III OSK 606/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 1 czerwca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 5 października 2021 r. sygn. akt II SAB/Ke 126/21 w sprawie ze skargi D. S. na bezczynność Dyrektora Szkoły Podstawowej w N. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 5 października 2021 r. sygn. akt II SAB/Ke 126/21 oddalił skargę D.S. na bezczynność Dyrektora Szkoły Podstawowej w N. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. D.S. (dalej: "skarżąca") w dniu [...] lipca 2021 r. zwróciła się do Dyrektora Szkoły Podstawowej w N. o udzielenie informacji publicznej w przedmiocie przekazania kopii zawartego w dniu 10 września 2020 r. porozumienia trójstronnego pomiędzy Gminą D., Szkołą Podstawową im. [...] i D.P.. Mail został przesłany na adres mailowy szkoły wskazany na stronie internetowej szkoły. Do dnia wniesienia skargi organ nie zareagował w żaden sposób na złożony wniosek. Pismem z 9 sierpnia 2021 r. D.S. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Szkoły Podstawowej w N. wniósł o jej odrzucenie w całości, ewentualnie oddalenie skargi i zasądzenie kosztów postępowania. Organ podniósł, że nie dotarł do niego wspomniany mail. Nie było go w skrzynce mailowej, na którą zdaniem skarżącej został wysłany. Żaden inny pracownik szkoły nie odczytał, ani nie odebrał takiego maila. Organ wskazał, że w takich sytuacjach jednostka niezwłocznie udziela odpowiedzi na złożony wniosek o udostępnienie informacji publicznej. W tym przypadku szkoła nie udzieliła informacji, gdyż nie otrzymała wniosku na skrzynkę mailową. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w powołanym wyżej wyroku oddalił skargę D.S. uznając, że skarga nie była zasadna i nie zasługiwała na uwzględnienie. Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że nie było sporne, że żądana informacja stanowi informację publiczną, a adresat wniosku jest podmiotem zobowiązanym do jej udzielenia (art. 4 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f) oraz art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. b) ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 2176 ze zm., zwanej dalej: "u.d.i.p."). Spór w sprawie sprowadza się natomiast do tego, czy ww. wiadomość do organu dotarła, a więc czy wniosek o udzielenie informacji publicznej został przez skarżącą skutecznie złożony. Organ wskazał bowiem, że wiadomości nie było w skrzynce mailowej, a żaden z pracowników jej nie odczytał ani nie odebrał. Sąd I instancji zaznaczył, że w przypadku wysłania wniosku za pośrednictwem maila, ciężar wykazania, że wniosek złożony został skutecznie, a więc dostarczony do adresata, spoczywa na wnioskodawcy. Trudno bowiem wymagać, by organ wykazywał, że nie otrzymał wniosku. Wykazanie, że wniosek o udzielenie informacji publicznej dotarł do adresata, powinno nastąpić już na etapie wniesienia skargi, której przedmiotem jest zarzucana organowi bezczynność. Okoliczność ta stanowi bowiem jeden z podstawowych warunków powodzenia tego rodzaju skargi. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach w przypadku skorzystania z poczty mailowej, w dobrze pojętym interesie skarżącej było choćby telefoniczne monitowanie wniosku, ale przede wszystkim wysłanie go przy jednoczesnym użyciu takich narzędzi informatycznych, które umożliwiają zwrotne potwierdzenie odbioru wysłanego maila. W ocenie Sądu jako jedyny "dowód" na wysłanie maila skarżąca przedstawiła zrzut ekranu z telefonu komórkowego, a nie chociażby wydruk z poczty mailowej, co przy jednoczesnym zaprzeczeniu przez organ faktu otrzymania wniosku i braku wykazania przez skarżącą, że mail został doręczony adresatowi (co może nastąpić przez przedłożenie potwierdzenia jego dostarczenia, generowanego przez pocztę mailową w razie wybrania takiej opcji), powoduje, że nie ma podstaw do przyjęcia skutecznego złożenia przez skarżącą żądania udostępnienia informacji publicznej. Zdaniem Sądu, przedłożenie wraz ze skargą jedynie zrzutu ekranu nie wykazuje ponad wszelką wątpliwość nawet tego, że mail z wnioskiem został w sposób prawidłowo wysłany. W ocenie Sądu I instancji w kontrolowanej sprawie nie został dostarczony dowód na to, że Szkoła Podstawowa w N. korzysta z platformy e-PUAP, a co za tym idzie, że wniosek mógł być złożony tą drogą. Nie zmienia to jednak oceny, że to nadal na skarżącej spoczywa ciężar wykazania, że wniosek wysłany mailem dotarł skutecznie do adresata. W takim przypadku wnioskodawca winien wykazać szczególną dbałość o wykazanie okoliczności doręczenia żądania organowi. U podstaw takiego stanowiska leży założenie, że celem wniosku o udostępnienie informacji publicznej jest przede wszystkim uzyskanie przez osobę zainteresowaną informacji objętych art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Zdaniem Sądu, skarżąca nie wykazała zarówno tego, że wniosek został w sposób prawidłowo wysłany, jak i tego, że dotarł do organu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła D.S., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu mające istotny wpływ na treść wyroku naruszenie przepisów zawartych w art. 13 ust. 1, art. 14 ust. 1 u.d.i.