III OSK 6481/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędzia del. WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu w dniu 5 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zarządu Dzielnicy Śródmieście m.st. Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 2477/20 w sprawie ze skargi A. D. na uchwałę Zarządu Dzielnicy Śródmieście m.st. Warszawy z dnia 14 października 2020 r. nr 4883/2020 w przedmiocie odmowy zakwalifikowania do udzielenia pomocy mieszkaniowej w formie zawarcia umowy najmu na czas nieoznaczony 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. odstępuje od zasądzenia od A. D. na rzecz Zarządu Dzielnicy Śródmieście m.st. Warszawy kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 27 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 2477/20 po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. D. na uchwałę Zarządu Dzielnicy Śródmieście m.st. Warszawy z 14 października 2020 r. nr 4883/2020 w przedmiocie odmowy zakwalifikowania do udzielenia pomocy mieszkaniowej w formie zawarcia umowy najmu na czas nieoznaczony, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) dalej "p.p.s.a." orzekł, iż "stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały". Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wnioskiem z 20 lutego 2020 r. skarżąca zwróciła się do organu o najem lokalu socjalnego. Następnie oświadczeniem z 25 lutego 2020 r. skarżąca zmieniła zakres swojego żądania i wniosła o przekwalifikowanie wniosku "z mieszkania socjalnego na komunalne". Zaskarżoną uchwałą Zarząd Dzielnicy Śródmieście m.st. Warszawy odmówił skarżącej zakwalifikowania do udzielenia pomocy mieszkaniowej w formie zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony. Jako podstawę prawną organ wskazał § 6 ust. 1 pkt 2, § 8, § 45 pkt 5 statutu Dzielnicy Śródmieście m. st. Warszawy stanowiącego załącznik nr 9 do uchwały nr LXX/2182/2010 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z 14 stycznia 2010 r. w sprawie nadania statutów dzielnicom miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. 2018 r., poz. 8814 oraz z 2019 r. poz. 13139) oraz § 35 ust. 1 w zw. z § 4, § 5 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 pkt 2, § 7 ust. 1, § 32 ust. 1 pkt 3 oraz § 43 uchwały nr XXIll/669/2019 Rady m.st. Warszawy z 5 grudnia 2019 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2019 r. poz. 14836 i z 2020 r. poz. 5791). W uzasadnieniu uchwały podał, że skarżąca złożyła wniosek o udzielenie pomocy mieszkaniowej w formie zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony przed dniem 1 marca 2020 r. Skarżąca spełniła kryterium dochodowe, natomiast nie zostało spełnione kryterium metrażowe. Z tego względu zdaniem organu należało odmówić udzielenia pomocy mieszkaniowej w formie zawarcia umowy najmu na czas nieoznaczony. A. D. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą uchwałę, domagając się ponownego rozpatrzenia jej wniosku. Wskazała na trudną sytuację życiową oraz finansową, niepozwalającą na zakup lub wynajem mieszkania we własnym zakresie. W odpowiedzi na skargę Zarząd Dzielnicy Śródmieście m.st. Warszawy wniósł o oddalenie skargi. Organ podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji orzekł, iż "stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały". W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że z akt sprawy wynika, że skarżąca złożyła wniosek dotyczący najmu lokalu socjalnego. Natomiast organ sam określił zakres przedmiotowy postępowania jako dotyczący mieszkania komunalnego. Zakres, o którym orzekł organ w uchwale, nie był zgodny z żądaniem skarżącej, które to stanowisko w ocenie Sądu jest nie do zaakceptowania. Wobec powyższego Sąd pierwszej instancji uznał, że zaskarżona uchwała została wydana z rażącym naruszeniem przepisów stanowiących podstawę prawną zaskarżonej uchwały, wobec czego należało stwierdzić jej nieważność. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Zarząd Dzielnicy Śródmieście m.st. Warszawy, zaskarżając powyższy wyrok w całości. Zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.: 1. § 35 ust. 1 w zw. z § 4, § 5 ust. 1 pkt 3, ust. 2 pkt 2, § 7 ust. 1, § 32 ust. 1 pkt 3 oraz § 43 ust. 3, § 31 uchwały nr XXIll/669/2019 Rady m.st. Warszawy z 5 grudnia 2019 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy "(Dz. Urz. Woj. Maz. nr 132, poz. 3937 z póź. zm.)" przez uznanie, że: - podstawą prawną zaskarżonej uchwały stanowiły przepisy uchwały nr LVI11/1751/2009 Rady m.st. Warszawy z 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy "(Dz. Urz. Woj. Maz. nr 132, poz. 3937 z póź. zm.)", a nie przepisy uchwały nr XXIII/669/2019 Rady m.st. Warszawy z 5 grudnia 2019r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy "(Dz. Urz. Woj. Maz. nr 132, poz. 3937 z późn. zm.)". - wniosek skarżącej dotyczył wynajmu lokalu socjalnego, a nie lokalu komunalnego. Ponadto Zarząd Dzielnicy Śródmieście m.st. Warszawy zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj.: 2. art. 134 § 1 p.p.s.a. przez nierozpoznanie sprawy co do istoty i pominięcie dokumentu w postaci oświadczenia skarżącej z 25 lutego 2020 r. W oparciu o tak sformułowane zarzuty Zarząd Dzielnicy