III OSK 607/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 1 czerwca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 27 października 2021 r. sygn. akt II SAB/Ke 131/21 w sprawie ze skargi D. S. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy D. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 27 października 2021 r. sygn. akt II SAB/Ke 131/21 oddalił skargę D.S. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy D. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. D.S. (dalej: "skarżąca") w dniu [...] czerwca 2021 r. zwróciła się z wnioskiem do Burmistrza Miasta i Gminy D. o udzielenie informacji publicznej w przedmiocie przekazania kopii zawartego w dniu 10 września 2020 r. porozumienia trójstronnego pomiędzy Gminą D., Szkołą Podstawową im. [...] w N. i D.P.. Decyzją z dnia [...] lipca 2021 r. znak: [...] wydaną z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy D. odmówiono udostępnienia żądanej informacji publicznej. Decyzja w formie skanu została przesłana wnioskodawczyni, która w ustawowym terminie wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: "SKO"). Postanowieniem z dnia 2 sierpnia 2021 r. organ ten stwierdził niedopuszczalność odwołania uznając, że zaskarżona decyzja nie została właściwie doręczona, w związku z czym nie weszła do obrotu prawnego i przez to nie mogła zostać zaskarżona. Decyzja SKO została doręczona skarżącej w dniu 9 sierpnia 2021 r. i mimo to Burmistrz nie doręczył prawidłowo skarżącej decyzji z [...] lipca 2021 r., a więc nie rozpoznał wniosku o udostępnienie informacji publicznej i pozostaje w zwłoce w tym przedmiocie. Podejmowane przez ten organ działania mają na celu jedynie utrudnienie w uzyskaniu dostępu do informacji publicznej. Skoro decyzja z dnia [...] lipca 2021 r. nie weszła do obrotu prawnego, a postanowienie SKO jest ostateczne, to po powzięciu takiej decyzji organ I instancji winien niezwłocznie prawidłowo doręczyć decyzję – czego nie uczynił. Skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie oraz o zasądzenie na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania, argumentując że po otrzymaniu ww. postanowienia SKO wysłano w dniu 5 sierpnia 2021 r. do skarżącej decyzję elektronicznie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w powołanym wyżej wyroku oddalił skargę D.S. uznając, że skarga nie była zasadna i nie zasługiwała na uwzględnienie. Uznając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że przepis art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 2176 z późn. zm., zwana dalej: "u.d.i.p.") stanowi, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Informacją publiczną jest zatem każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Sprawą publiczną jest działalność zarówno organów władzy publicznej, organów samorządu gospodarczego i zawodowego oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym. W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że informacja objęta żądaniem wniosku z dnia [...] czerwca 2021 r. stanowi informację publiczną, a Burmistrz Miasta i Gminy D. jest organem zobowiązanym do rozstrzygnięcia wniosku. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na skutek wniosku skarżącej z dnia [...] czerwca 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej Burmistrz Miasta i Gminy D. w dniu [...] lipca 2021 r. na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. wydał decyzję, w której odmówił w całości udostępnienia żądanej we wniosku informacji. Na dzień wniesienia skargi nie pozostawał zatem w bezczynności w zakresie załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Sąd I instancji zauważył, że organ podjął czynność doręczenia decyzji z [...] lipca 2021 r., skarżąca de facto zapoznała się z jej treścią i złożyła odwołanie. Także z tego powodu nie można zatem organowi zarzucić bezczynności – z tego tylko względu, że doręczenie zostało ocenione przez organ odwoławczy jako nieprawidłowe. Wreszcie jak wskazał organ w odpowiedzi na skargę, a co wynika z nadesłanej dokumentacji, po wydaniu przez SKO postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania organ podjął próbę doręczenia decyzji w drodze elektronicznej w dniu 5 sierpnia 2021 r. (jak można wnioskować z Urzędowego Poświadczenia Doręczenia dokument został uznany za doręczony w dniu 20 sierpnia 2021 r.). Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła D.S., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu: mające istotny wpływ na treść wyroku naruszenie przepisów zawartych w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 149 § 1 pkt 1-3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., zwana dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 393, art. 107 i art. 109 § 1 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisu skutkujące ustaleniem, że organ rozpoznał wniosek o udzielenie informacji publicznej i nie pozostaje w bezczynności. Mając powyższe na uwadze skarżąca kasacyjnie wniosła o rozpoznania skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny w trybie art. 188 p.p.s.a. i uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Pismem uzupełniającym skargę kasacyjną z dnia 26 stycznia 2022 r. skarżąca kasacyjnie oświadczyła, iż zrzeka się przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Zarzuty skargi kasacyjnej są nieuzasadnione. Z treści art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Wniosek skarżącej wpłynął do organu w dniu [...] czerwca 2021 r. W odpowiedzi na ten wniosek Burmistrz Miasta i Gminy D. decyzją z dnia [...] lipca 2021 r., znak: [...] odmówił udostępnienia żądanej informacji publicznej. Jak wynika z przyjętego przez Sąd I instancji stanu fatycznego oraz przedstawionych akt sprawy decyzja Burmistrza Miasta i Gminy D. z dnia [...] lipca 2021 r. znak: [...] została przesłana wnioskodawczyni poprzez ePUAP w dniu 5 sierpnia 2021 r. o czym świadczy Urzędowe Poświadczenie Doręczenia. Na skutek nieodebrania decyzji w terminie 14 dni, w dniu 19 sierpnia 2021 r. nastąpiła fikcja doręczenia. W dobrze pojętym własnym interesie wnioskodawczyni jest monitorowanie informacji o otrzymywanych drogą elektroniczną dokumentach, a przede wszystkim decyzjach administracyjnych wydanych przez organ, skoro sama wybrała tę drogę komunikacji z organem. W świetle zawartego w aktach sprawy UPO z 5.08.2021 r. twierdzenie skarżącej kasacyjnie, że "dokonała sprawdzenia skrzynki ePUAP i nie było tam żadnej innej korespondencji z urzędu z D." jest niewiarygodne. Zatem odpowiedź organu na wniosek o udostępnienie informacji publicznej (w postaci wzmiankowanej decyzji) została przygotowana, udzielona i doręczona. Nie sposób więc zarzucić organowi bezczynności w udzieleniu odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej na dzień złożenia skargi do WSA w Kielcach tj. 27 sierpnia 2021 r. (data wpływu skargi do Sądu) skoro decyzja Burmistrza Miasta i Gminy D. z dnia [...] lipca 2021 r. została skarżącej przesłana i nastąpiła fikcja doręczenia. To, że skarżąca nie odbiera kierowanej do niej urzędowej korespondencji, przesłanej w sposób prawem przewidziany, obciąża wyłącznie ją samą. Dodać jeszcze należy, że przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd pierwszej instancji zarzuca skarga kasacyjna. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; wyrok NSA z dnia 7 marca 2014 r., II GSK 2019/12; wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2013 r., II OSK 552/12; wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12; wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., II GSK 218/11; wyrok NSA z dnia 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2012 r., II OSK 2232/10). Warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez Sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; wyrok NSA z dnia 6 lutego 2014 r., II GSK 1669/12; wyrok NSA z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12; wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014 r., II OSK 1977/12). Tymczasem art. 393 k.p.a. dzieli się na cztery paragrafy , a art. 107 na pięć paragrafów (z czego pierwszy paragraf zawiera 9 punktów). Samo uzasadnienie skargi kasacyjnej nie zawiera w zakresie tych przepisów, jak i art. 109 § 1 k.p.a. żadnej stosownej argumentacji. Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a.