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisu skutkujące ustaleniem, że organ nie pozostaje w bezczynności z uwagi na brak doręczenia wniosku organowi. Mając powyższe na uwadze skarżąca kasacyjnie wniosła o rozpoznania skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny w trybie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., zwana dalej: "p.p.s.a.") i uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Pismem uzupełniającym skargę kasacyjną z dnia 13 stycznia 2022 r. skarżąca kasacyjnie oświadczyła, iż zrzeka się przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła niewłaściwe zastosowanie art. 13 ust. 1, art. 14 ust. 1 u.d.i.p. Jak wynika z treści tych przepisów "udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), a "udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku" (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Aby organ był zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej musi do niego wcześniej wpłynąć wniosek o jej udostępnienie, a dzień, w którym organ otrzymał wniosek stanowi początek biegu terminu do jego załatwienia. W świetle uzasadnienia skargi kasacyjnej stwierdzić należy, że w skarżąca kasacyjnie podnosząc te zarzuty odnosi się w zasadzie do przyjętego przez Sąd I instancji stanu faktycznego sprawy. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest już stanowisko, zgodnie z którym nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do podważanego stanu faktycznego sprawy, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie. Tymczasem strona skarżąca kasacyjnie nie sformułowała w skardze kasacyjnej zarzutów co do przyjętego w sprawie przez Sąd I instancji stanu faktycznego tj. tego, że skarżąca nie wykazała, aby taki wniosek skierowała do zobowiązanego podmiotu. Tym samym nie zakwestionowała skutecznie przyjętego stanu faktycznego w sprawie. Nie sposób zarzucić błędnego zastosowania art. 13 ust. 1, art. 14 ust. 1 u.d.i.p., skoro Sąd I instancji przyjął, że skarżąca nie wykazała, aby złożyła wniosek o udostępnienie informacji. Niezależnie od powyższej konstatacji podzielić należy pogląd wyrażony w uzasadnieniu Sądu I instancji, iż "w przypadku wysłania wniosku za pośrednictwem maila, ciężar wykazania, że wniosek złożony został skutecznie, a więc dostarczony do adresata, spoczywa na wnioskodawcy. Trudno bowiem wymagać, by organ wykazywał, że nie otrzymał wniosku. Wykazanie, że wniosek o udzielenie informacji publicznej dotarł do adresata, powinno nastąpić już na etapie wniesienia skargi, której przedmiotem jest zarzucana organowi bezczynność. Okoliczność ta stanowi bowiem jeden z podstawowych warunków powodzenia tego rodzaju skargi." To skarżąca ma obowiązek wykazania, w sposób nie budzący wątpliwości, że wysłała do podmiotu zobowiązanego maila zawierający wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Tymczasem skarżąca jako jedyny "dowód" na wysłanie maila przedstawiła rzekomy zrzut ekranu z telefonu komórkowego, który nie poddaje się jakiejkolwiek weryfikacji w postępowaniu sądowym. Słusznie stwierdził Sąd I instancji, że w interesie wnioskodawcy jest skorzystanie z takiej formy złożenia wniosku, która pozwoli mu na udowodnienie, że dotarł on do adresata, stwarzając tym samym po jego stronie obowiązek udzielenia informacji publicznej. Nie ma żadnych podstaw do różnicowania sytuacji podmiotów korzystających z poczty elektronicznej i metod tzw. tradycyjnych. Skoro więc w przypadku korzystania z pośrednictwa operatorów pocztowych nie jest wystarczające samo wysłanie korespondencji na adres odbiorcy, a dla wykazania skuteczności doręczenia konieczne jest posługiwanie się dowodem doręczenia, to oczywiste jest, że takie same wymogi stawiane być muszą wobec korespondencji kierowanej do adresata drogą mailową. W przypadku korzystania z platformy e-PUAP potwierdzenia takie generowane są zresztą automatycznie, co ma zabezpieczać interes wnioskodawców i ujednolicić system kontaktu strony z organem w zakresie uzyskania przez stronę potwierdzenia złożenia pisma. Wprawdzie postępowanie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej jest odformalizowane, to jednak nie zwalnia z zachowania minimum staranności w prowadzeniu swoich spraw i wykazania okoliczności wskazujących na to, że wniosek w tym przedmiocie rzeczywiście został wysłany pocztą mailową, na adres mailowy podmiotu zobowiązanego i że ten wniosek dotarł do adresata. Skora skarżąca sama wybrała formę, która nie daje pewności (potwierdzenia), że wniosek dotarł do adresata (podmiotu zobowiązanego), to powinna nie tylko wskazać, że wysłała maila zawierającego wniosek o udostępnienie informacji publicznej do podmiotu zobowiązanego (na jego oficjalnie podany adres mailowy), ale także, że dołożyła staranności w potwierdzenie wpływu takiego maila do adresata (np. przez przedłożenie potwierdzenia jego dostarczenia, generowanego przez pocztę mailową w razie wybrania takiej opcji – zdając sobie sprawę, że takie potwierdzenie jest zależne wyłącznie od woli adresata, albo przez kontakt z adresatem maila celem uzyskania informacji, czy go otrzymał). Co więcej wobec umożliwienia każdemu obywatelowi założenia skrzynki na platformie ePUAP, wnioskodawcy zainteresowani udostępnieniem informacji publicznej uzyskali proste, darmowe narzędzie pozbawione wad poczty mailowej, tj. m.in. umożliwiające otrzymanie potwierdzenia doręczenia wiadomości adresatowi. Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a.