnej oceny dowodów. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także pozostawienie Sądowi I instancji prawa do rozstrzygnięcia o kosztach postępowania w II instancji. Ponadto skarżący wnieśli o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 182 § 2a p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym. Sprawa tego rodzaju może być przekazana do rozpoznania na rozprawie, jeżeli Sąd dojdzie do przekonania, że ma to znaczenie dla jej rozstrzygnięcia. W tej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł takiej potrzeby, stąd też wniosek skarżących o rozpoznanie sprawy na rozprawie nie został uwzględniony. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Natomiast w sytuacji, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 § 1 k.p.a., to braki dowodowe nie mogą stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Należy także podkreślić, że zgodnie z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Natomiast stosownie do art. 151a § 1 p.p.s.a. zdanie pierwsze, Sąd uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Zarzuty skargi kasacyjnej w tej sprawie zostały błędnie sformułowane. Przede wszystkim skarżący nie podnieśli kluczowego zarzutu naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., który stanowił podstawę zaskarżonej decyzji. Ponadto Sąd I instancji nie stosował art. 7 i art. 80 k.p.a., a jedynie oceniał zastosowanie tych przepisów przez właściwe w tej sprawie organy. Dodatkowo, norma z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w ogóle nie znajdowała w tej sprawie zastosowania, ponieważ podstawą ewentualnego uwzględnienia sprzeciwu jest art. 151a § 1 p.p.s.a. Niezależnie od powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym organ odwoławczy miał podstawy do wydania w tej sprawie decyzji kasacyjnej. Norma z art. 64a Prawa wodnego z 2001 r. reguluje dwa rodzaje postępowania. Na podstawie art. 64a ust. 1 Prawa wodnego, wszczynane jest postępowanie na wniosek właściciela samowolnie wykonanego urządzenia wodnego w celu legalizacji tego urządzenia. Natomiast na podstawie art. 64a ust. 5 tej ustawy, organ może w drodze decyzji nałożyć na właściciela urządzenia wodnego obowiązek likwidacji tego urządzenia, ustalając warunki i termin wykonania tego obowiązku, jeżeli właściciel nie wystąpił z wnioskiem o legalizację urządzenia wodnego lub nie uzyskał decyzji o legalizacji urządzenia wodnego. Zasadnicze znaczenie w tego rodzaju sprawach ma zatem wykazanie, że dane urządzenie wodne zostało wykonane bez wymaganego prawem pozwolenia wodnoprawnego. W tej sprawie ustalono, że na styku działek nr [...] i [...] znajduje się urządzenie wodne, które powstało w wyniku nielegalnych robót wykonanych przez M.S. - właściciela działki nr [...]. Właścicielem tego urządzenia stali się również skarżący, jako właściciele działki nr [...], na której to urządzenie także jest zlokalizowane. Zgodnie natomiast z art. 64a ust. 1 Prawa wodnego z 2001 r., wyłącznie właściciel urządzenia wodnego może wystąpić z wnioskiem o jego legalizację. Ponadto Sąd I instancji prawidłowo orzekł, że istotne znaczenie w tej sprawie ma jednoznaczne ustalenie położenia granicy pomiędzy działkami nr [...], a nr [...]. Jest to bowiem niezbędne do kwalifikacji urządzenia wodnego, które zostało nielegalnie wykonane na tych działkach, tj. ustalenia, czy doszło do wykonania zupełnie nowego urządzenia wodnego nazywanego przez skarżących stawem, czy też na spornych działkach istniał rów, który w wyniku prowadzonych przez M.S. "nadmiernych prac utrzymaniowych" utracił parametry kwalifikujące jako rów, co skutkowało powstaniem urządzenia wodnego objętego postępowaniem. Na nieścisłości w tej sprawie jednoznacznie wskazuje sporządzona w sprawie opinia biegłego. Z tych przyczyn organ odwoławczy prawidłowo nakazał przesłuchanie w charakterze świadków właścicieli sąsiednich nieruchomości, przesłuchanie strony niniejszego postępowania oraz przeprowadzenie oględzin. Jak wynika z akt sprawy, przedstawiciele Dyrektora Zarządu Zlewni w Łowiczu podjęli próbę przeprowadzenia w dniu 17 lutego 2020 r. wizji w terenie, jednak ze sporządzonej w tym dniu notatki służbowej wynika, że skarżący uniemożliwili dokonanie oględzin na działce nr [...]. Powyższej oceny nie podważa uzasadnienie skargi kasacyjnej, które sprowadza się do polemiki z ustaleniami stanu faktycznego sprawy. Argumenty w tym zakresie skarżący będą mogli formułować przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez organ I instancji. Dostrzeżone przez organ odwoławczy uchybienia świadczą o naruszeniu przez organ I instancji przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną, co nie mogło zostać uzupełnione przez organ odwoławczy (art. 136 k.p.a.). Tego rodzaju uchybienia, odnoszące się do kluczowych zagadnień w sprawie, nie mogły zostać uzupełnione w postępowaniu odwoławczym (art. 136 k.p.a.), ponieważ stanowiłoby to naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania z art. 15 k.p.a. Stąd też zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie. Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.