III OSK 7734/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie: sędzia NSA Rafał Stasikowski sędzia del. WSA Beata Jezielska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Spółdzielni Mieszkaniowej "P." w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 7 września 2021 r. sygn. akt II SA/Wr 199/21 w sprawie ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "P." z siedzibą w L. na uchwałę Rady Miejskiej w L. z dnia 19 maja 2020 r., nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie usług świadczonych w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi 1. oddala skargę kasacyjną 2. zasądza od Spółdzielni Mieszkaniowej "P." z siedzibą w L. na rzecz Miasta L. kwotę 240 (dwieście czterdzieści złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z 7 września 2021 r. (sygn. akt III SA/Wr 199/21) Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "P." z/s w L. na uchwałę Rady Miejskiej w L. z 19 maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie usług świadczonych w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity na dzień orzekania przez WSA Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm ., dalej jako: p.p.s.a.), oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku podniesiono, że skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości podnosząc zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6r ust. 2a, ust. 3 i ust. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2021 r., poz. 888 ze zm., dalej jako: u.c.p.g.) poprzez ustalenie ryczałtowych stawek opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi przy zróżnicowaniu kosztów funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, o których mowa w art. 6r ust. 2-2b i 2d u.c.p.g. dla znacznej części nieruchomości na terenie gminy poprzez wyłączenie z zakresu usług świadczonych, w zamian za uiszczaną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, usług wyposażenia nieruchomości w pojemniki półpodziemne oraz elementów ich wyposażenia (w tym worków Big-bag) oraz utrzymania tych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie ze względu na brak legitymacji skargowej Spółdzielni, ewentualnie o jej oddalenie w całości. Oddalając skargę WSA stwierdził, że zaskarżony akt należy do uchwał z zakresu administracji publicznej, a Spółdzielni przysługuje interes prawny w zaskarżeniu tego rodzaju uchwały albowiem na podstawie art. 6h u.c.p.g. jest ona podmiotem zobowiązanym do ponoszenia opłat za mieszkańców zamieszkałych w budynkach stanowiących własność spółdzielni. Ponadto obowiązki wynikające z u.c.p.g. ciążą na samej spółdzielni mieszkaniowej, a nie na poszczególnych mieszkańcach. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze wskazano, że przesłanek materialnoprawnych kształtujących treść zaskarżonej uchwały, podjętej na podstawie art. 6r ust. 3 u.c.p.g. poszukiwać należy w przepisach u.c.p.g. regulujących zasady funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, w tym zakres usług świadczonych w zamian za uiszczaną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Wskazano, że zgodnie z art. 6r ust. 1aa u.c.p.g. środki z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie mogą być wykorzystane na cele niezwiązane z pokrywaniem kosztów funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, zaś uzupełnieniem tego zakazu jest zobowiązanie gminy do pokrywania tymi środkami ustawowo określonych kategorii kosztów funkcjonowania systemu. W przepisie art. 6r ust. 2 u.c.p.g. ustawodawca określił kategorie kosztów funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, które obligatoryjne muszą być pokryte środkami z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Ponadto stosownie do art. 6r ust. 2a u.c.p.g. z pobranych opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi gmina może pokryć koszty wyposażenia nieruchomości w pojemniki lub worki do zbierania odpadów komunalnych i koszty utrzymywania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. Jednakże przepis ten nie nakłada na gminę takiego obowiązku, lecz wprowadza w tym zakresie fakultatywność, o czym świadczy użyty zwrot "gmina może pokryć". Możliwość taka zaistnieje, gdy rada zdecyduje się przejąć obowiązki, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g., na mocy uchwały podjętej na podstawie art. 6r ust. 3 u.c.p.g. Przy czym ustawodawca nie zobowiązuje gminy do przejęcia całości obowiązków właściciela nieruchomości, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g., gdyż dopuszcza możliwość przejęcia