III OSK 610/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędzia del. WSA Beata Jezielska Protokolant asystent sędziego Olga Libiszewska po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 895/22 w sprawie ze skargi K.P. na uchwałę nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] 2022 r. w sprawie zmiany uchwały nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] 2020 r. w sprawie szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w szczególności częstotliwość odbierania odpadów komunalnych od właściciela nieruchomości i sposób świadczenia usług przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 16 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 895/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: Sąd I instancji, WSA) po rozpoznaniu sprawy ze skargi K.P. (dalej: skarżąca) na uchwałę nr [...] Rady Gminy [...] z [...] 2022 r. w sprawie zmiany uchwały nr [...] Rady Gminy [...] z [...] 2020 r. w sprawie szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w szczególności częstotliwość odbierania odpadów komunalnych od właściciela nieruchomości i sposób świadczenia usług przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części, a to w zakresie § 1 pkt 1 oraz zasądził od Gminy [...] na rzecz skarżącej kwotę 300 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się Rada Gminy [...] (dalej: organ, Rada Gminy) i w skardze kasacyjnej, zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię, a to art. 6r ust. 3a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez przyjęcie, iż warunkiem dopuszczalności ograniczenia ilości odbieranych odpadów stanowiących części roślin pochodzących z pielęgnacji terenów zielonych, ogrodów, parków i cmentarzy, stanowiących odpady komunalne, jest przyjmowanie ich w punkcie selektywnego zbierania odpadów komunalnych, co nie wynika z przepisu ustawy. Wobec powyższego organ wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej oraz uchylenie wyroku Sądu I instancji i oddalenie skargi w całości, rozpoznanie skargi na rozprawie, a także zasądzenie na rzecz organu od skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu Rada Gminy przedstawiła argumentację przemawiającą za zasadnością skargi kasacyjnej. Zauważono, że ustawodawca w art. 6r ust. 3a dał organowi kompetencję do ustalenia w uchwale limitu odpadów stanowiących części roślin pochodzących z pielęgnacji terenów zielonych, ogrodów, parków i cmentarzy, stanowiących odpady komunalne, odbieranych lub przyjmowanych przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości w zamian za pobraną opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W ocenie organu na gruncie przywoływanego przepisu dopuszczalne jest ograniczenie przez radę gminy ilości odpadów stanowiących części roślin pochodzących z pielęgnacji terenów zielonych, ogrodów, parków i cmentarzy, stanowiących odpady komunalne, które przedsiębiorca będzie odbierał od właścicieli nieruchomości w ramach uiszczanej opłaty. Jednocześnie podniesiono, iż uzależnienie możliwości ograniczenia liczby odbieranych odpadów od ich przyjmowania w punkcie selektywnej zbiórki odpadów komunalnych jest wnioskiem, który nie znajduje oparcia w przepisach ustawy. Przyjęty przez sąd orzekający pogląd stanowi w ocenie organu nieuzasadniony ciężar włożony na gminę, a co więcej ciężar ten jest sprzeczny z intencją ustawodawcy. Następnie organ podkreślił, że rocznie mieszkańcy gminy produkują odpady ulegające biodegradacji z terenów zielonych, ogrodów w ilości 3049,29 Mg (ton). Łączna liczba nieruchomości w gminie wynosi 8240, przy czym należy odjąć od tej liczby nieruchomości, na których mieszkańcy kompostują bioodpady, bowiem od nich bioodpady nie są odbierane. Finalnie daje to liczbę 7176 nieruchomości na terenie gminy, z których odbierane są bioodpady, stanowiące części roślin pochodzące z terenów zielonych, ogrodów. Dokonując w ramach eksperymentu myślowego podziału łącznej ilości wytworzonych bioodpadów, tj. 3049,29 Mg przez liczbę nieruchomości w gminie, od których odbierane są odpady biodegradowalne, tj. 7176, otrzymujemy ilość bioodpadów przypadającą na jedną nieruchomość, tj. 425 kg w skali roku. Na potrzeby dalszego wywodu organ przyjął okres wegetacyjny roślin od 1 kwietnia do 30 listopada, tj. 8 miesięcy, co przekłada się na 17 odbiorów bioodpadów w przyjętym okresie. Oznacza to, że na jeden odbiór (z jednej nieruchomości) przypada średnio 25 kg odpadów ulegających biodegradacji z terenów zielonych, względnie ogrodów. W ocenie organu, przyjmując obiektywny, realny ciężar worka wypełnionego odpadami ulegającymi biodegradacji na poziomie 20 kilogramów, należy założyć, że podczas jednego odbioru bioodpadów nie zostaną napełnione nawet 2 worki. Podkreślono, że przytoczone dane są poparte rzeczywistymi wartościami, wynikającymi ze złożonych przez mieszkańców gminy deklaracji oraz dokumentów sporządzonych na potrzeby ewidencji odpadów. Powyższe, zdaniem organu pozwala przyjąć, że ustalone przez gminę limity, nawet w ograniczonej wersji do 4 worków w pełni zaspokajały zapotrzebowanie mieszkańców na ilość odbieranych bioodpadów. Jednocześnie wskazano, że przeciętna powierzchnia nieruchomości zabudowanych na terenie gminy oscyluje w granicach 10-15 arów, co przesądza, iż przyjęte limity są w pełni wystarczające. Jak zauważył organ, wychodząc naprzeciw oczekiwaniom mieszkańców gminy posiadających nieruchomości o większej powierzchni, Rada Gminy podwoiła ten limit do 8 worków, odwołując się do ilości odpadów zielonych, jakie powstają przeciętnie na nieruchomości w gminie oraz oczekiwań mieszkańców, posiadających nieruchomości o większej powierzchni. Pismem z 7 lutego 2023 r. w odpowiedzi na skargę kasacyjną, skarżąca wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 t.j.), dalej: "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Rada Gminy [...] w dniu [...] 