III OSK 568/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Rafał Stasikowski po rozpoznaniu w dniu 30 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. J. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 stycznia 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 2402/22 o odrzuceniu skargi R. J. na pismo Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia 18 lipca 2022 r. nr BSW.451.2177.15.2022.EJ w przedmiocie uznania skargi za bezzasadną postanawia: oddalić skargę kasacyjną. 1

Postanowieniem z 11 stycznia 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił przedmiotową skargę. W uzasadnieniu przytoczył art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej "p.p.s.a."), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują kontroluję działalności administracji publicznej. Wskazał, że szczegółowy zakres kognicji sądów administracyjnych wyznaczony jest przez art. 3 ust. 2-4 oraz art 4 i 5 p.p.s.a. Zwrócił uwagę, że przedmiotem skargi jest rozstrzygnięcie Dyrektora Generalnego Służby Więziennej stanowiące zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi. Zdaniem sądu zaskarżone pismo nie stanowi żadnego z aktów administracyjnych bądź czynności z zakresu administracji publicznej wymienionych w art. 3-4 p.p.s.a. Ponadto sąd wskazał, że zgodnie z art. 32 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny wykonawczy (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 523 ze zm.; dalej "k.k.w.") nadzór nad legalnością i prawidłowością wykonywania kary pozbawienia wolności, zastępczej kary pozbawienia wolności, kary aresztu wojskowego, kary aresztu lub zastępczej kary aresztu, kary porządkowej, tymczasowego aresztowania, zatrzymania, środka przymusu skutkującego pozbawieniem wolności oraz środka zabezpieczającego związanego z umieszczeniem w zakładzie psychiatrycznym sprawuje sędzia penitencjarny. Ponadto, zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 13 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobów załatwiania wniosków, skarg i próśb osób osadzonych w zakładach karnych i aresztach śledczych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 647 ze zm.), skargi dotyczące działalności jednostek organizacyjnych oraz postępowania funkcjonariusza lub pracownika Służby Więziennej, załatwiają w zależności od treści skargi i zarzutów w niej podniesionych odpowiednio: kierownik danej jednostki organizacyjnej, dyrektor okręgowy Służby Więziennej, Dyrektor Generalny Służby Więziennej i Minister Sprawiedliwości. W związku z powyższym sąd pierwszej instancji odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd odrzuca skargę, gdy sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wywiódł skarżący, zaskarżając je w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji. Nadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Na podstawie art. 174 p.p.s.a. postanowieniu zarzucił: 1. naruszenie normy prawa formalnego, tj. art. 58 § 1 pkt 1) p.p.s.a. poprzez niezasadne przyjęcie, że przedmiotowa sprawa nie podlega kognicji sądu administracyjnego, w związku z czym podlega odrzuceniu, co w konsekwencji uniemożliwia skarżącemu uzyskanie ochrony sądowoadministracyjnej w zakresie wzruszenia wadliwego rozstrzygnięcia organu administracji publicznej mającego charakter aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, innych niż określone w art. 3 § 2 pkt 1) - 3) p.p.s.a.; 2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 1 p.p.s.a. i art. 3 § 2 pkt 4) p.p.s.a. w związku z art. 32 i nn. k.k.w., w szczególności art. 34 k.k.w. - oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 13 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobów załatwiania wniosków, skarg i próśb osób osadzonych w zakładach karnych i aresztach śledczych - poprzez niewłaściwe ich zastosowanie w związku z przyjęciem, że rozstrzygniecie Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia 18 lipca 2022 r. w sprawie ze skargi skarżącego, w której skarżący domagał się, aby organ nadrzędny Służby Więziennej, tj. Dyrektor Generalny Służby Więziennej, nakazał organom niższego rzędu Służby Więziennej, tj. Dyrektorowi Okręgowemu Służby Więziennej w Koszalinie oraz Dyrektorowi Zakładu Karnego w Gorzowie Wielkopolskim, normatywne skonkretyzowanie obowiązku zapewnienia skazanym osadzonym w Zakładzie Karnym w Gorzowie Wielkopolskim środków utrzymania czystości w celi, tj. obowiązku określonego w art. 111 § 1 zdanie 2 in fine k.k.w., poprzez ustalenie