III OSK 597/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Kalisza od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 czerwca 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 488/18 w sprawie ze skargi Prezydenta Miasta Kalisza na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę kasacyjną.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 6 czerwca 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 488/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Prezydenta Miasta Kalisza na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] października 2017 r. nr [...] stwierdzające niedopuszczalność wniesienia zażalenia Prezydenta Miasta Kalisza na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w P. z dnia [...] sierpnia 2017 r. znak [...], którym zawieszono postępowanie w sprawie wydania decyzji w trybie art. 15 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz. U. z 2014 r. poz. 1789, z późn. zm.) zwanej dalej ustawą szkodową. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organu, że w świetle art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2017 r. poz. 1257, z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie K.p.a., Prezydent Miasta Kalisza nie ma interesu prawnego do występowania w przedmiotowej sprawie w charakterze strony. Podkreślono, że niniejsze postępowanie zostało wszczęte w związku z dokonanym przez Prezydenta Miasta Kalisza zgłoszeniem o wystąpieniu bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku (niebezpieczeństwo rozszczelnienia pojemników zawierających odpady niebezpieczne i wystąpienia niekontrolowanej emisji substancji niebezpiecznych do ziemi i gleby) w powierzchni ziemi na terenie działki nr [...], położonej przy ul. [...]. Z akt administracyjnych wynika, że uprawnienia właścicielskie (użytkowanie wieczyste) do ww. terenu posiada osoba fizyczna - uprzednio R. R. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą [...], a obecnie jej użytkownikiem wieczystym jest K. W. na podstawie umowy darowizny z dnia 20 lutego 2017 r. Pomimo tego, że Skarb Państwa jest właścicielem powyższej nieruchomości, Prezydent Miasta Kalisza nie włada przedmiotowym terenem. Okoliczność ta, zdaniem Sądu przesądza o tym, że Prezydent nie ma w przedmiotowym postępowaniu przymiotu strony. Przywołane w skardze kwestie dotyczące m.in. bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku, które bezpośrednio dotyka mieszkańców gminy (wspólnoty samorządowej) świadczą jedynie o wystąpieniu interesu faktycznego, a ten nie jest wystarczający do czynnego udziału w przedmiotowym postępowaniu na prawach strony. Uprawnienie Prezydenta Miasta Kalisza zgłaszającego zaistnienie potencjalnej szkody kończy się bowiem w momencie wydania postanowienia o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji w trybie art. 15 ustawy szkodowej i nie może on w nim dalej uczestniczyć z uwagi na brak wykazania interesu prawnego (art. 28 K.p.a.). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prezydent Miasta Kalisza. Zaskarżając orzeczenie w całości, zarzucił: 1) naruszenie przepisów postępowania (art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369) dalej w skrócie jako P.p.s.a.) mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na niewłaściwym i niedostatecznym wyjaśnieniu podstawy prawnej kwestionowanego skargą kasacyjną rozstrzygnięcia poprzez powtórzenie w uzasadnieniu wyroku argumentów organu, bez wykazania błędów w argumentacji organu na które wskazywał skarżący, brak odniesienia się do argumentów skarżącego w zakresie definicji strony i w konsekwencji błędne przyjęcie, że Prezydentowi Miasta Kalisza nie przysługuje status strony w postępowaniu przed Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska, co skutkowało oddaleniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny skargi na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie, czym naruszono art. 28 K.p.a. niewłaściwie ustalając strony postępowania, odmawiając prawa strony Prezydentowi Miasta Kalisza, reprezentującemu również wspólnotę samorządową Miasta Kalisza; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, a w związku z tym niewłaściwe zastosowanie art. 15 ust. 1 i 2 oraz art. 24a ustawy szkodowej poprzez błędną interpretację tych przepisów polegającą na nieprzyjęciu za podstawę rozstrzygnięcia, że obowiązek przeprowadzenia działań w zakresie ochrony środowiska w okolicznościach sprawy należy do organu, a w konsekwencji zaakceptowanie zawieszenia postępowania prowadzonego przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i