III OSK 6311/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Piotr Korzeniowski sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 kwietnia 2021 r. sygn. akt IV SA/Wa 39/21 w sprawie ze skargi A. sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 5 listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 21 kwietnia 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: spółka) na postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z 5 listopada 2020 r. w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że Główny Inspektor Ochrony Środowiska (dalej: organ) postanowieniem z 5 listopada 2020 r. stwierdził niedopuszczalność zażalenia spółki na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z 1 października 2020 r. o podjęciu postępowania w sprawie nałożenia na spółkę administracyjnej kary pieniężnej za przetwarzanie odpadów komunalnych bez wymaganego zezwolenia. Jako podstawę postanowienia organ powołał art. 134 w związku z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej k.p.a.). W uzasadnieniu postanowienia organ wyjaśnił, że Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska postanowieniem z 11 lutego 2020 r. zawiesił postępowanie w sprawie nałożenia przedmiotowej administracyjnej kary pieniężnej, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 oraz art. 101 k.p.a., do czasu zakończenia postępowania z wniosku o wydanie spółce pozwolenia zintegrowanego obejmującego zbieranie lub przetwarzanie odpadów. Następnie postanowieniem z 1 października 2020 r. organ I instancji podjął zawieszone postępowanie w sprawie, powołując się na długotrwałość postępowania w sprawie wydania pozwolenia zintegrowanego. Zażalenie na postanowienie z 1 października 2020 r. wniosła spółka. Stwierdzając niedopuszczalność tego zażalenia organ wyjaśnił, że zażalenie przysługuje wyłącznie w przypadku postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania i w przedmiocie odmowy podjęcia już zawieszonego postępowania. Natomiast kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje możliwości zaskarżenia postanowienia w przedmiocie podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego. Spółka wniosła skargę na postanowienie z 5 listopada 2020 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Sąd I instancji podzielił stanowisko organu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Zgodnie bowiem z art. 141 § 1 k.p.a., na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Nowelizacja kodeksu postępowania administracyjnego wprowadzona ustawą z 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 6, poz. 18), która weszła w życie w dniu 11 kwietnia 2011 r. zmieniła treść art. 101 § 3 k.p.a. Przepis ten obecnie stanowi, że na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. Zażalenie przysługuje zatem wyłącznie na postanowienie o zawieszeniu postępowania oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła spółka. Spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania tj. art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) przez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organ art. 101 § 3 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie, art. 97 § 2 k.p.a., przez jego nieuzasadnione zastosowanie oraz art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przez brak jego zastosowania. Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych, Spółka wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie. Wynika to z tego, że przedmiotem sprawy nie jest kwestia zasadności podjęcia zawieszonego postępowania przez organ I instancji, ale kwestia dopuszczalności złożenia zażalenia na postanowienie o podjęciu postępowania, czego zdaje się nie dostrzegać pełnomocnik skarżącej kasacyjnie spółki. Zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z 5 listopada 2020 r. zostało wydane na podstawie art. 134 w związku z art. 144 k.p.a., które to przepisy nie zostały nawet powołane jako podstawy kasacyjne. Jedynym przepisem, który znajdował zastosowanie w tej sprawie w kontrolowanym obecnie zakresie jest art. 101 § 3 k.p.a., zgodnie z którym na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. Spółka wskazała, że przepis ten nie został zastosowany, co nie jest prawidłowe, ponieważ stosując ten przepis organ doszedł do przekonania, że na postanowienie o podjęciu postępowania nie przysługuje zażalenie i w związku z tym stwierdził niedopuszczalność wniesionego środka zaskarżenia. Stanowisko to jest prawidłowe, o czym zasadnie orzekł Sąd I instancji, powołując w tym zakresie obszerne, utrwalone orzecznictwo sądów administracyjnych (wyroki NSA z 5 czerwca 2019 r., I OSK 1501/17, CBOSA, z 1 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2372/14, LEX nr 2083495, a także wyrok NSA z 3 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 885/15, LEX nr 2237864 i postanowienie NSA z 23 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 608/16, LEX nr 2037516). Uzasadnienie skargi kasacyjnej nie zawiera uzasadnienia tego zarzutu i nie pozwala w istocie na poddanie zaskarżonego wyroku kontroli instancyjnej. Zarzuty naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. (przesłanka obligatoryjnego zawieszenia postępowania administracyjnego z urzędu) oraz art. 97 § 2 k.p.a. (podstawy podjęcia postępowania), nie mogły odnieść zamierzonego skutku, ponieważ jak już wyżej wskazano podjęcie postępowania nie było przedmiotem kontroli legalności dokonanej przez Sąd I instancji, ponieważ środek zaskarżenia (zażalenie) na postanowienie o podjęciu postępowania był niedopuszczalny. Kwestia prawidłowości podjęcia postępowania będzie mogła być przedmiotem oceny po ewentualnym wniesieniu odwołania od decyzji wydanej w podjętym postępowaniu (art. 142 k.p.a.). Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.