III OSK 6127/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia NSA Piotr Korzeniowski po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M.R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 8 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SAB/Ol 14/21 w sprawie ze skargi M.R. na przewlekłe prowadzenie postępowania i bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu w przedmiocie odwołania od decyzji dotyczącej uchylenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 8 kwietnia 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę M.R. (dalej: skarżący) na przewlekłe prowadzenie postępowania i bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu w rozpoznaniu odwołania od decyzji dotyczącej uchylenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia. W uzasadnieniu Sąd I instancji wyjaśnił, że skarżący wniósł skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania odwoławczego i bezczynność w rozpoznaniu odwołania od decyzji Wójta Gminy Nowe Miasto Lubawskie z 4 września 2020 r., którą odmówiono skarżącemu uchylenia - po wznowieniu postępowania - ostatecznej decyzji tego organu z 10 lutego 2015 r. ustalającej środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie elektrowni wiatrowej "[...] (dalej: decyzja środowiskowa). Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że odwołanie skarżącego wpłynęło do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu w dniu 13 października 2020 r. wraz z kserokopiami akt postępowania wszczętego wnioskiem skarżącego o wznowienie postępowania zakończonego decyzją organu I instancji z 10 lutego 2015 r. Pismem z 14 października 2020 r. (a więc niezwłocznie) Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Elblągu wystąpiło do organu I instancji o udzielenie informacji dotyczących zachowania terminu do wniesienia odwołania. Kopertę, w której nadesłano odwołanie organ odwoławczy otrzymał kopertę 27 października 2020 r. Po ustaleniu, że odwołanie zostało złożone w terminie, organ odwoławczy stwierdził, że wraz z odwołaniem nie zostały przesłane akta dotyczące sprawy, w której zostało wznowione postępowanie, a więc akta sprawy zakończonej decyzją środowiskową z 10 lutego 2015 r. Sąd I instancji nie podzielił w tym zakresie stanowiska skarżącego wyrażonego w skardze, że organ odwoławczy powinien był rozpoznać odwołanie bez tych akt. Nie jest bowiem możliwa prawidłowa ocena legalności sprawy zakończonej decyzją wydaną w trybie art. 151 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.), bez kompletnego materiału dowodowego. Ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w kontekście oceny interesu prawnego skarżącego we wznowionym postępowaniu, w tym także przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., wymagała analizy akt sprawy zakończonej decyzją środowiskową. W ocenie Sądu I instancji nie doszło zatem do naruszenia art. 36 § 1 i 2 k.p.a. przez zawiadomienie stron postępowania (postanowienie z 16 listopada 2020 r.), o niezałatwieniu sprawy w terminie. Jednocześnie organ odwoławczy zobowiązał organ I instancji do nadesłania kompletnych akt postępowanie zakończonego wydaniem decyzji środowiskowej. Organ odwoławczy nie wyznaczył organowi I instancji określonego, krótkiego terminu na nadesłanie akt sprawy, ponieważ miał świadomość, że akta dotyczące decyzji środowiskowej pozostają w dyspozycji Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, w związku ze skargą skarżącego na bezczynność organu I instancji w rozpoznaniu wniosku o wznowienie postępowania. W tej sytuacji niemożliwe było skuteczne zobowiązanie organu I instancji do niezwłocznego nadesłania akt administracyjnych, których organ ten jeszcze nie posiadał. Przedmiotowe akta zostały zwrócone organowi I instancji 17 grudnia 2020 r. oraz przekazane do organu odwoławczego, który zakończył postępowanie decyzją z 2 lutego 2021 r. W ocenie Sądu I instancji, termin załatwienia sprawy wyznaczony do 5 lutego 2021 r. był odpowiedni i pozwalał na rozpoznanie sprawy przy uwzględnieniu stopnia jej zawiłości, a także znacznej liczby spraw wpływających do organu odwoławczego, co wynika z odpowiedzi na skargę. Postępowanie nie było zatem prowadzone w sposób przewlekły. W tych okolicznościach sprawy Sąd I instancji orzekł, że organ odwoławczy nie był również bezczynny. W terminie wskazanym w art. 36 § 1 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Elblągu wydało bowiem decyzję kończącą postepowanie odwoławcze, co nastąpiło przed rozpoznaniem skargi przez Sąd I instancji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący zarzucając niewłaściwą kontrolę zaskarżonego organu, z naruszeniem art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188, ze zm. – dalej: p.u.s.a.) oraz w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a.). Skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania tj. art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 p.p.s.a. w związku z art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. jak i w związku z art. 12 § 1 i § 2 k.p.a. oraz w związku z art. 6, art. 7 i art. 8 §1 k.p.a. jak i w związku z art. 35 § 1, § 2, § 3 i § 5 k.p.a., a także w związku z art. 36 § 1 i § 2 k.p.a. oraz w związku z art. 109 § 1 k.p.a., a także w związku z art. 110 § 1 k.p.a. i w związku z art. 133 k.p.a. oraz w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. Polegało to na błędnych i niepełnych ustaleniach faktycznych w zakresie okoliczności istotnych z punktu widzenia prawa materialnego, prowadzące do błędnego przyjęcia braku przewlekłości i bezczynności. Ponadto polegało to na braku pełnego wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia, w tym w zakresie całości postępowania od daty wniesienia odwołania do daty wejścia decyzji do obrotu prawnego. Ponadto skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 12 § 1 i § 2 k.p.a. w związku z art. 6, art. 7 i art. 8 § 1 k.p.a. w związku z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) oraz w związku z art. 35 § 1, § 2 i § 3 k.p.a., jak i w związku z art. 36 § 1 i § 2 k.p.a. (w tym w związku z art. 110 § 1 i art. 133 k.p.a.) oraz art. 45 § 1 Konstytucji RP. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, jak i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Skarżący oświadczył, że zrzeka się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Organy administracji publicznej zobowiązane są do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, a w szczególności powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a.). Realizacji tej zasady służy m.in. przepis art. 35 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej zobowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy, wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do terminów powyższych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Dotyczy to również przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.). W tej sprawie skarżący zarzucił organowi bezczynność odnośnie rozpatrzenia odwołania i przewlekłość w prowadzeniu postępowania. Ustawą z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935), która weszła w życie 1 czerwca 2017 r., zmieniono przepisy k.p.a. m.in. w ten sposób, że zdefiniowano pojęcia bezczynności i przewlekłości. Definicje te zostały zamieszczone w art. 37 § 1 k.p.a., który stanowi, że "stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość)". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, z przytoczonych definicji wynika, że bezczynność jest związana z naruszeniem terminów załatwienia sprawy, zarówno terminów określonych w ustawach, jak i wskazanych przez organ administracji na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Natomiast przewlekłość nie łączy się z przekroczeniem żadnych terminów. Oznacza to, że bezczynność zachodzi, gdy terminy ustawowe oraz wskazane przez organ administracji na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. upłynęły, a sprawa nie została załatwiona, natomiast przewlekłość występuje wtedy, gdy terminy ustawowe oraz wskazane na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. jeszcze nie upłynęły, a sprawa nie została załatwiona, mimo że z uwagi na swój charakter mogła być już załatwiona. Taką wykładnię art. 37 § 1 k.p.a. w zakresie zamieszczonych w tym przepisie definicji bezczynności i przewlekłości potwierdza uzasadnienie projektu ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (druk sejmowy nr 1183 Sejmu VIII kadencji). Za takim rozumieniem bezczynności i przewlekłości opowiedział się też Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19. Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że z art. 37 § 1 k.p.a. wynika, że bezczynność i przewlekłość są pojęciami rozłącznymi, co oznacza, że w tej samej sprawie nie może występować zarówno bezczynność, jak i przewlekłość. W tej sprawie nie budzi wątpliwości, że organ nie pozostawał bezczynny w rozpoznaniu odwołania, ponieważ sprawa została rozstrzygnięta decyzją ostateczną przed upływem terminu wyznaczonego w trybie art. 36 § 1 k.p.a. Stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie jest zatem prawidłowe. Decyzja ta została wydana już po wniesieniu przez skarżącego skargi na bezczynność organu i przewlekłe prowadzenie postępowania, ale okoliczność ta nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, ponieważ skarga ta została wniesiona w trakcie biegu terminu na załatwienie sprawy wyznaczonego zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. W konsekwencji ustalenia wymaga, czy postępowanie było prowadzone w sposób przewlekły. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie. Sąd I instancji dokonał prawidłowej oceny okoliczności sprawy i na tej podstawie trafnie uznał, że organ odwoławczy podejmował czynności zmierzające do załatwienia sprawy, a stosunkowo długi czas jej załatwienia, wykraczający poza ustawowe terminy z art. 35 § 3 k.p.a. wynikał z jednej strony z poziomu skomplikowania sprawy, a z drugiej z przyczyn niezależnych od organu tj. braku akt administracyjnych znajdujących się w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Olsztynie w związku z inną skargą skarżącego. Sąd I instancji szczegółowo przedstawił poszczególne czynności podejmowane przez organ odwoławczy i brak jest podstaw do ponownego ich przytaczania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, czynności te nie miały charakteru pozornego i zmierzały do załatwienia sprawy. Zarzuty skargi kasacyjnej w znacznej mierze koncentrują się na kwestii obliczania czasu trwania postępowania. Skarżący zarzuca bowiem, że stan przewlekłości postępowania powinien być liczony od daty wniesienia odwołania do organu I instancji, a nie wpływu odwołania do organu odwoławczego, a także, że stan ten kończy się w dacie doręczenia decyzji ostatecznej stronom postępowania. Okoliczności te nie miały jednak znaczenia dla rozstrzygnięcia tej sprawy. Odwołanie wpłynęło bowiem do organu I instancji 2 października 2020 r., a do organu odwoławczego 13 października 2020 r., co stanowi tylko nieznaczne przekroczenie terminu z art. 133 k.p.a. i to pomijając nawet czas związany z przekazaniem odwołania przez operatora pocztowego. Zgodnie bowiem z art. 133 k.p.a., organ administracji publicznej, który wydał decyzję, zobowiązany jest przesłać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie siedmiu dni od dnia, w którym otrzymał odwołanie [...]