równoczesne uchylenie w całości postanowienia Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie z dnia [...] października 2017 r. oraz poprzedzającego je postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w P. z dnia [...] sierpnia 2017 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W tej sprawie Sąd nie stwierdza wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną. Sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych zasadach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842, z późn. zm.) rozpoznanie sprawy jest konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Ponadto zgodnie z art. 15zzs4 ust. 1 ww. ustawy o szczególnych zasadach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy, a w przypadku skierowania sprawy podlegającej rozpoznaniu na rozprawie na posiedzenie niejawne Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie trzech sędziów Przechodząc do kontroli zaskarżonego wyroku należy stwierdzić, że zarzuty zawarte w skardze kasacyjnie nie uzasadniają uchylenia zaskarżonego wyroku. Istota sprawy sprowadza się do ustalenia, czy stronie skarżącej kasacyjnie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym na tym etapie postanowieniem Generalnego Dyrektora Ochrony stwierdzającym niedopuszczalność zażalenia Prezydenta Miasta Kalisza na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w P. zawieszające postępowanie w sprawie. Zgodnie z art. 28 K.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny lub obowiązek wyznaczają normy prawa materialnego. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby (por. wyrok NSA z dnia 7 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 976/19, opubl. w LEX nr 3036832; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2020 r. sygn. akt I OSK 1796/18, opubl. w LEX nr 3027090; wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1589/17, opubl. w LEX nr 2865474). Tym samym stroną w postępowaniu administracyjnym jest tylko ten podmiot, który ma taki interes prawny, który pozwala na ustalenie występowania bezpośredniego związku przyczynowego pomiędzy tym interesem prawnym, a wynikiem postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2016 r. sygn. akt II OSK 1201/16, opubl. w LEX nr 2175813). Nie ulega wątpliwości, że w tej sprawie Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 28 K.p.a. Art. 28 K.p.a. jest przepisem prawa materialnego, ponieważ kryterium "interesu prawnego", na którym oparta jest legitymacja strony w postępowaniu administracyjnym ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego podanie do organu administracji, a obowiązującym systemem prawnym. Nie można zaakceptować argumentacji strony skarżącej kasacyjnie w zakresie posiadania przez nią interesu prawnego w tej sprawie. Prezydent Miasta Kalisza jest organem wykonawczym Gminy Miasto Kalisz. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875) zwanej dalej w skrócie u.s.g. mieszkańcy gminy stanowią z mocy prawa wspólnotę samorządową, ale gmina nie stanowi sumy interesów prawnych poszczególnych jej członków. Gmina jako odrębna osoba prawna może posiadać własny interes prawny, jednakże tylko wtedy, gdy przepis prawa materialnego przyzna określone prawa lub nałoży określone obowiązki na taki podmiot. Mając powyższe należy stwierdzić, że z żadnego przepisu nie wynika posiadanie przez Gminę Miasto Kalisz odrębnego interesu prawnego w tej sprawie. O posiadaniu przez Prezydenta Miasta Kalisza interesu prawnego nie przesądza art. 7 ust. 1 u.s.g., który zawiera katalog zadań samorządu gminnego, a nie norm kompetencyjnych w zakresie objętym tą sprawą. Także podniesiony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej art. 74 ust. 2 Konstytucji RP nie zawiera normy prawa materialnego, z której wynikałby interes prawny Prezydenta Miasta Kalisza. Zgodnie z tym przepisem ochrona środowiska jest obowiązkiem władz publicznych. Obowiązek ten rozumiany jako kompetencja do podejmowania aktów lub innych czynności w postępowaniu administracyjnym nie wynika z art. 74 ust. 2 Konstytucji RP, ale z odrębnych przepisów ustawowych, takich jak np. art. 7 i art. 7a ustawy szkodowej. Art. 74 ust. 2 Konstytucji RP nie stanowi źródła interesu prawnego w tej sprawie. Także art. 7a ustawy z dnia z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2017 r. poz. 519) nie stanowi źródła interesu prawnego strony skarżącej kasacyjnie. Zgodnie z tym przepisem do bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku i do szkody w środowisku w rozumieniu ustawy szkodowej stosuje