III OSK 6406/21

Dnia 5 stycznia 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) sędzia del. WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu w dniu 5 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 marca 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 1650/20 w sprawie ze skargi J.H. na decyzję Centralnej Wojskowej Komisji Lekarskiej w Warszawie z dnia 9 czerwca 2020 r. nr 13/Zesp./2020 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie orzekania o zdolności do zawodowej służby wojskowej 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od J.H. na rzecz Centralnej Wojskowej Komisji Lekarskiej w Warszawie kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 marca 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 1650/20 oddalił skargę J.H. na decyzję Centralnej Wojskowej Komisji Lekarskiej w Warszawie z dnia 9 czerwca 2020 r. nr 13/Zesp./2020 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie orzekania o zdolności do zawodowej służby wojskowej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł J.H. Zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a.") zarzucił: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez uznanie, że dowódca jednostki posiada przymiot strony postępowania administracyjnego, a także że jest uprawniony do zakończenia w każdej chwili postępowania przed wojskową komisją lekarską, co powoduje bezprzedmiotowość postępowania przed komisją, podczas gdy z treści art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 860 ze zm., dalej w skrócie "ustawa") wynika jedynie uprawnienie do skierowania żołnierza w czynnej służbie wojskowej, natomiast żaden przepis prawa nie przyznaje dowódcy jednostki jakichkolwiek innych uprawnień; 2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie i nieuchylenie decyzji Centralnej Wojskowej Komisji Lekarskiej w Warszawie oraz poprzedzającej ją decyzji Regionalnej Wojskowej Komisji Lekarskiej w Szczecinie w przedmiocie umorzenia postępowania, w sytuacji, w której nie wystąpiły przesłanki określone w art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej w skrócie: "k.p.a."), tj. bezprzedmiotowość postępowania. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji Centralnej Wojskowej Komisji Lekarskiej w Warszawie oraz poprzedzającej ją decyzji Regionalnej Wojskowej Komisji Lekarskiej w Szczecinie w przedmiocie umorzenia postępowania. Ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów. W piśmie procesowym z dnia 18 sierpnia 2021 r. skarżący kasacyjnie na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. oświadczył, że zrzeka się rozprawy. Centralna Wojskowa Komisja Lekarska w Warszawie w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Ponadto wniosła o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Ustosunkowując się do powołanych w skardze kasacyjnej zarzutów stwierdziła, że są one niezasadne, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy i Sąd pierwszej instancji. Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 5 ust. 5 ustawy. Stanowi on, że: "Do wojskowej komisji lekarskiej kierują: 1) wojskowy komendant uzupełnień – żołnierzy i inne osoby ubiegające się o powołanie do zawodowej służby wojskowej; 2) dowódca jednostki wojskowej – w przypadkach wymienionych w ust. 2 pkt 1, a także w pkt 2 w odniesieniu do żołnierzy w czynnej służbie wojskowej, którzy zgłosili chęć pełnienia zawodowej służby wojskowej, ust. 3 pkt 1-4 oraz ust. 4 pkt 3-5, a także, po uzgodnieniu z organem właściwym do wyznaczenia żołnierza zawodowego na stanowisko służbowe, w przypadkach wymienionych w ust. 3 pkt 5 oraz ust. 4 pkt 1 i 2; 3) sąd, prokurator, komendant jednostki organizacyjnej Żandarmerii Wojskowej oraz inny organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawach o przestępstwo lub wykroczenie – w przypadku wymienionym w ust. 3 pkt 6". Odnosząc się do tego zarzutu, wskazać należy po pierwsze, że skarga kasacyjna nie precyzuje, który z punktów powołanej jednostki redakcyjnej autor skargi kasacyjnej ma na myśli. Można jedynie przypuszczać, że chodziło mu o punkt pierwszy powołanego przepisu. Po wtóre, ani w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, ani w decyzji z dnia 9 czerwca 2020 r., nie wskazano, że dowódca jednostki posiada przymiot strony postępowania administracyjnego. Tym samym twierdzenie zawarte w zarzucie skargi kasacyjnej w tym zakresie jest gołosłowne. Z kolei zawarte w zarzucie sformułowanie, że dowódca jednostki jest uprawniony w każdej chwili do zakończenia postępowania administracyjnego przed wojskową komisją lekarską, przytacza niedosłownie stwierdzenie Sądu pierwszej instancji, że: "(...) to Dowódca jako podmiot