. Brak jest zatem podstaw do przyjęcia, że organ odwoławczy był zobowiązany w jakikolwiek sposób dyscyplinować organ I instancji w tym zakresie oraz, że termin ten miał wpływ na ocenę przebiegu postępowania odwoławczego w kontekście zarzucanej przewlekłości. Ponadto, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w tej sprawie brak jest podstaw do przyjęcia, że dla powyższej oceny znaczenie miał również termin doręczenia decyzji organu odwoławczego stronom postępowania. Załatwienie sprawy z art. 35 § 3 k.p.a. to co do zasady wydanie decyzji załatwiającej tę sprawę. Natomiast doręczenie decyzji, które powoduje jej wejście do obrotu prawnego, może być oceniane w kategoriach przewlekłości w wyjątkowych sytuacjach, w których organ nie doręczając decyzji w sposób nieuzasadniony przedłuża postępowanie, co w tej sprawie nie miało oczywiście miejsca i czego skutecznie nie podważa skarżący w skardze kasacyjnej. Powyższe oznacza, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie. Na uwzględnienie nie zasługiwał samodzielnie uzasadniony zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wszystkie te elementy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera, w tym podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz szczegółowe wyjaśnienie powodów, dla których Sąd I instancji oddalił skargę. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie jest wystarczające i pozwala na poddanie zaskarżonego wyroku kontroli instancyjnej. Natomiast zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować oceny prawnej wojewódzkiego sądu administracyjnego. Ponadto, w świetle uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie oczywiście nie nastąpiło. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo zastosował art. 151 p.p.s.a. i oddalił skargę nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 p.p.s.a. Natomiast zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. Naruszenie określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy mogłoby stanowić skuteczną podstawę kasacyjną, np. w sytuacji oddalenia skargi mimo niekompletnych akt sprawy, pominięcia istotnej części tych akt, czy oparcia orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tj. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy. Tego rodzaju okoliczności nie miały miejsca w tej sprawie. Z kolei zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza jedynie, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę, co w tej sprawie oczywiście nie nastąpiło. Sąd I instancji dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nie jest ograniczone sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Jak już wyżej wskazano, w tej sprawie nie doszło do naruszenia zasady szybkości postępowania z art. 12 § 1 i § 2 k.p.a. Sprawa nie została rozpoznana w terminie przewidzianym w art. 35 § 3 k.p.a., natomiast została rozstrzygnięta w terminie z art. 36 § 2 k.p.a., a wyznaczenie tego terminu zostało prawidłowo uzasadnione. Zarzut naruszenia powołanych przepisów nie zasługiwał więc na uwzględnienie. Dotyczy to również zarzutu podnoszącego naruszenie art. 35 § 1, § 2 i § 5 k.p.a. Sąd I instancji prawidłowo bowiem nie stwierdził naruszenia art. 6, art. 7 i art. 8 § 1 k.p.a., które to przepisy regulują ogólne zasady postępowania administracyjnego i ich zastosowanie nie jest co do zasady przedmiotem kontroli w ramach kontroli bezczynności organu lub przewlekłości postępowania. Mając na uwadze, że okoliczność przekazania odwołania przez organ I instancji, jak i doręczenia decyzji organu odwoławczego, nie miała znaczenia dla rozstrzygnięcia tej sprawie, na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut podnoszący naruszenie art. 109 § 1 k.p.a. w związku z art. 110 § 1 k.p.a. i w związku z art. 133 k.p.a. Zarzuty naruszenia prawa materialnego zostały błędnie sformułowane, ponieważ w ramach tego zarzutu skarżący powołał wyłącznie przepisy prawa procesowego oraz przepisy ustrojowe Konstytucji RP, przy czym zarzuty odnoszące się do przepisów k.p.a. stanowią powtórzenie zarzutów procesowych. Brak jest również podstaw do przyjęcia, że ewentualne naruszenie terminów załatwienia sprawy (co w tej sprawie nie miało miejsca) stanowi naruszenie art. 2, art. 7 i art. 45 § 1 Konstytucji RP. W konsekwencji na uwzględnienie nie zasługiwały zarzuty podnoszące naruszenie art. 1 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. oraz w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. Przepis art. 1 p.p.s.a. ma charakter ogólnoustrojowy, a więc norma ta nie może być ustawowym wzorcem kontroli prawidłowości postępowania wojewódzkiego sądu administracyjnego, ponieważ określa zakres regulacji p.p.s.a. Dotyczy to również normy z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. Ponadto nie ulega wątpliwości, że Sąd I instancji dokonał kontroli działalności administracji publicznej i zastosował środek określony w ustawie tj. oddalił skargę. Nie doszło zatem do naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a., ponieważ Sąd I instancji rozpoznał skargę wniesioną na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Przepis art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. nie znajdował w tej sprawie zastosowania, ponieważ dotyczy bezczynności lub przewlekłości przy wydaniu innych niż decyzje aktów lub czynności. Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.