III OSK 6467/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 15 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Ol 132/21 w sprawie ze skargi D. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 30 listopada 2020 r. nr SKO.60.87.2020 w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia dotyczącego wyrażenia stanowiska w sprawie warunków realizacji przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zaskarżonym wyrokiem z dnia 15 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Ol 132/21 oddalił skargę D. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 30 listopada 2020 r. nr SKO.60.87.2020 utrzymujące w mocy postanowienie tego organu z dnia 30 lipca 2020 r., którym stwierdzono nieważność postanowienia Burmistrza K. z dnia 30 stycznia 2020 r. wyrażającego stanowisko, że aktualne są warunki realizacji przedsięwzięcia określonego w decyzji z dnia 8 stycznia 2014 r. o braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia polegającego na odbudowie stopnia wodnego [...] wraz z budową elektrowni wodnej w km 9+500 rzeki [...] (dalej jako decyzja środowiskowa). W motywach orzeczenia Sąd pierwszej instancji uznał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie (dalej jako SKO) zasadnie stwierdziło, że postanowienie Burmistrza K. z dnia 30 stycznia 2020 r. zostało wydane po upływie sześcioletniego terminu określonego w art. 72 ust. 4 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2020 r. poz. 283 z późn. zm.) dalej zwanej u.i.o.ś. Odnosząc się do ustalonej przez organ daty, w której decyzja środowiskowa z dnia 8 stycznia 2014 r. stała się ostateczna Sąd wyjaśnił, że z treści przepisów zawartych w rozdziale 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 - stan prawny obwiązujący na dzień wydania decyzji środowiskowej) zwanej dalej K.p.a. wynika, że pisma doręcza się bezpośrednio adresatom za pośrednictwem operatora pocztowego lub środków komunikacji elektronicznej. Wyjątkiem od tej zasady jest doręczenie pisma w trybie ogłoszenia publicznego, stosownie do art. 49 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem strony mogą być zawiadamiane o decyzjach i innych czynnościach organów administracji publicznej przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania, jeżeli przepis szczególny tak stanowi; w tych przypadkach zawiadomienie bądź doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia. Zatem doręczenie decyzji może nastąpić w trybie publicznego ogłoszenia tylko w przypadku, gdy przepis szczególny tak stanowi. Podkreślono, iż art. 74 ust. 3 u.o.i.ś. stanowił, że jeżeli liczba stron postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przekracza 20 stosuje się przepis art. 49 K.p.a. W przedmiotowej sprawie liczba stron nie przekracza 20, w związku z tym brak było podstawy prawnej do dokonania doręczenia decyzji w tym trybie. W tej sytuacji datę, w której decyzja środowiskowa stała się ostateczna należało ustalić uwzględniając datę jej doręczenia stronom za pośrednictwem operatora pocztowego. Jak słusznie podniosło SKO, doręczeń tych dokonywano w dniach 8 - 10 stycznia 2014 r. Zatem biorąc pod uwagę datę najpóźniejszego doręczenia, odwołanie od decyzji mogło być wniesione najpóźniej 24 stycznia 2014 r. Od przedmiotowej decyzji nikt się nie odwołał. W związku z tym stała się ona ostateczna w dniu 25 stycznia 2014 r., czyli pierwszego dnia po upływie terminu do wniesienia odwołania. W tej sytuacji termin sześcioletni do uzyskania stanowiska, że aktualne są warunki realizacji przedsięwzięcia upłynął w dniu 25 stycznia 2020 r. A skoro wniosek skarżącego wpłynął do Burmistrza w dniu 27 stycznia 2020 r., a postanowienie Burmistrza zostało wydane 30 stycznia 2020 r., skarżący zaś otrzymał je 4 lutego 2020 r., ww. ustawowy termin upłynął już w dacie orzekania przez Burmistrza. Postanowienie Burmistrza z dnia 30 stycznia 2020 r. zostało więc wydane z rażącym naruszeniem art. 72 ust. 4 u.i.o.ś. Sąd pierwszej instancji zaakcentował, że doręczenia decyzji w trybie art. 49 K.p.a. nie można utożsamiać z obowiązkami organu wynikającymi z przepisów Działu III u.i.o.ś. regulującymi kwestię udziału społeczeństwa w ochronie środowiska. Obowiązki te dotyczą tylko tych postępowań, w których przeprowadzana jest ocena oddziaływania na środowisko (art. 79 ust. 1 u.i.o.ś.). W przedmiotowej sprawie postanowieniem z dnia 12 listopada 2013 r. Burmistrz stwierdził brak potrzeby przeprowadzania oddziaływania na środowisko, a zatem na organie nie ciążyły obowiązki informacyjne wynikające z powołanych przepisów. Ponadto zawiadomienie o wydaniu decyzji, ale podjęte w trybie art. 38 u.o.i.