III OSK 6509/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) Protokolant: asystent sędziego Aleksandra Kraus po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Powiatu Łosickiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 2053/20 w sprawie ze skargi K. K. na uchwałę Rady Powiatu Łosickiego z dnia 3 września 2020 r. nr XXVIII/136/2020 w przedmiocie odwołania Zarządu Powiatu 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od K. K. na rzecz Powiatu Łosickiego kwotę 510 (pięćset dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 2053/20, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. K. na uchwałę Rady Powiatu Łosickiego z dnia 3 września 2020 r. nr XXVIII/136/2020 w przedmiocie odwołania Zarządu Powiatu, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały (pkt 1), a także zasądził od Powiatu Łosickiego na rzecz K. K. kwotę 300 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 2). Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Rada Powiatu Łosickiego, działając na podstawie art. 30a ust. 9 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2020 r. poz. 920, zwana dalej: "u.s.p.") w dniu 18 sierpnia 2020 r. podjęła uchwałę nr XXVII/133/2020 w sprawie nieudzielenia Zarządowi Powiatu Łosickiego wotum zaufania. Rada Powiatu Łosickiego bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady postanowiła po zakończeniu debaty nad "Raportem o stanie Powiatu za 2019 rok" nie udzielić wotum zaufania Zarządowi Powiatu Łosickiego (§ 1). Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia (§ 2). Następnie Rada Powiatu Łosickiego, działając na podstawie art. 30a ust. 10 i 11 u.s.p., w dniu 3 września 2020 r. podjęła uchwałę nr XXVIII/136/2020 w sprawie odwołania zarządu Powiatu Łosickiego z powodu nieudzielenia wotum zaufania (§ 1). Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia (§ 2). W dniu 16 września 2020 r. K. K. (dalej: "skarżąca") wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu skargi wskazała, że do dnia 3 września 2020 r. pełniła funkcję Starosty Powiatu Łosickiego, będącego przewodniczącym Zarządu Powiatu, w myśl art. 26 ust. 2 u.s.p. Nieudzielenie przez radę powiatu wotum zaufania zarządowi powiatu jest równoznaczne ze złożeniem wniosku o odwołanie zarządu. W ocenie skarżącej podjęcie przez Radę powiatu uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania Zarządowi Powiatu, w skład którego wchodzi starosta, wywiera wpływ na sferę jej praw jako osoby pełniącej rolę przewodniczącego Zarządu, instytucja wotum zaufania stanowi konsekwencję oceny przedstawionego raportu o stanie Powiatu, odpowiedzialność za który ponosi organ wykonawczy, tj. Zarząd. Fakt braku wotum zaufania skutkuje możliwością odwołania Zarządu, w tym Starosty, do którego może dojść nie wcześniej niż po upływie 14 dni od podjęcia uchwały w sprawie nieudzielenia wotum zaufania. W niniejszej sprawie Zarząd został odwołany z powodu braku wotum zaufania w dniu 3 września 2020 r. Tego samego dnia Rada powołała nowy zarząd, wskutek czego skarżąca jako starosta oraz pozostali członkowie zarządu utracili sprawowane funkcje z dniem 3 września 2020 r. Ponadto skarżąca wskazała, że w niniejszej sprawie Rada Powiatu przed podjęciem uchwały o nieudzieleniu Zarządowi wotum zaufania nie przeprowadziła debaty nad raportem o stanie Powiatu, przedstawionym przez Zarząd. Dodatkowo, zdaniem skarżącej, w niniejszej sprawie uchwała nr XXVII/133/2020 Rady Powiatu Łosickiego o nieudzieleniu wotum zaufania nie zawiera pisemnego uzasadnienia, które pozwalałoby mieszkańcom Powiatu oraz organom nadzoru zapoznać się z rzeczywistymi motywami rozstrzygnięcia radnych, co stanowi rażące naruszenie art. 30a ust. 9 w związku z ust. 1 u.s.p. oraz art. 7 Konstytucji RP. Skarżąca stanęła na stanowisku, że stwierdzenie przez Sąd nieważności uchwały z dnia 18 sierpnia 2020 r. o nieudzieleniu Zarządowi wotum zaufania powoduje konieczność stwierdzenia nieważności uchwały z dnia 3 września 2020 r. o odwołaniu dotychczasowego Zarządu. Skoro bowiem uchwała w sprawie nieudzielenia wotum zaufania jest nieważna, to zmianie ulega stan faktyczny sprawy. W związku z tym odpada podstawa prawna do podjęcia uchwały o odwołaniu dotychczasowego Zarządu Powiatu. Zachodzą więc ustawowe przesłanki do stwierdzenia jej nieważności z powodu naruszenia przepisów art. 30a ust. 10 i 11 u.s.p. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W jego ocenie, wbrew twierdzeniom skarżącej, debata nad raportem o stanie Powiatu Łosickiego została przeprowadzona i jasno z jej treści wynika, co było podstawowym zarzutem kierowanym w stronę Zarządu Powiatu. W trakcie debaty głos zabrało 4 radnych, tj. B. N., I. M., M. M., G. K. Część z tych radnych zabierała głos dwukrotnie. Z treści ich wystąpień wynika, iż w sposób szczegółowy odnieśli się do treści raportu. Zdecydowana większość zarzutów każdego z radnych, którzy zabrali głos w debacie, dotyczyła inwestycji na drogach powiatowych. Zdaniem radnych w 2019 r. było zbyt mało inwestycji drogowych. Zarządowi Powiatu Łosickiego zarzucono brak złożenia wniosków o dofinansowanie inwestycji drogowych, jak chociażby wniosku do Zespołu Zarządzania Kryzysowego o dofinansowanie dróg z tzw. Funduszu Klęskowego, czy też wniosku do Narodowego Funduszu Dróg Samorządowych. Ponadto organ podał, że w przedmiotowej debacie przeprowadzono dyskusję, w trakcie której wszyscy, w tym Zarząd oraz obywatele mogli poznać motywy decyzji o nieudzieleniu wotum zaufania. Dyskusja dotyczyła całej działalności organu wykonawczego za 2019 r. Radni nie prezentowali jedynie krytycznego stosunku względem opisu tychże działań, np. w zakresie ich niekompletności, a kwestionowali całą działalność organu wykonawczego w zakresie realizacji inwestycji, głównie drogowych, które dla większości samorządów stanowią istotną część ich działalności, albowiem dotyczą bezpośrednio ich mieszkańców-wyborców. W dyskusji zwrócono uwagę na problemy nieujęte w raporcie, jak m.in. nieinformowanie radnych i Wójtów o podejmowanych zadaniach, samowolnego decydowania o wyborze dróg podlegających remontowi oraz na inne (str. 14-23 protokołu z sesji Rady Powiatu Łosickiego z dnia 18 sierpnia 2020 r.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym wyżej wyroku uznał, że skarga była zasadna i zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zaskarżona uchwała nie została poprzedzona skutecznym podjęciem uchwały o nieudzieleniu zarządowi wotum zaufania. Uzasadniając swoje stanowisko Sąd pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 30a ust. 10 u.s.p. niepodjęcie przez radę powiatu uchwały o udzieleniu wotum zaufania zarządowi jest równoznaczne ze złożeniem wniosku o odwołanie zarządu. W myśl zaś ustępu 11 powołanej regulacji, rada powiatu rozpoznaje sprawę odwołania zarządu z przyczyny, o której mowa w ust. 10, na sesji zwołanej nie wcześniej niż po upływie 14 dni od podjęcia uchwały w sprawie nieudzielenia zarządowi wotum zaufania. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z treści przywołanych regulacji w sposób nie budzący wątpliwości wynika, że dla możliwości podjęcia uchwały o odwołaniu zarządu w trybie przepisu art. 30a ust. 10 omawianej ustawy konieczne jest uprzednie podjęcie uchwały przez radę powiatu o nieudzieleniu zarządowi wotum zaufania. Innymi słowy, brak istnienia w obrocie prawnym uchwały rady powiatu o nieudzieleniu zarządowi wspomnianego wotum zaufania uniemożliwia podjęcie uchwały w sprawie odwołania zarządu w trybie powołanej regulacji. W ocenie Sądu pierwszej instancji podnieść należało, iż wyrokiem z dnia 30 kwietnia 2021 r. wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 2052/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność uchwały o nieudzieleniu zarządowi powiatu wotum zaufania w trybie art. 30a omawianej ustawy. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skutkiem powyższego rozstrzygnięcia było wyeliminowanie z obrotu prawnego uchwały, o jakiej mowa w art. 30a ust. 10 u.s.p. To zaś sprawiło, iż odpadła przesłanka formalna, umożliwiająca podjęcie zaskarżonej w niniejszej sprawie uchwały. Z tych przyczyn Sąd pierwszej instancji uznał, że brak istnienia uchwały o nieudzieleniu zarządowi wotum zaufania musi skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały o odwołaniu z tego powodu zarządu powiatu. W związku z tym orzeczono jak w pkt. 1 wyroku, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., zwana dalej: "p.p.s.a."). Pozostawienie w obecnym stanie faktycznym w obrocie prawnym zaskarżonej uchwały Rady Powiatu Łosickiego w sposób istotny naruszałoby art. 30 ust. 10 i 11 u.s.p. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła Rada Powiatu w Łosicach, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu: I. naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.): 1. tj.: art. 30a ust. 10 i 11 poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i stwierdzenie nieważności uchwały o odwołaniu Zarządu Powiatu w Łosicach z powodu stwierdzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 30 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 2053/20, nieważności uchwały Rady Powiatu w Łosicach o nieudzieleniu wotum zaufania Zarządowi Powiatu, podczas gdy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 2053/20 nie jest jeszcze prawomocny, a tym samym uchwała o nieudzieleniu wotum zaufania Zarządowi Powiatu dalej istnieje w obrocie i brak było podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały Radu Powiatu w Łosicach o odwołaniu Zarządu Powiatu tylko z tego powodu. Mając powyższe na uwadze skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi z uwagi na to, iż istota sprawy została w jej ocenie dostatecznie wyjaśniona, zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także rozpoznanie skargi na rozprawie. Jednocześnie na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. skarżąca kasacyjnie wniosła o zawieszenie postępowania do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy ze skargi skarżącej na uchwałę Rady Powiatu Łosickiego nr XXVII/133/20 w przedmiocie nieudzielenia wotum zaufania Zarządowi Powiatu. Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną K. K. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Postanowieniem z dnia 3 listopada 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny zawiesił postępowanie. Postanowieniem z dnia 8 grudnia 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny podjął zawieszone postępowanie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935; dalej "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 art. 183 p.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Należy zatem wskazać konkretne przepisy prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd i zamieścić uzasadnienie podstawy kasacyjnej, czyli uzasadnić uchybienia zarzucane sądowi. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych polega na wykazaniu przez autora skargi kasacyjnej, że stawiane przez niego zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie. Uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. Autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca powyższym wymaganiom uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. W rozpoznawanej sprawie zarzut skargi kasacyjnej obejmuje wyłącznie naruszenie przepisów prawa materialnego i należy podzielić stanowisko skarżącej K. K. wyrażone w odpowiedzi na skargę kasacyjną, iż skarga kasacyjna została sporządzona niestarannie. Jednakże fakt błędnego oznaczenia w skardze kasacyjnej orzeczenia, do którego skarga ta się odnosi, nie powoduje braku możliwości rozpoznania skargi kasacyjnej, gdyż z akt sprawy wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że skarżący kasacyjnie nawiązuje do orzeczenia w sprawie o sygnaturze akt II SA/Wa 2052/20, a nie do orzeczenia w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 2053/20, gdyż to drugie orzeczenie jest przedmiotem zaskarżenia skargą kasacyjną wywiedzioną w niniejszej sprawie. Podobnie nie może budzić wątpliwości, iż powołany w podstawie kasacyjnej przepis art. 30a ust. 10 i 11 jest przepisem ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 107; dalej jako "u.s.p."). Zgodnie z powyższą regulacją prawną nieudzielenie przez radę powiatu wotum zaufania zarządowi powiatu jest równoznaczne ze złożeniem wniosku o odwołanie zarządu. Rada powiatu rozpoznaje sprawę odwołania zarządu z przyczyny, o której mowa w ust. 10, na sesji zwołanej nie wcześniej niż po upływie 14 dni od podjęcia uchwały w sprawie nieudzielenia zarządowi wotum zaufania. Rada powiatu może odwołać zarząd większością co najmniej 3/5 głosów ustawowego składu rady. Trafny jest zarzut skargi kasacyjnej, iż w chwili wydania zaskarżonego wyroku orzeczenie w sprawie skargi na uchwałę Rady Powiatu Łosickiego z dnia 18 sierpnia 2020 r. nr XXVII/133/2020 w przedmiocie udzielenia wotum zaufania Zarządowi Powiatu nie było prawomocne. W wyniku wniesienia skargi kasacyjnej wyrok stwierdzający nieważność powyższej uchwały został uchylony, a skarga została odrzucona postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 2022 r. sygn. akt III OSK 6544/21. W tej sytuacji uchwała Rady Powiatu Łosickiego z dnia 18 sierpnia 2020 r. nr XXVII/133/2020 w przedmiocie udzielenia wotum zaufania Zarządowi Powiatu pozostaje w obrocie prawnym. Tymczasem podstawą rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji w niniejszej sprawie była okoliczność, iż wyrokiem z dnia 30 kwietnia 2021 r., wydanym w sprawie o sygnaturze akt II SA/Wa 2052/20 stwierdzono nieważność uchwały o nieudzieleniu zarządowi powiatu wotum zaufania w trybie art. 30a u.s.p. Sąd pierwszej instancji nie analizował, ani nie oceniał żadnych innych okoliczności stwierdzając, iż "brak istnienia uchwały o nieudzieleniu zarządowi wotum zaufania musi skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały o odwołanie z tego powodu zarządu powiatu". W kontekście uchylenia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 2052/20, takie stanowisko jest błędne. Wobec faktu, że Sąd pierwszej instancji nie rozpoznał istoty sprawy, zaskarżone orzeczenie musiało zostać uchylone, a sprawa przekazana temu Sądowi do ponownego rozpoznania. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji weźmie pod uwagę okoliczność, iż w obrocie prawnym pozostaje uchwała Rady Powiatu Łosickiego z dnia 18 sierpnia 2020 r. nr XXVII/133/2020 w przedmiocie udzielenia wotum zaufania Zarządowi Powiatu i dokona oceny zasadności skargi w kontekście brzmienia art. 30a u.s.p. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.