Śródmieście m.st. Warszawy wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie jego uchylenie i przekazanie do ponownego rozpoznania. Ponadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazał, że Sąd pierwszej instancji pominął znajdujące się w aktach sprawy oświadczenie skarżącej z 25 lutego 2020 r. Pismem tym skarżąca zmieniła zakres swojego żądania i wniosła o przekwalifikowanie wniosku "z mieszkania socjalnego na komunalne". W związku z powyższym organ wskazał, iż związany był wnioskiem skarżącej i badał przesłanki konieczne do spełnienia przy nabyciu prawa do lokalu komunalnego, a nie lokalu socjalnego W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. D. wskazała, że w jej obecnej sytuacji jest obojętne, jakie mieszkanie zostanie jej przyznane. Podniosła, że złożyła wniosek o mieszkanie komunalne, ponieważ tak doradził jej urzędnik, zaś nie jest obowiązkiem skarżącej znać przepisy i uchwały. Skarżąca wyjaśniła swoją sytuację osobistą i finansową, prosząc o przyznanie jej jakiegokolwiek mieszkania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych. Trafnie zarzucono w skardze kasacyjnej naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem art. 57a". Przepis ten można naruszyć wtedy, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy uchybienia popełnione na etapie postępowania administracyjnego bądź powołała w postępowaniu sądowym dowody, które zostały przez sąd pominięte, względnie, gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, iż bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku (por.: wyrok NSA z 17 kwietnia 2013 r., I GSK 1151/11, LEX nr 1336157; wyrok NSA z 11 września 2012 r., I OSK 1234/12, LEX nr 1260068; wyrok NSA z 28 lutego 2012 r., II OSK 2395/10, LEX nr 1138160), a także wtedy gdy sąd pierwszej instancji rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy (por. wyrok NSA z 20 grudnia 2012 r., II OSK 1580/11, LEX nr 1367333). Sąd I instancji uznał, że skarżąca złożyła 20 lutego 2020 r. wniosek o najem lokalu socjalnego, który nie był przedmiotem postępowania zakończonego zaskarżoną uchwałą. Według Sądu, organ nieprawidłowo rozpoznał sprawę w przedmiocie zawarcia umowy najmu lokalu komunalnego na czas nieoznaczony. To doprowadziło Sąd do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Tymczasem, jak słusznie zarzuca skarżący kasacyjnie organ, skarżąca oświadczeniem z 25 lutego 2020 r. zmieniła pierwotny zakres swojego żądania bowiem wniosła o "przekwalifikowanie wniosku z mieszkania socjalnego na komunalne" (oświadczenie z karty 202 akt administracyjnych). W rezultacie organ będąc związany zmienionym wnioskiem, badał spełnienie przesłanek koniecznych do udzielenia pomocy mieszkaniowej w formie zawarcia umowy najmu lokalu komunalnego na czas nieoznaczony a nie do zawarcia umowy lokalu socjalnego. Zatem Sąd I instancji wyszedł poza granice sprawy określone zaskarżoną uchwałą, bowiem dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy w znaczeniu przedmiotowym. Zasadnie skarżący kasacyjnie zarzuca również, że Sąd I instancji nie podając powodów, nietrafnie przyjął, że "podstawę prawną zaskarżonej uchwały stanowi uchwała nr LVIII/1751/2009 Rady m. st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład, mieszkaniowego zasobu m.st. Warszawy". Co prawda wniosek o udzielenie pomocy mieszkaniowej A. D. złożyła 20 lutego 2020 r., jednak z dniem 1 marca 2020 r. weszła w życie uchwała nr XXIII/669/2019 Rady m. st. Warszawy z 5 grudnia 2019 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład, mieszkaniowego zasobu m.st. Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2019 r. poz. 14836 ze zm. w Dz. Urz. Woj. Maz. z 2020 r. poz. 5791) (patrz § 46 ust. 2 uchwały) a stosownie do § 45 tej uchwały utraciła moc uchwała Nr LVIII/1751/2009 Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2009 r. Nr 132, poz. 3937, z 2013 r. poz. 6, z 2014 r. poz. 6136, z 2016 r. poz. 7888, z 2017 r. poz. 8401, z 2018 r. poz. 5832 i 7040 oraz z 2019 r. poz. 9014). Zatem do rozpoznania wniosku A. D. o udzielenie pomocy mieszkaniowej w formie zawarcia umowy najmu lokalu komunalnego mają zastosowanie przepisy uchwały z 5 grudnia 2019 r., z wyjątkiem § 5 ust. 3 tej uchwały o czym stanowi § 43 ust. 3 uchwały z 5 grudnia 2019 r. Zatem słusznie zarzucił organ, że Sąd niezasadnie uznał, iż w sprawie mają zastosowanie przepisy w/w uchwały 9 lipca 2009 r. w sytuacji, w której miały zastosowanie przepisy § 35 ust. 1, § 4, § 5 ust. 1 pkt 3, ust. 2 pkt 2, § 7 ust. 1, § 32 ust. 1 pkt 3 oraz § 43 ust. 3 i § 31 w/w. uchwały z 5 grudnia 2019 r. Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, dlatego na mocy art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny stosownie do treści art. 190 p.p.s.a., ponownie rozpozna skargę przy uwzględnieniu przedstawionej wyżej przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładni prawa. Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpiono od zasądzenie od A. D. na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, uznając że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, ponieważ uwzględnienie skargi kasacyjnej było wynikiem błędu Sądu I instancji w kwestii niezarzucanej przez skarżącą.