ś. nie może wywołać skutku doręczenia, o jakim mowa w art. 49 K.p.a., gdyż art. 38 u.o.i.ś. nie stanowi przepisu szczególnego w stosunku do art. 49 K.p.a. Jest to przepis mający zagwarantować udział społeczeństwa w postępowaniu, w którym przeprowadzana jest ocena oddziaływania na środowisko. Jego skutkiem nie jest zatem przypisanie każdemu podmiotowi przymiotu strony postępowania, lecz wyłącznie umożliwienie społeczeństwu, które wzięło udział w postępowaniu, zapoznania się z rezultatami swojej procesowej aktywności. Nie wynika z tego, że składający uwagi lub wnioski będą mogli zaskarżyć decyzję administracyjną. Dla ustalenia daty z jaką decyzja środowiskowa stała się ostateczna nie ma także znaczenia data wpisana na pieczątce, znajdującej się na tej decyzji. Jak słusznie wskazał organ, z treści pieczęci wynika jedynie, że decyzja jest ostateczna, ale nie wynika z jaką datą. Nawet jednak, gdyby przyjąć, że – jak podnosi skarżący – adnotację tą należy zrównać w skutkach z zaświadczeniem organu, to datę z jaką decyzja staje się ostateczna określają wyżej wskazane przepisy prawa. Błędna adnotacja organu nie może mieć wpływu na ustalenie tego terminu. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi Sąd podniósł, że nieprawidłowe przyjęcie przez Burmistrza daty, w której decyzja środowiskowa stała się ostateczna nie wynikało z błędnych ustaleń faktycznych, lecz z nieprawidłowego zastosowania przepisów prawa. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł D. G., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie: 1) przepisów postępowania polegające na oddaleniu skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w wyniku przyjęcia, iż zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, pomimo iż całokształt okoliczności ujawniony w toku rozprawy prowadzi do wniosku, że zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem 138 § 2 K.p.a. w związku z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 158 § 1 K.p.a. w związku z art. 126 K.p.a. w związku z art. 2 Konstytucji RP, a także naruszeniem art. 124 § 2 K.p.a. w związku z art. 126 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 8 § 1 K.p.a. i art. 11 K.p.a., tj. naruszenie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) zwanej dalej P.p.s.a. oraz z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 133 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 K.p.a., art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., art. 158 § 1 K.p.a. w związku z art. 126 K.p.a. oraz art. 124 § 2 K.p.a. w związku z art. 126 K.p.a.; w związku z art. 2 Konstytucji RP; 2) prawa materialnego polegające na błędnej wykładni art. 72 ust. 4 w zw. z ust. 3 u.i.o.ś. polegającej na błędnym przyjęciu, że termin tamże określony jest terminem prawa materialnego, którego każde uchybienie skutkuje bezwzględną utratą możliwości ukształtowania uprawnień jednostki, podczas gdy prawidłowa wykładnia, uwzględniająca zasady demokratycznego państwa prawnego, w tym zasadę zaufania do organów władzy winna prowadzić do wniosku, że gdy strona nie ma obiektywnej możliwości ustalenia daty ostateczności decyzji i postępuje w zaufaniu do informacji uzyskanej od organów władzy publicznej to nawet w sytuacji uchybienia terminowi wskazanemu w art. 72 ust. 4 w zw. z ust. 3 u.i.o.ś. zachowanie strony winno zostać objęte ochroną, tj. błędną wykładnię art. 72 ust. 4 w związku z art. 3 u.i.o.ś. i w związku z art. 2 Konstytucji RP. W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów postępowania kasacyjnego, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Pismem z dnia 22 marca 2022 r. skarżący wniósł o wzięcie pod uwagę przy wyrokowaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 4 stycznia 2022 r. sygn. akt II SA/Ol 939/21. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając tę sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem. Sprawa ta podlega na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu odpisu skargi kasacyjnej nie zażądała jej przeprowadzenia. Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną. Skarga kasacyjna jest niezasadna. Istota sporu w tej sprawie sprowadza się do kontroli zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji w zakresie ustalenia daty, w której decyzja Burmistrza K. z dnia 8 stycznia 2014 r. znak GT.6229.1.19.2013 orzekająca realizację przedsięwzięcia polegającego na odbudowie stopnia wodnego [...] wraz z budową elektrowni wodnej w km 9+500 rzeki [...] oraz stwierdzeniu braku potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania tego przedsięwzięcia na środowisko, stała się ostateczna. Sąd pierwszej instancji ustalił, że prawidłowo w zaskarżonym postanowieniu SKO stwierdziło, iż ww. decyzja z dnia 8 stycznia 2014 r. stała się ostateczna w dniu 25 stycznia 2014 r., ponieważ z końcem 24 stycznia 2014 r. upłynął termin do wniesienia odwołania tej strony, która tę decyzję otrzymała najpóźniej. Wbrew argumentacji zawartej w skardze kasacyjnej, ustalenia daty, w której decyzja z dnia 8 stycznia 2014 r. znak: GT.6229.1.19.2013 stała się ostateczna nie dokonywał Sąd pierwszej instancji, ale kontrolował w niniejszej sprawie ustalenie tej okoliczności zawarte w zaskarżonym postanowieniu SKO z dnia 30 listopada 2020 r. nr SKO.60.87.2020. Znajduje to pełne potwierdzenie w materiale dowodowym zgromadzonym na potrzeby tej sprawy, w tym potwierdzają to zwrotne potwierdzenia doręczenia decyzji z dnia 8 stycznia 2014 r. znak GT.6229.1.19.2013, na których najpóźniejszą datą jej doręczenia stronie był dzień 10 stycznia 2014 r. (akta administracyjne sprawy, karty nr 85-92). Trafnie Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że w tej sprawie nie można przyjąć, aby datą uzyskania przez ww. decyzję przymiotu ostateczności był dzień 10 lutego 2014 r. Wbrew zarzutom i argumentacji zawartej w skardze kasacyjnej, ani Burmistrz K., ani też osoba działająca w imieniu Burmistrza nie stwierdziła prawomocności ww. decyzji w dniu 10 lutego 2014 r. Ze znajdującej się na oryginale tej decyzji pieczęci (akta administracyjne sprawy, karta nr 84) wynika jedynie, że w dniu 10 lutego 2014 r. Inspektor Z. F. (będący pracownikiem Urzędu Miejskiego w K.) stwierdził prawomocność tej decyzji na skutek braku wniesienia odwołania. Jednak data 10 lutego 2014 r. nie jest datą, w której ta decyzja stała się ostateczna, ale datą podpisania pieczęci zawierającej informację, że decyzja ta stała się ostateczna "na skutek nie wniesienia odwołania w przewidzianym terminie" (zwrot z ww. odcisku pieczęci). Zgodnie z art. 16 § 1 K.p.a. chwila uzyskania przez decyzję przymiotu ostateczności nie zależy ani od woli organu, ani też nie ma charakteru uznaniowego. Dniem uzyskania tego przymiotu jest upływ ostatniego dnia do wniesienia środka zaskarżenia (odwołania, wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) przysługującego od danej decyzji. Jest to więc okoliczność obiektywna, a przymiot ostateczności decyzji wynika z mocy prawa z chwilą upływu terminu do wniesienia odwołania (por. wyrok NSA z 20 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 2898/16). Decyzja staje się ostateczna bez potrzeby nadawania jakiejkolwiek klauzuli ostateczności, a przy tym przepisy K.p.a. nawet nie przewidują jej nadawania. Tym samym w przypadku, gdy taka klauzula zostałaby nadana danej decyzji, to jedynie potwierdza ona stan ostateczności decyzji, ale sama jej nie przyznaje. Ma ona jedynie charakter informacyjny i jest swoistym zaświadczeniem stwierdzającym przymiot prawomocności, ale w przypadku wykazania, że np. zostało wniesione skutecznie odwołanie od danej decyzji, to klauzula ta przestaje potwierdzać rzeczywisty stan prawny. Tym samym w tej sprawie trafnie ani Sąd pierwszej instancji, ani też SKO nie mogło stwierdzić, że data 10 lutego 2014 r. stanowi dzień, w którym decyzja Burmistrza K. z dnia 8 stycznia 2014 r. znak: GT.6229.1.19.2013 stała się ostateczna. Z akt sprawy w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że datą uzyskania tego przymiotu ww. decyzji był dzień 25 stycznia 2014 r. Tym samym wydane w dniu 30 stycznia 2020 r. postanowienie na skutek wniosku złożonego w dniu 27 stycznia 2020 r. było obarczone istotą wadą prawną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Jak bowiem wynika z art. 72 ust. 3 u.i.o.ś. złożenie wniosku lub dokonanie zgłoszenia następuje w terminie 6 lat od dnia, w którym decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach stała się ostateczna, z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z art. 72 ust. 4 i 4b u.i.o.ś. Ponieważ w niniejszej sprawie wyjątki wynikające z art. 72 ust. 4 i 4b ww. ustawy nie zachodzą, tym samym obowiązywał 6-letni termin liczony od chwili uzyskania przez decyzję środowiskową przymiotu ostateczności. Termin ten, jak trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji, jest terminem prawa materialnego i wyznacza okres, w którym może nastąpić ukształtowanie praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjnego stosunku materialnego. Termin prawa materialnego nie może być ani przedłużony, ani przywrócony, a jego upływ powoduje, że organ traci kompetencje do załatwienia danej sprawy. Przechodząc do kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie zarzutów skargi kasacyjnej należy stwierdzić, że nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny prawa materialnego polegający na dokonaniu błędnej wykładni art. 72 ust. 3 i ust. 4 u.i.o.