III OSK 5743/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Piotr Korzeniowski sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski Protokolant starszy asystent sędziego Agnieszka Kozik po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S.A. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 stycznia 2021 r. sygn. akt IV SA/Wa 2130/20 w sprawie ze skargi A. S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 7 sierpnia 2020 r. nr 128/2020/KUZ w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 5 listopada 2019 r. nr 252/2019/KUZ, 2. zasądza od Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz A. S.A. z siedzibą w [...] kwotę 1200 (jeden tysiąc dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 stycznia 2021 r. sygn. akt IV SA/Wa 2130/20 oddalił skargę A. S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 7 sierpnia 2020 r. nr 128/2020/KUZ w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. U podstaw rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna. Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej w skrócie: "organ" lub "Prezes PGWWP"), działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej w skrócie: "k.p.a."), decyzją z dnia 5 listopada 2019 r. nr 252/2019/KUZ stwierdził nieważność decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia 22 sierpnia 2016 r. nr ŚG-I-W.7322.84.2016 w przedmiocie udzielenia A. S.A. z siedzibą w [...] (dalej w skrócie: "Spółka") pozwolenia wodnoprawnego na pobór wód podziemnych z utworów czwartorzędowych, do celów technologicznych, ze studni nr [...] zlokalizowanej na działce nr ew. [...], położonej w obrębie [...], Gmina [...]. Na skutek wniosku Spółki o ponowne rozpatrzenie sprawy, Prezes PGWWP decyzją z dnia 7 sierpnia 2020 r. nr 128/2020/KUZ utrzymał w mocy własną decyzję z dnia 5 listopada 2019 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że w/w decyzja Marszałka z dnia 22 sierpnia 2016 r. została wydana na podstawie przepisów obowiązującej wówczas ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t.j.: Dz. U. z 2015 r., poz. 469 ze zm., dalej w skrócie: "ustawa"). Na terenie, na którym zlokalizowane jest ujęcie objęte pozwoleniem wodnoprawnym, obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą nr XXX/210/2001 Rady Gminy [...] z dnia 3 sierpnia 2001 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu działalności produkcyjnej i usług związanych z wykorzystaniem i unieszkodliwianiem odpadów w [...], sołectwo [...], Gmina [...]. Część działki nr ew. [...], na której zlokalizowane jest ujęcie wód podziemnych (studnia nr [...]), położona jest w granicach jednostki planistycznej oznaczonej na rysunku planu symbolem 7.2.3.RP/P,U-NUV – tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów. Stosowanie natomiast do treści § 3 ust. 3 w/w uchwały, na terenie oznaczonym symbolem 7.2.3.RP/P,U-NUV ustala się przeznaczenie docelowo pod działalność produkcyjną i usługi związane z wykorzystaniem i unieszkodliwianiem odpadów jako rozbudowa działalności prowadzonej na sąsiednim terenie oznaczonym symbolem "7.2.2 P,U-NUV", m.in., pod warunkiem "zaopatrzenia w wodę z wodociągu gminnego". Prezes PGWWP uznał, że decyzja Marszałka z dnia 22 sierpnia 2016 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 125 pkt 2 i 126 pkt 1 cyt. ustawy. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiodła Spółka, zarzucając naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W motywach powołanego na wstępie wyroku wskazał, że część działki nr ew. 37/1, na której zlokalizowane jest ujęcie objęte pozwoleniem wodnoprawnym, położona jest w granicach jednostki planistycznej oznaczonej na rysunku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu działalności produkcyjnej i usług związanych z wykorzystaniem i unieszkodliwianiem odpadów w [...] symbolem 7.2.3.RP/P,U-NUV. Zgodnie z § 3 ust. 3 w/w uchwały, na terenie oznaczonym tym symbolem ustala się "przeznaczenie docelowo pod działalność produkcyjną i usługi związane z wykorzystaniem i unieszkodliwianiem odpadów jako rozbudowa działalności prowadzonej na sąsiednim terenie oznaczonym symbolem "7.2.2 P,U-NUV", pod warunkiem zachowania tych samych zasad jak w ust. 2 niniejszego §", a więc m.in. pod warunkiem "zaopatrzenia w wodę z wodociągu gminnego". Zapisy uchwały prowadzą zatem do wniosku, że na terenie działki nr ew. [...] dopuszcza się prowadzenie działalności produkcyjnej i usług związanych z wykorzystaniem i unieszkodliwianiem odpadów pod warunkiem zaopatrzenia w wodę z wodociągu gminnego, a nie z innych ujęć wody. W ocenie WSA w Warszawie, ustalenia organu co do sprzeczności pozwolenia wodnoprawnego z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są prawidłowe, bowiem postanowienia planu są jednoznaczne. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiodła Spółka. Zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej w skrócie: "p.p.s.a.") zarzuciła naruszenie: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez wadliwe uznanie, że stwierdzenie nieważności decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia 22 sierpnia 2016 r. było zgodne z obowiązującymi przepisami prawa; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie braku kompleksowej oceny przez organ skutków prawnych i ekonomicznych decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia 22 sierpnia 2016 r.; 3) art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób uniemożliwiający ocenę jego legalności, wobec braku wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia i braku odniesienia się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Ponadto wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiła argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 k.p.a. Może ono mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa wymaga ustalenia, że naruszenie prawa ma charakter oczywisty, wyraźny, niewątpliwy. Jednocześnie podkreślić należy, że kryterium oczywistości naruszenia prawa nie może być decydujące. O tym, czy naruszenie prawa jest naruszeniem rażącym, przesądza ocena skutków prawnych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga. Za rażące należy uznać takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa (por. A. Zieliński, O "rażącym" naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 k.p.a., PiP 1986/2, s. 104-107; por także wyroki NSA z dnia: 22 września 2020 r., sygn. akt II OSK 2068/18, LEX nr 3070955; 29 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1383/19, LEX nr 3056312). Innymi słowy, o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności (por. wyrok NSA z dnia 22 września 2020 r., sygn. II OSK 2068/18, LEX nr 2068/18). Nie każde zatem naruszenie prawa, nawet takie, które wydaje się oczywiste, jest rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że konstatacje organu i Sądu pierwszej instancji o wydaniu decyzji z rażącym naruszeniem prawa są przynajmniej przedwczesne. Po pierwsze, wskazać należy, że w rozważaniach dotyczących nieważności decyzji z dnia 22 sierpnia 2016 r. nie uwzględniono kontekstu systemowego ocenianej regulacji prawnej. Podkreślenia wymaga, że art. 125 pkt 2 ustawy stanowił, że pozwolenie wodnoprawne nie może naruszać ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie zaś z art. 126 pkt 1 ustawy, wydania pozwolenia wodnoprawnego odmawia się, jeżeli projektowany sposób korzystania z wody narusza ustalenia dokumentów, o których mowa w art. 125 pkt 1-2, lub nie spełnia wymagań, o których mowa w art. 125 pkt 3. Odnotować należy, że ustawodawca stopniuje ocenę zgodności zamierzeń inwestycyjnych z aktami planowania przestrzennego gminy. Dla przykładu wskazać należy, że art. 35 ust. 1 pkt 1a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane stanowi, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. Z kolei zgodnie z art. 54 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy zgodne z planem ogólnym, zaś art. 20 ust. 1 tej ustawy do dnia 24 września 2023 r. stanowił, że plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Z kontekstu systemowego wynika zatem, że ustawodawca używa zasadniczo dwóch pojęć: "zgodności" i "nienaruszania" w odniesieniu do aktów planowania przestrzennego. Oznacza to również, zgodnie z dyrektywą zakazu wykładni synonimicznej, że powołanym zwrotom nie można nadawać takiego samego znaczenia. Niewątpliwie też desygnat pojęcia "nie narusza" jest węższy zakresowo względem pojęcia "jest zgodny". Przekładając powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, zauważyć należy, że dokonując oceny postanowień decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym względem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie zwrócono uwagi na owe różnice i na okoliczność, że powołany przepis art. 125 pkt 2 ustawy stanowi o "nienaruszaniu", a nie o "zgodności" z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zwrócić też należy uwagę, że w ocenianym planie nie ma zakazu budowy ujęć wód podziemnych, czy też poboru wód podziemnych. Wreszcie oceny wymagała relacja nieanalizowanego przez organ § 3 ust. 2 pkt 8a względem § 3 ust. 2 pkt 11 powołanego planu. Ten pierwszy przepis stanowi, że: "na terenie należy zaprojektować i wykonać odpowiednią sieć: wodociągową dla celów bytowych i technologicznych". Powołany plan nie definiuje pojęcia sieci, natomiast ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków odróżnia pojęcie "przyłącze" od pojęcia "sieć". Według art. 2 pkt 6 tej ustawy, przyłącze wodociągowe to: odcinek przewodu łączącego sieć wodociągową z wewnętrzną instalacją wodociągową w nieruchomości odbiorcy usług wraz z zaworem za wodomierzem głównym. Z kolei art. 2 pkt 7 tej ustawy stanowi, że siecią są przewody wodociągowe lub kanalizacyjne wraz z uzbrojeniem i urządzeniami, którymi dostarczana jest woda lub którymi odprowadzane są ścieki, będące w posiadaniu przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego. Zwrócić należy uwagę, że w powołanym przepisie planu miejscowego jest mowa o sieci dla celów technologicznych, co sugeruje, że ma to być sieć związana z działalnością gospodarczą prowadzoną przez skarżącą Spółkę. Jak zatem wytłumaczyć obowiązek budowy sieci wodociągowej na potrzeby produkcyjne Zakładu względem wyinterpretowanej przez organ niezgodności z planem działalności polegającej na poborze wód podziemnych z ujęcia zlokalizowanego na terenie należącym do Zakładu? Po wtóre, niezależnie od powyższych rozważań, tak sformułowany warunek w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, interpretowany przez organ jako obowiązek bezwzględnego korzystania z wodociągu gminnego, musi rodzić pytanie o cel prawodawcy lokalnego: czy zamiarem Rady Gminy były względy ochrony środowiska, czy też narzucenie dostaw wody z wodociągu gminnego, celem wykluczenia dostaw z wodociągu alternatywnego. To drugie rozumienie oznaczałoby oddziaływanie na ład przestrzenny poprzez wątpliwe praktyki ograniczające swobodę działalności gospodarczej. Zwrócić bowiem należy uwagę, że w/w ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków nie zakazuje budowy wodociągów przez podmiot prywatny, niezależny od gminy. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania sądowego orzeczono w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 203 pkt 1, art. 200, art. 209 i art. 205 § 2 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.).