kierujący jest gospodarzem tego postępowania (...)". Sformułowanie zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jest niewątpliwie zbyt dużym uproszczeniem. Rację ma jednak Sąd pierwszej instancji twierdząc, że przedmiot postępowania przed komisją wyznaczony jest zakresem skierowania. Chybiony okazał się również zarzut drugi skargi kasacyjnej, podnoszący, że w sprawie nie wystąpiły przesłanki określone w art. 105 § 1 k.p.a. Przepis ten ma zastosowanie w tych sytuacjach, w których w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania. Oznacza to, że postępowanie administracyjne, inaczej niż postępowanie cywilne, staje się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. tylko wtedy, gdy brak jest sprawy administracyjnej, która może być załatwiona decyzją, nie zaś wtedy, gdy wydanie decyzji staje się zbędne. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1 k.p.a., oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Wszystkie elementy badanego stanu prawnego i faktycznego są zatem tego rodzaju, że niepotrzebne jest postępowanie mające na celu wyjaśnienie wszystkich tych okoliczności w sprawie. Chodzi tu o kryterium bezprzedmiotowości odnoszące się do postępowania, ale w taki sposób, iż wynik tego postępowania nie powinien mieć charakteru merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, lecz jedynie być formalnym jego zakończeniem (por. wyroki NSA z dnia: 19 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1622/09 oraz 14 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1581/09). Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego może mieć charakter pierwotny i następczy. Z pierwotną bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy po wszczęciu postępowania administracyjnego i podjęciu w nim czynności procesowych okaże się, że w dacie wszczęcia postępowania nie istniała sprawa administracyjna, którą organ administracji miałby rozstrzygać decyzją. Z kolei następcza bezprzedmiotowość postępowania ma miejsce wtedy, gdy w toku postępowania odpadną przesłanki decydujące o dopuszczalności jego prowadzenia, czyli o istnieniu sprawy administracyjnej (M. Romańska (w) H. Knysiak-Sudyka, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. II WKP 2019, komentarz do art. 105, teza 2, LEX). W rozpoznawanej sprawie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania o charakterze następczym, bowiem impulsem do wszczęcia postępowania w sprawie był, zgodnie z ustawą, wniosek podmiotu niebędącego stroną w tej sprawie – Dowódcy Jednostki Wojskowej Nr 1749. Cofnięcie wniosku (skierowania) przez w/w podmiot i uznanie dopuszczalności owego cofnięcia trafnie zostało zakwalifikowane jako odpadnięcie przesłanki decydującej o prowadzeniu postępowania. Skoro bowiem postępowanie w sprawie nie zostało zainicjowane wnioskiem strony postępowania, to okoliczność cofnięcia wniosku (skierowania) przez podmiot ustawowo upoważniony do jego złożenia, należało ocenić jako ustanie przesłanki prawnej do prowadzenia postępowania. Zauważyć należy, że okoliczność, iż dowódca jednostki wojskowej jest jednym z podmiotów uprawnionych do złożenia wniosku w sprawie, nie czyni tego podmiotu stroną postępowania administracyjnego. Decyzja o zdolności do zawodowej służby wojskowej żołnierza nie dotyczy bowiem uprawnień ani obowiązków dowódcy jednostki wojskowej. Złożenie wniosku przez podmiot wykonujący administrację publiczną nie oznacza bowiem, że sprawa dotyczy uprawnień lub obowiązków tegoż podmiotu, a jest jedynie wykonywaniem administracji publicznej przez ten podmiot. Zachowanie podmiotu administrującego, który realizuje kompetencje jest zawsze obowiązkiem tego podmiotu. Kompetencja organu (podmiotu administrującego) to bowiem możność, ale i równocześnie obowiązek korzystania z określonej formy działania (J. Zimmermann, Polska jurysdykcja administracyjna, Warszawa 1996, s. 36; por też W. Jakimowicz, Obowiązek administracyjny w egzekucji administracyjnej (w:) System egzekucji administracyjnej, red. J. Niczyporuk, S. Fundowicz, J. Radwanowicz, Warszawa 2004, s. 132). Tym samym kompetencja dowódcy jednostki wojskowej do złożenia wniosku (skierowania) nie oznacza, że podmiot ten jest stroną postępowania administracyjnego. W konsekwencji trafnie Sąd pierwszej instancji i organ uznali, że w sprawie zaistniała przesłanka bezprzedmiotowości postępowania, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 209 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.), z uwzględnieniem stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 19 listopada 2012 r. sygn. akt II FPS 4/12. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był art. 182 § 2 i 3 in fine p.p.s.a.