się przepisy Prawa ochrony środowiska. Co najwyżej można stwierdzić, że przepisy Prawa ochrony środowiska nakładają na Prezydenta Miasta Kalisza w zakresie właściwości miejscowej i rzeczowej określone kompetencje do wykonywania zadań publicznych, ale kompetencje te także nie stanowią interesu prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a. Przywoływany przez stronę skarżącą kasacyjnie obowiązek ochrony środowiska stanowi jedynie kompetencję tego organu wynikającą z regulacji ustawowej. To ustawodawca przydziela w ustawach określone kompetencje organom administracyjnym, ale z faktu posiadania kompetencji nie wynika posiadanie interesu prawnego. Zarzut dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 15 ust. 1 i 2 ustawy szkodowej nie został prawidłowo sformułowany. Art. 15 ust. 1 ustawy szkodowej w dacie wydania zaskarżonego do Sądu pierwszej instancji postanowienia zawierał dwa odrębne punkty, natomiast w skardze kasacyjnej został ogólnie sformułowany zarzut błędnej wykładni art. 15 ust. 1 ustawy szkodowej bez sprecyzowania, czy zarzut ten dotyczy błędnej wykładni art. 15 ust. 1 pkt 1, czy też art. 15 ust. 1 pkt 2 tej ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma kompetencji do precyzyjnego formułowania zamiast strony skarżącej kasacyjnie zarzutu skargi kasacyjnej. Zarzut błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 15 ust. 2 ustawy szkodowej został także nieprawidłowo sformułowany, ponieważ przepis ten dzieli się pięć punktów, z których jeden dodatkowo na dwie litery i dziesięć tiret. Również i w tym przypadku Naczelny Sąd Administracyjny nie ma kompetencji do doprecyzowania tego zarzutu. Należy także podnieść, że również w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie znalazła się argumentacja precyzująca ww. zarzuty. Analogicznie zarzut błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 24a ustawy szkodowej został nieprawidłowo sformułowany, ponieważ przepis ten dzieli się na dwa ustępy, z których jeden dotyczy obowiązku zawieszenia postępowania, a drugi podjęcia zawieszonego postępowania. Także i w tym przypadku Naczelny Sąd Administracyjny nie ma kompetencji do doprecyzowania tego zarzutu. Należy także podnieść, że również w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie znalazła się argumentacja precyzująca ww. zarzuty. Ponadto sformułowanie jednoczesne zarzutu błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania jest co do zasady wzajemnie wykluczające się. Błędna wykładnia polega bowiem na niewłaściwej interpretacji (czyli wykładni) przepisu, natomiast niewłaściwe zastosowanie przepisu polega na tym, że został on prawidłowo wyinterpretowany, natomiast niewłaściwie zastosowany do danego stanu faktycznego. Pozbawiony jest podstaw zarzut naruszenia w tej sprawie przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis ten może być naruszony wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku było pozbawione przedstawionego zwięźle stanu faktycznego sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia lub jej wyjaśnienia. Ponadto naruszenie tego przepisu ma miejsce także wtedy, gdy sporządzone uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wprawdzie wszystkie elementy wynikające z art. 141 § 4 P.p.s.a., ale jest ono wewnętrznie niespójne lub zawiera nie dające się wyjaśnić sprzeczności, innymi słowy nie pozwala na kontrolę zaskarżonego wyroku. Zarzucając naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. nie może skutecznie strona skarżąca kasacyjnie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd stanu faktycznego sprawy lub wykładni prawa materialnego dokonanej przez Sąd. Zaskarżony wyrok zawiera wszystkie te elementy. Ponadto nie można dostrzec niespójności w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Trafnie Sąd pierwszej instancji przede wszystkim ocenił posiadanie przez stronę skarżącą przymiotu strony i ograniczył swoje rozważania tylko do tej kwestii. Wbrew argumentacji strony skarżącej kasacyjnie, nie mógł Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonać kontroli postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w P. z dnia [...] sierpnia 2017 r. znak: [...] zawieszającego postepowanie w tej sprawie. Skoro zażalenie na to postanowienie wniósł podmiot nie mający statusu strony, to tylko ta okoliczność (tj. posiadanie przymiotu strony) mogła być przedmiotem oceny Sądu pierwszej instancji. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw zaskarżenia. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. skargę tę oddalił.