w treści porządku wewnętrznego obowiązującego w Zakładzie Karnym w Gorzowie Wielkopolskim albo też w innym akcie prawa wewnętrznego wydanym dla tejże jednostki penitencjarnej, do treści którego mieliby dostęp skazani osadzeni w tejże jednostce penitencjarnej, zasad pozyskiwania przez tychże skazanych od właściwych funkcjonariuszy tejże jednostki penitencjarnej środków utrzymania czystości w celi, stanowi rozstrzygniecie w sprawie indywidualnej skarżącego co do prawidłowości lub legalności wykonywania wobec skarżącego kary pozbawienia wolności w Zakładzie Karnym w Gorzowie Wielkopolskim, przez co stanowi czynność nadzoru penitencjarnego, która nie jest objęta sądową kontrolą działalności administracji publicznej określoną, w art. 1 p.p.s.a., albowiem w takim sensie rozstrzygnięcie to nie stanowi "żadnego z aktów administracyjnych bądź czynności z zakresu administracji publicznej wymienionych w art. 3-4 p.p.s.a."; 3. naruszenie normy prawa materialnego, tj. art. 3 § 2 pkt 4) p.p.s.a. poprzez błędną jego wykładnie w związku z niezasadnym przyjęciem, że rozstrzygniecie Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia 18 lipca 2022 r. w sprawie ze skargi, w której skarżący domagał się, aby organ nadrzędny Służby Więziennej, tj. Dyrektor Generalny Służby Więziennej, nakazał organom niższego rzędu Służby Więziennej, tj. Dyrektorowi Okręgowemu Służby Więziennej w Koszalinie oraz Dyrektorowi Zakładu Karnego w Gorzowie Wielkopolskim, normatywne skonkretyzowanie obowiązku zapewnienia skazanym osadzonym w Zakładzie Karnym w Gorzowie Wielkopolskim środków utrzymania czystości w celi, tj. obowiązku określonego w art. 111 §1 zdanie 2 in fine k.k.w. poprzez ustalenie w treści porządku wewnętrznego obowiązującego w Zakładzie Karnym w Gorzowie Wielkopolskim albo też w innym akcie prawa wewnętrznego wydanym dla tejże jednostki penitencjarnej, do treści którego mieliby dostęp skazani osadzeni w tejże jednostce penitencjarnej, zasad pozyskiwania przez tychże skazanych od właściwych funkcjonariuszy tejże jednostki penitencjarnej środków utrzymania czystości w celi, nie stanowi aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, innych niż określone w art. 3 § 2 pkt 1) - 3) p.p.s.a. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Odnosząc się do wniosku o rozpoznanie sprawy na rozprawie należy wyjaśnić, iż zgodnie z art. 182 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, albowiem skarga kasacyjna została wniesiona od postanowienia odrzucającego skargę. Jednakże o tym, czy w tego rodzaju sprawie skarga kasacyjna zostanie rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, czy na rozprawie, decyduje Naczelny Sąd Administracyjny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie, okoliczności sprawy oraz przytoczone w skardze kasacyjnej zarzuty nie uzasadniają przekazania sprawy do rozpoznania na rozprawie. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Nie zachodzi też żadna z przesłanek z art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu, kontrolując zaskarżone skargą kasacyjną postanowienie. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonej podstawy kasacyjnej. Skarga kasacyjna podlega oddaleniu jako niezawierająca usprawiedliwionych podstaw. Charakter niniejszej sprawy oraz zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej uzasadnia ich łączne rozpoznanie. W ocenie skarżącego, wbrew stanowisku sądu pierwszej instancji, przedmiotowa skarga podlega kognicji sądów administracyjnych – jego zdaniem zaskarżone pismo Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z 18 lipca 2022 r. w przedmiocie uznania skargi skarżącego z 14 czerwca 2022 r. za bezzasadną podlega kontroli sądu administracyjnego. Stanowisko skarżącego jest błędne. Wskazać należy, że w przypadku wniesienia skargi sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada jej dopuszczalność, ustalając m.in. czy sprawa ze skargi mieści się w katalogu spraw należących do właściwości sądu administracyjnego. Stosownie do art. 1 p.p.s.a. ustawa ta normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne). Do rozpoznawania spraw sądowoadministracyjnych powołane są sądy administracyjne (art. 2 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akt i czynności tam wymienione, m.in. inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 i 803), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2651, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 4). Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (§ 2a), a także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (§ 3). Wyliczenie zawarte w powyższym katalogu ma charakter zamknięty. Zaskarżenie aktu lub czynności w nim niewymienionych oznacza, że zainicjowana przez dany podmiot sprawa nie jest objęta właściwością sądu administracyjnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżone niniejszą skargą pismo Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z 18 lipca 2022 r. nie mieści się w katalogu aktów lub czynności objętych kontrolą sprawowaną przez sąd administracyjny. W piśmie tym Dyrektor uznał skargę skarżącego z 14 czerwca 2022 r. za bezzasadną. Z kolei w piśmie z 14 czerwca 2022 r. skarżący złożył skargę na sposób załatwienia sprawy skargowej z 4 kwietnia 2022 r. przez Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Koszalinie. Należy zauważyć, że stosownie do art. 32 k.k.w. nadzór nad legalnością i prawidłowością wykonywania kary pozbawienia wolności, zastępczej kary pozbawienia wolności, kary aresztu wojskowego, kary aresztu lub zastępczej kary aresztu, kary porządkowej, tymczasowego aresztowania, zatrzymania, środka przymusu skutkującego pozbawienie wolności oraz środka zabezpieczającego związanego z umieszczeniem w zakładzie psychiatrycznym sprawuje sędzia penitencjarny. W art. 2 pkt 5 k.k.w. jako organy postępowania wykonawczego wskazano dyrektora zakładu karnego, aresztu śledczego, a także dyrektora okręgowego i Dyrektora Generalnego Służby Więziennej albo osobę kierującą innym zakładem przewidzianym w przepisach prawa karnego wykonawczego oraz komisję penitencjarną. Zgodnie z art. 6 § 2 k.k.w. skazany może składać wnioski, skargi i prośby do organów wykonujących orzeczenie. Skazany, składając wniosek, skargę lub prośbę, jest obowiązany do uzasadnienia zawartych w niej żądań w stopniu umożliwiającym jej rozpoznanie, w szczególności do dołączenia odpowiednich dokumentów. W świetle art. 7 § 1 k.k.w. skazany może zaskarżyć do sądu decyzję organu wymienionego w art. 2 pkt 3-6 i 10 (w tym decyzje dyrektora zakładu karnego) z powodu jej niezgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie z art. 7 § 2 k.k.w. skargi rozpoznaje sąd właściwy zgodnie z art. 3. W sprawach dotyczących odbywania kary pozbawienia wolności, zastępczej kary pozbawienia wolności, kary aresztu wojskowego, kary aresztu lub zastępczej kary aresztu, kary porządkowej oraz środka przymusu skutkującego pozbawienie wolności, wykonywania orzeczenia o warunkowym przedterminowym zwolnieniu oraz środka zabezpieczającego polegającego na umieszczeniu w zakładzie psychiatrycznym sądem właściwym jest sąd penitencjarny. Stosownie do art. 3 § 1 k.k.w. sąd, który wydał orzeczenie w pierwszej instancji, jest właściwy również w postępowaniu dotyczącym wykonania tego orzeczenia, chyba że ustawa stanowi inaczej. W stanie prawnym obowiązującym na dzień wydania zaskarżonego pisma obowiązywało rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z 13 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobów załatwiania wniosków, skarg i próśb osób osadzonych w zakładach karnych i aresztach śledczych. Zgodnie z § 3 ust. 1 tego rozporządzenia skargi dotyczące działalności jednostek organizacyjnych oraz postępowania funkcjonariusza Służby Więziennej, zwanego dalej "funkcjonariuszem", i pracownika Służby Więziennej, zwanego dalej "pracownikiem", załatwiają: 1) kierownik jednostki organizacyjnej - jeżeli skarga jest do niego adresowana, a nie dotyczy jego bezpośredniej działalności lub bezpośredniej działalności jego zastępcy i podjętych przez nich decyzji, chyba że w tym zakresie zostanie uznana za zasadną; 2) dyrektor okręgowy Służby Więziennej - jeżeli skarga dotyczy działalności nadzorowanej przez niego jednostki organizacyjnej i nie została załatwiona w trybie określonym w pkt 1 lub w ust. 2; 3) Dyrektor Generalny Służby Więziennej lub osoba przez niego wyznaczona - jeżeli skarga dotyczy działalności okręgowego inspektoratu Służby Więziennej i nie została załatwiona w trybie określonym w pkt 1; 4) Minister Sprawiedliwości lub osoba przez niego wyznaczona - jeżeli skarga dotyczy działalności Centralnego Zarządu Służby Więziennej i nie została załatwiona w trybie określonym w pkt 1. Przedmiotem niniejszej sprawy skarżący uczynił skargę na sposób załatwienia skargi osadzonego wniesionej w trybie k.k.w. oraz przepisów wykonawczych wydanych na jej podstawie. Charakteru sprawy nie zmienia treść rozpoznawanej przez organ skargi, w której to skarżący domagał się, aby Dyrektor Generalny Służby Więziennej, nakazał organom niższego rzędu Służby Więziennej, tj. Dyrektorowi Okręgowemu Służby Więziennej w Koszalinie oraz Dyrektorowi Zakładu Karnego w Gorzowie Wielkopolskim, normatywne skonkretyzowanie obowiązku zapewnienia skazanym osadzonym w Zakładzie Karnym w Gorzowie Wielkopolskim środków utrzymania czystości w celi, tj. obowiązku określonego w art. 111 § 1 zdanie 2 in fine k.k.w., poprzez ustalenie w treści porządku wewnętrznego obowiązującego w Zakładzie Karnym w Gorzowie Wielkopolskim albo też w innym akcie prawa wewnętrznego wydanym dla tejże jednostki penitencjarnej, do treści którego mieliby dostęp skazani osadzeni w tejże jednostce penitencjarnej, zasad pozyskiwania przez tychże skazanych od właściwych funkcjonariuszy tejże jednostki penitencjarnej środków utrzymania czystości w celi. Sprawa rozpatrzenia skargi wniesionej w trybie k.k.w. jest sprawą związaną z wykonywaniem orzeczeń, co wynika z art. 6 § 2 i art. 102 pkt 10 k.k.w., który stanowi, że skazany ma prawo w szczególności do składania wniosków, skarg i próśb organowi właściwemu do ich rozpatrzenia oraz przedstawiania ich, w nieobecności innych osób, administracji zakładu karnego, kierownikom jednostek organizacyjnych Służby Więziennej, sędziemu penitencjarnemu, prokuratorowi i Rzecznikowi Praw Obywatelskich. Żaden przepis nie ogranicza właściwości sądu powszechnego, ani też nie przekazuje do właściwości sądu administracyjnego spraw związanych z wykonywaniem orzeczeń. Konstatacji tej nie zmienia także brzmienie art. 7 § 1 k.k.w., statuujące prawo skarżącego do zaskarżenia "decyzji" organu postępowania wykonawczego. Decyzja w postępowaniu karnym wykonawczym jest rozumiana szeroko. W Kodeksie karnym wykonawczym można znaleźć przepisy, z których nie wynika wprost, że wymienione w nich czynności wymagają wydania decyzji, chociaż ich charakter jednoznacznie na to wskazuje, co w konsekwencji powoduje ich zaskarżalność w trybie art. 7 § 1 k.k.w., w sytuacji, gdy pozbawiają skazanych niektórych ich uprawnień (por. K. Postulski, Kodeks karny wykonawczy. Komentarz, Warszawa 2016, s. 111-112). Potwierdza to analiza orzecznictwa sądów powszechnych, gdzie wskazuje się, że decyzją w znaczeniu art. 7 § 1 k.k.w. jest m.in. nieuwzględnienie wniosku skazanego o wydanie mu kserokopii oceny postępu w resocjalizacji, prognozy kryminologiczno-społecznej lub innego dokumentu sporządzonego przez wychowawcę zakładu karnego, znajdujących się w jego aktach osobowych (por. postanowienie SA w Krakowie z dnia 27 stycznia 2012 r., sygn. akt II AKzw 1147/01, LEX nr 1163844). Wolą ustawodawcy, kompetencje do sprawowania kontroli działalności organów postępowania wykonawczego przypisano sądom powszechnym, tj.: sądom, które wydały orzeczenie karne w pierwszej instancji (art. 3 § 1 k.k.w.) lub sądom penitencjarnym (art. 3 § 2 k.k.w.). Kontrola ta inicjowana jest przez skazanego (tymczasowo aresztowanego) w drodze skargi wnoszonej w trybie określonym w art. 7 § 3 k.k.w., a w sprawach tych ww. sądy stosują przepisy Kodeksu karnego wykonawczego i Kodeksu postępowania karnego (postanowienia NSA z dnia: 12 grudnia 2008 r., sygn. akt I OSK 746/08 i 20 września 2023 r., sygn. akt III OSK 1875/23). Z powyższego bezsprzecznie wynika, że sądy administracyjne nie sprawują kontroli nad sposobem załatwiania wnoszonych przez osoby osadzone skarg i wniosków do administracji zakładów karnych i aresztów śledczych (por: postanowienie NSA z 15 czerwca 2021 r., sygn. akt III OSK 4453/21). Naczelny Sąd Administracyjny nie ma najmniejszych wątpliwości, że postanowienie sądu pierwszej instancji jest zgodne z prawem, bowiem, jak stanowi z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. W związku z powyższym podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie zasługiwały na uwzględnienie. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a. podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny nie zasądził na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzeka jedynie wówczas, gdy rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku, ponieważ przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a. wiążą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego z wyrokiem sądu pierwszej instancji uwzględniającym lub oddalającym skargę, co nie ma miejsca w przypadku rozpoznawania skargi kasacyjnej od postanowienia odrzucającego skargę. ----------------------- 1