przez gminę zarówno wszystkich obowiązków, jak i tylko części z nich; wówczas powinność wykonania pozostałych obowiązków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g., w tym utrzymanie pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, obciążać będzie właścicieli nieruchomości. WSA podniósł ponadto, że wyposażanie nieruchomości w pojemniki półpodziemne nie może być uznane za usługę świadczoną w zamian za uiszczaną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ponieważ mogłoby to wiązać się z trwałym przekazaniem takiego pojemnika na rzecz właściciela nieruchomości, co jest podyktowane tym, że dla wyposażenia nieruchomości w takie pojemniki może być konieczne wykonanie robót budowlanych, które prowadzą do trwałego połączenia takiego pojemnika z nieruchomością. Wskazano także, że przedmiotem zaskarżonej uchwały nie jest określenie wysokości stawek opłat, ale świadczenie usług w zamian za takie opłaty. WSA stwierdził, że poniesienie przez skarżącą niewymaganych prawem nakładów na budowę gniazd segregacyjnych w zabudowie pojemników półpodziemnych, co wiąże się z wyposażeniem nieruchomości w niestandardowe pojemniki oraz worki typu Big-bag, nie kreuje prawem przewidzianego roszczenia o zmniejszenie obciążeń z tytułu opłaty za gospodarowania odpadami, co dodatkowo potwierdza charakter przedmiotowej opłaty jako daniny publicznej o ograniczonej w wymiarze indywidualnym ekwiwalencji. Podano, że wysokość uiszczonej opłaty przez konkretnego właściciela nieruchomości nie jest pochodną kosztów przez niego generowanych, a gmina nie ma ani prawa ani obowiązku wprowadzać takich rozwiązań, które tego rodzaju ekwiwalencję zapewnią. Natomiast Sąd nie ma uprawnień do badania celowości, czy też racjonalności skarżonej uchwał, ale jedynie do kontrolowania jej zgodności z powszechnie obowiązującym prawem. Od wyroku tego skargę kasacyjną wywiodła Spółdzielnia Mieszkaniowa "P.", zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, tj: - art. 5 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 6r ust. 2a, ust. 3 i ust. 4 u.c.p.g. w związku z uchwałą Rady Miejskiej w L. z 19 maja 2020 r. nr [...] poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji ustalenie ryczałtowych (jednakowych) stawek opłat za gospodarowanie opłatami komunalnymi na terenie Gminy w oparciu o liczbę mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość, przy ewidentnym zróżnicowaniu kosztów funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, o których mowa w art. 6r ust.2 - 2b i 2d dla znacznej części nieruchomości na terenie Gminy, poprzez wyłączenie z zakresu usług świadczonych w zamian za uiszczaną przez właściciela tych nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, usług wyposażenia nieruchomości w pojemniki półpodziemne oraz elementów ich wyposażenia (w tym worków Big-bag) oraz utrzymania tych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym; - art. 84 Konstytucji RP w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 6r ust. 2a, ust. 3 i ust. 4 u.c.p.g. w związku z uchwałą Rady Miejskiej w L. z 19 maja 2020 r. nr [...] poprzez niezastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, że brak jest podstaw do zróżnicowania obciążeń daniowych obywateli znajdujących się w odmiennej sytuacji faktycznej, tj. przyjęcia braku podstaw do zróżnicowania wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na terenie Gminy w okolicznościach ewidentnego zróżnicowania sytuacji właścicieli nieruchomości gromadzących - odpady komunalne w pojemnikach półpodziemnych przeznaczonych do selektywnej zbiorki odpadów, od właścicieli wypełniających ten wymóg przy wykorzystaniu dostarczonych przez gminę pojemników kołowych lub iglo. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu, orzeczenie o kosztach postępowania, w tym kosztach zastępstwa prawnego według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że realizując uprawnienie z art. 5 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. Gmina nie wyposaża nieruchomości wielolokalowych w pojemniki do odbioru odpadów komunalnych w sposób jednolity, gdyż dostarcza je tylko do tych nieruchomości, które są w stanie korzystać z pojemników typu iglo lub wózek kołowy. Jednocześnie, wprowadzając ewidentne zróżnicowanie w zakresie realizacji powyższej usługi, Gmina uważa za prawnie uzasadnione wprowadzenie i utrzymywanie jednakowych stawek opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi o charakterze ryczałtowym. Tymczasem koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi pozostają zróżnicowane, gdyż Gmina nie ponosi jakichkolwiek obciążeń finansowych z tytułu zakupu i wyposażenia pojemników półpodziemnych w worki typu Bib-bag oraz utrzymania tych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. Zatem pobierana opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie odzwierciedla rzeczywistych kosztów funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami na terenie Gminy, a powinność taka wynika z treści art. 6k ust.2 pkt 3 u.c.p.g.. Skarżąca kasacyjnie wskazała, że nie kwestionuje fakultatywności działania Gminy w granicach wyznaczonych brzmieniem art. 5 ust. 1 pkt 1 u,c.p.g., lecz kwestionuje wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanowisko WSA, że wyposażenie nieruchomości w niestandardowe pojemniki oraz worki typu Big-Bag nie powinno skutkować zmniejszaniem obciążeń z tytułu opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi w stosunku do właściciela nieruchomości. Podniesiono, że wysokość stawek opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi może zostać zróżnicowana w zależności od przyjętych kryteriów. Wprawdzie ustawa nie zawiera wytycznych, które rady gminy zobligowane są stosować przy ustalaniu wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ale nie oznacza to, że rady gminy dysponują dowolnością przy ustalaniu wysokości tej opłaty, gdyż zobowiązane są uwzględniać w procesie ustalania wysokości opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi konstytucyjną zasadę równości daninowej. Zdaniem skarżącej kasacyjnie z treści art. 84 Konstytucji RP wywodzona jest zasada powszechności ponoszenia danin publicznych i równości opodatkowania. Zasada równości oznacza, że stosowane w prawie daninowym rozwiązania nie mogą skutkować różnicowaniem zasad opodatkowania obywateli znajdujących się w tej samej sytuacji faktycznej. Zdaniem skarżącej kasacyjnie zaistniały stan faktyczny dowodzi ewidentnego zróżnicowania sytuacji właścicieli nieruchomości gromadzących odpady komunalne w pojemnikach półpodziemnych, od właścicieli wypełniających ten wymóg przy wykorzystaniu dostarczonych przez Gminę pojemników kołowych lub iglo. W ocenie skarżącej kasacyjnie ewidentne zróżnicowanie sytuacji faktycznej obu grup właścicieli nieruchomości winno skutkować ustaleniem opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w odmiennej wysokości dla każdej z tych grup, a w odniesieniu takich właścicieli jakim jest skarżąca, wysokość przedmiotowej opłaty winna być pomniejszona o koszty zakupu wyposażenia pojemników półpodziemnych w worki typu Big-Bag oraz koszty utrzymania tych pojemników we właściwym stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Prezydenta L. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny, przy rozpoznaniu sprawy, związany był granicami skargi kasacyjnej. Wniesiona skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. W skardze kasacyjnej podniesiono wyłącznie zarzuty naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. W pierwszej kolejności należy się odnieść do zarzutu naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6r ust. 2a, ust. 3 i ust. 4 u.c.p.g. poprzez błędną wykładnię i ustalenie ryczałtowych stawek opłat za gospodarowanie opłatami komunalnymi w oparciu o liczbę mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość, przy zróżnicowaniu kosztów funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi. Należy zauważyć, przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest uchwała zmieniająca uchwałę w sprawie usług świadczonych w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Podstawa prawna takiej uchwały zawarta jest w art. 6r ust. 3 u.c.p.g., zgodnie którym rada gminy określi, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, szczegółowy sposób i zakres świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w szczególności częstotliwość odbierania odpadów komunalnych od właściciela nieruchomości i sposób świadczenia usług przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Z kolei art. 5 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. określa, że do obowiązków w zakresie utrzymania czystości i porządku obciążających właścicieli nieruchomości należy wyposażenie nieruchomości w worki lub pojemniki do zbierania odpadów, utrzymania ich w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym oraz utrzymanie w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsc gromadzenia odpadów, chyba że gmina, na mocy uchwały o której mowa w art. 6r ust. 3 u.c.p.g., obowiązki te przejmie w całości lub w części, w zamian za uiszczoną przez właściciela opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Skarżąca kasacyjnie nie kwestionuje fakultatywnego uprawnienia rady gminy do przejęcia całości lub tylko części obowiązków właścicieli nieruchomości w zakresie utrzymania czystości i porządku, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. Wywodzi jednakże, że skoro w podjętej uchwale nie przejęto obowiązków od wszystkim właścicieli nieruchomości, to winno to skutkować stosownym obniżeniem opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Należy jednak podkreślić - na co słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji - że przedmiotem skargi nie jest uchwała określająca wysokość opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, lecz uchwała dotycząca usług świadczonych w zamian za taką opłatę. Ponadto ani z art. 5 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g., ani z art. 6r ust. 3 u.c.p.g nie wynika, aby podejmując uchwałę w przedmiocie usług świadczonych w zamian za opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi rada gminy była zobowiązana, a nawet uprawniona, do określania wysokości, czy też zasad ustalania opłat w zależności od zakresu przejętych przez gminę obowiązków. W związku z tym twierdzenie skarżącej kasacyjnie, że uchwała jest nieważna, gdyż różnicuje zakres realizacji usług w odniesieniu do właścicieli nieruchomości nie znajduje uzasadnienia w powołanych przepisach prawa. Zupełnie nietrafnie przy tym skarżąca kasacyjnie powołuje się na treść art. 6 ust. 4 u.c.p.g. Przepis ten wprawdzie stanowi, że rada gminy może określić, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, rodzaje dodatkowych usług świadczonych przez gminę w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, sposób ich świadczenia oraz wysokość cen za te usługi, ale dotyczy to wyłącznie usług dodatkowych, a zatem nie objętych wyżej wskazaną regulacją art. 6r ust. 3 u.c.p.g. Skoro zaś zaskarżona uchwała nie była podjęta na podstawie art. 6 ust. 4 u.c.p.g., to przepis ten w ogóle nie miał w sprawie zastosowania, a tym samym nie mógł zostać naruszony. Z tych samych względów nie doszło do naruszenia powołanego art. 6r ust. 2a u.c.p.g., który stanowi że z pobranych opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi gmina może pokryć koszty wyposażenia nieruchomości w pojemniki lub worki do zbierania odpadów komunalnych oraz koszty utrzymywania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, gdyż także nie miał on w sprawie zastosowania. Należy przy tym podkreślić, że konstruowanie zarzutów kasacyjnych poprzez związkowe połączenie wielu przepisów nakłada na autora skargi kasacyjnej obowiązek wykazania, w jaki sposób Sąd I instancji naruszył każdy z tych przepisów oraz na czym opiera się twierdzenie, że wszystkie te naruszenia pozostają w takim związku, który uzasadnia zespolenie ich w jednym zarzucie. Z wywodów zawartych w skardze kasacyjnej nie tylko nie wynika, z jakich względów zostały powołane niektóre z wymienionych przepisów, ale też na czym miało polegać ich łączne naruszenie poprzez błędną wykładnię. W związku z tym powołany zarzut nie mógł odnieść skutku. Nie zasługuje także na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 84 Konstytucji RP w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 6r ust. 2a, ust. 3 i ust. 4 u.c.p.g. poprzez niezastosowanie i przyjęcie, że brak jest podstaw do zróżnicowania wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w okolicznościach zróżnicowania sytuacji właścicieli nieruchomości. Art. 84 Konstytucji RP stanowi, że każdy jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych, w tym podatków, określonych w ustawie. Jak podniesiono wyżej zaskarżona uchwała w ogóle nie dotyczy kwestii ustalania jakichkolwiek opłat. W związku z tym skarżąca kasacyjnie nie wykazała, na czym miałoby polegać naruszenie tego przepisu w przedmiotowej sprawie, zwłaszcza w powiązaniu z zarzutem naruszeniem pozostałych przepisów, do których nieskuteczności Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się powyżej. Z powyższych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego, obejmujących wynagrodzenie dla pełnomocnika skarżącego z tytułu sporządzenia i wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną z zachowaniem terminu przewidzianego w art. 179 p.p.s.a., w kwocie 240 zł, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) oraz § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265) orzeczono na podstawie