2020 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w szczególności częstotliwości odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i sposób świadczenia usług przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych. W § 2 ust. 2 pkt 1 tej uchwały ustalono, że selektywne zbieranie m.in. bioodpadów odbywa się poprzez odbieranie odpadów przez prowadzącego punkt sprzed nieruchomości. Jednocześnie w § 2 ustalono, że odbiera się od właściciela nieruchomości każdą zebraną na przedmiotowej nieruchomości przez jej mieszkańców ilość odpadów komunalnych, zgromadzonych w sposób zgodny z regulaminem utrzymania porządku i czystości na terenie gminy [...]. Zatem w istocie nie przyjmowano bioodpadów w PSZOK (punkcie selektywnego zbierania odpadów komunalnych), ale równocześnie gmina zobowiązała się odbierać całość bioodpadów od właściciela nieruchomości. W oparciu o zmianę art. 6r ust. 3a ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2021 r., poz. 1648 ze zm.; dalej: u.c.p.g.), jaka miała miejsce 23 września 2021 r. na podstawie ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz ustawy o odpadach (Dz. U. z 2021 r., poz. 1648), która wprowadziła możliwość ograniczenia ilości odpadów stanowiących części roślin pochodzących z terenów zielonych, ogrodów, parków i cmentarzy, odbieranych lub przyjmowanych przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości w zamian za pobraną opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi Rada Gminy [...] w dniu [...] 2021 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w szczególności częstotliwość odbierania odpadów komunalnych od właściciela nieruchomości i sposób świadczenia usług przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Dotychczasowy § 2, który ustalał odbieranie każdej ilości odpadów, w tym bioodpadów, został zastąpiony przepisem § 2 ust. 1 i 2, , który w § 2 ust. 1 pkt 1 wyłączał z tego bioodpady stanowiące części roślin pochodzących z terenów zielonych, ogrodów, które odbierane mają być w liczbie 4 worków o pojemności 120 litrów w każdym wyznaczonym w harmonogramie terminie odbioru odpadów tej frakcji. Przepis § 5 ust. 2 pkt 1 uchwały w nowym brzmieniu wskazał, że selektywne zbieranie między innymi bioodpadów stanowiących części roślin pochodzących z pielęgnacji terenów zielonych odbywa się poprzez odbieranie odpadów przez prowadzącego punkt sprzed nieruchomości. Z kolei zaskarżona uchwała nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] 2022 roku w sprawie zmiany uchwały nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] roku w sprawie szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w szczególności częstotliwość odbierania odpadów komunalnych od właściciela nieruchomości i sposób świadczenia usług przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych w § 1 pkt 1 nadała nowe brzmienie wspomnianemu przepisowi § 2 ust. 2 pkt 1, podwyższając ilość odbieranych worków w zakresie bioodpadów stanowiących część roślin pochodzących z terenów zielonych ogrodów – do 8. Jednocześnie zaskarżona uchwała nie zmieniła zasady sformułowanej wcześniej, a więc tego, że zbieranie bioodpadów stanowiących część roślin pochodzących z terenów zielonych, ogrodów odbywa się wyłącznie przez ich odbieranie z nieruchomości. Zgodnie z art. 6r ust. 2d u.c.p.g. w zamian za pobraną opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi gmina zapewnia właścicielom nieruchomości pozbywanie się wszystkich rodzajów odpadów komunalnych, przy czym rozumie się przez to odbieranie odpadów z terenu nieruchomości, o których mowa w art. 6c ust. 1 i 2, przyjmowanie odpadów, o których mowa w art. 3 ust. 2 pkt 6, przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych oraz zapewnianie przyjmowania tych odpadów przez gminę w inny sposób. Zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że ustawodawca rozróżnia pojęcia "odbierania" odpadów komunalnych od "przyjmowania" odpadów i wprowadza różne sposoby oddawania odpadów, choć mechanizmy te służą jednemu celowi i mają charakter komplementarny, to nie mogą być traktowane jako zamienne i kształtowane według uznania gminy. Wyjątek od powyższej zasady został wprowadzony w art. 3 ust. 2c u.c.p.g., który pozwala gminie nie zapewniać przyjmowania bioodpadów przez punkt selektywnego zbierania odpadów komunalnych, jeżeli w zamian za opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi w całości zapewnia odbieranie tych odpadów z miejsc ich wytwarzania. W przypadku więc bioodpadów, stanowiących części roślin pochodzących z pielęgnacji terenów zielonych, ogrodów, parków i cmentarzy, stanowiących odpady komunalne, istnieje możliwość ograniczenia ilości ich odbioru u źródła, w oparciu o art. 6r ust. 3a u.c.p.g., ale tylko w sytuacji, kiedy zostanie zapewnione przyjmowanie bioodpadów w punkcie selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Powyższe rozważania przesądzają o niezasadności zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 6r ust. 3a u.c.p.g. Mając na względzie powyższe skarga kasacyjna została oddalona w oparciu o art. 184 p.p.s.a.