ś. poprzez przyjęcie, że termin ten ma charakter materialnoprawny, którego każde uchybienie skutkuje bezwzględną utratą możliwości ukształtowania uprawnień jednostki, podczas gdy prawidłowa wykładnia, uwzględniająca zasady demokratycznego państwa prawnego, w tym zasadę zaufania do organów władzy winna prowadzić do wniosku, że gdy strona nie ma obiektywnej możliwości ustalenia daty ostateczności decyzji i postępuje w zaufaniu do informacji uzyskanej od organów władzy publicznej to nawet w sytuacji uchybienia terminowi wskazanemu w art. 72 ust. 4 w zw. z ust. 3 u.i.o.ś. zachowanie strony winno zostać objęte ochroną. Ustosunkowując się do tego zarzutu należy stwierdzić, że termin prawa materialnego wyznacza zakres czasowy kompetencji organu lub uprawnienia (obowiązku) strony. Jego upływ powoduje, że organ traci właściwość rzeczową do załatwiania danej kategorii spraw. Także zasada demokratycznego państwa prawnego nie znosi zasady praworządności, zgodnie z którą każdy organ wykonujący władzę publiczną musi działać tylko na podstawie i w granicach prawa. Zasada zaufania obywateli do organów władzy publicznej przemawia za koniecznością uwzględniania przez organy przepisów prawa, a przede wszystkim działania na podstawie prawa. Zasada zaufania strony do organu nie może uzasadniać nielegalnego działania organu, jeżeli organ ten narusza prawo. Wbrew twierdzeniu strony skarżącej, strona ma możliwość samodzielnego ustalenia na podstawie akt sprawy daty, w której dana decyzja stała się ostateczna. Z akt tej sprawy nie wynika, aby jej akta zawierające decyzję z dnia 8 stycznia 2014 r. znak GT.6220.1.19.2013 były niedostępne stronom. Akta te zawierają przy tym potwierdzenia doręczenia tej decyzji stronom. Każde uchybienie terminu prawa materialnego przez organ administracyjny skutkuje pozbawieniem tego organu kompetencji do załatwiania danej sprawy. Tym samym należy stwierdzić, że w tej sprawie Sąd pierwszej instancji nie dokonał wadliwej wykładni ani art. 72 ust. 3 i ust. 4 u.i.o.ś., ani art. 3 tej ustawy zawierającej definicje legalne na potrzeby jej stosowania, ani też art. 2 Konstytucji RP. Nie znajduje uzasadnienia rozbudowany zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy polegający na wadliwym przyjęciu, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, pomimo że zostało ono wydane z naruszeniem 138 § 2 K.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 158 § 1 K.p.a. w związku z art. 126 K.p.a. w związku z art. 2 Konstytucji RP, a także z naruszeniem art. 124 § 2 K.p.a. w związku z art. 126 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 8 § 1 K.p.a. i art. 11 K.p.a. Skutkiem tego Sąd pierwszej instancji nie naruszył przepisu postępowania poprzez oddalenie, na podstawie art. 151 P.p.s.a., skargi w tej sprawie, zamiast uchylenia zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 133 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 K.p.a., art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., art. 158 § 1 K.p.a. w związku z art. 126 K.p.a. oraz art. 124 § 2 K.p.a. w związku z art. 126 K.p.a. i w związku z art. 2 Konstytucji RP. Strona skarżąca kasacyjnie mimo powołania tak licznych przepisów nie wskazała, na czym miałoby polegać ich naruszenie przez Sąd pierwszej instancji. W istocie także i ten zarzut sprowadza się do zanegowania prawidłowości ustalenia daty, w której decyzja Burmistrza K. z dnia 8 stycznia 2014 r. znak GT.6229.1.19.2013 stała się ostateczna. Tym samym skoro strona skarżąca kasacyjnie poprzestała jedynie na wskazaniu w podstawie skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ale bez jego koniecznego uzasadnienia wymaganego art. 176 § 1 pkt 2 P.p.s.a., to Naczelny Sąd Administracyjny nie może uzupełniać skargi kasacyjnej poprzez uzasadnienie, na czym polegało naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny każdego z przepisów wskazanych w tym zarzucie. Nie było w tej sprawie także podstaw do uwzględnienia stanowiska zawartego w innej sprawie rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 4 stycznia 2022 r. sygn. akt II SA/Ol 939/21. Wyrok ten nie jest prawomocny, a przy tym nie został on wydany w tej sprawie. W związku z powyższym w okolicznościach tej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.