III OSK 566/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) sędzia del. WSA Maciej Kobak protokolant asystent sędziego Ewelina Gee-Milan po rozpoznaniu w dniu 25 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 2023 r. sygn. akt II SAB/Wa 161/23 w sprawie ze skargi J.K. na bezczynność Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 17 lutego 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 29 listopada 2023 r., sygn. akt II SAB/Wa 161/23, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J.K., zobowiązał Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej do rozpoznania wniosku J.K. z dnia 17 lutego 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1); stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2); oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt 3) oraz zasądził zwrot kosztów postępowania (pkt 4). W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: J.K. wnioskiem z dnia 17 lutego 2023 r. wniesionym za pośrednictwem platformy ePUAP, zwrócił się do Komendanta Głównego PSP, na podstawie art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022r., poz. 902 ze zm., dalej: "u.d.i.p."), o udostępnienie informacji: "Czy Odwoławcza Komisja Dyscyplinarna przy Komendancie Głównym, po mojej sprawie, tj. sprawie dotyczącej J.K., zawiadomiła niezwłocznie Policję lub Prokuraturę o możliwości popełnienia przestępstwa z art. 233, art. 231 oraz art. 271 Kodeksu Karnego przez osoby składające zeznania w sprawie, o czym informował obrońca J.K. podczas rozprawy, iż na Komisji ciąży taki obowiązek na podstawie art. 304 § 2 Kodeksu postępowania karnego?". Pismem z dnia 27 lutego 2023 r. Komenda Główna PSP poinformowała wnioskodawcę, że żądane dane nie mają charakteru informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. Dodatkowo wskazała, że stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p., jedynie informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną, natomiast określenia istoty pojęcia "sprawa publiczna" powinno się dokonywać na podstawie kryterium interesu ogólnego i jednostkowego, a zatem sprawami publicznymi nie będą konkretne i indywidualne sprawy określonej osoby lub podmiotu. Pismem z dnia 16 marca 2023 r. wnioskodawca wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, wskazując, że o bezczynności organu można mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadzi postępowanie, lecz mimo istnienia ustawowego obowiązku nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podejmuje innej stosownej czynności. Dla uznania bezczynności organu konieczne jest ustalenie, że organ administracji był zobowiązany, na podstawie obowiązujących przepisów prawa, do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i mimo to ich nie wykonuje. Zdaniem organu taka sytuacja w sprawie nie zaistniała, zatem nie można postawić organowi zarzutu bezczynności. Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: "P.p.s.a."), uznał, że skarga jest zasadna. Sąd I instancji wskazał, że przepis art. 1 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, że "informacją publiczną" jest każda informacja o sprawach publicznych. Pojęcie "sprawa publiczna" oznacza natomiast przejaw działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP w jej rozumieniu wynikającym z unormowań Konstytucji RP, tj. takiej aktywności tych podmiotów, która jest ukierunkowana na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto szeroką definicję pojęcia "informacja publiczna" wskazując, że jest to każda wiadomość wytworzona przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów, o ile dotyczy faktów i danych o charakterze publicznym. W świetle powyższego uprawniony jest pogląd, że każda informacja dotycząca działalności publicznej organów władzy publicznej, a więc każda informacja na temat spraw załatwianych przez te organy i każdy wydany przez te organy akt administracyjny jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Z tą wykładnią koresponduje treść art. 4 ust. 1 u.d.i.p. eksponująca element "wykonywania zadań publicznych" przez podmioty będące adresatami roszczeń o udostępnienie informacji publicznej, czyli zadań, które cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. We wniosku z dnia 17 lutego 2023 r. skarżący zwrócił się o udostępnienie informacji: "Czy Odwoławcza Komisja Dyscyplinarna przy Komendancie Głównym, po mojej sprawie, tj. sprawie dotyczącej J.K., zawiadomiła niezwłocznie Policję lub Prokuraturę o możliwości popełnienia przestępstwa z art. 233, art. 231 oraz art. 271 Kodeksu Karnego przez osoby składające zeznania w sprawie, o czym informował obrońca J.K. podczas rozprawy, iż na Komisji ciąży taki obowiązek na podstawie art. 304 § 2 Kodeksu postępowania karnego". Wbrew stanowisku organu, przedmiotem wniosku jest informacja publiczna w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Skarżący domaga się udzielenia informacji odnośnie działań KGPSP podjętych na podstawie art. 304 Kodeksu postępowania karnego w związku z działalnością Odwoławczej Komisji Dyscyplinarnej przy Komendancie Głównym PSP. Przepis art. 304 k.p.k. stanowi, że każdy, dowiedziawszy się o popełnieniu przestępstwa ściganego z urzędu, ma społeczny obowiązek zawiadomić o tym prokuratora lub Policję. Przepisy art. 148a oraz art. 156a stosuje się odpowiednio (§ 1). Instytucje państwowe i samorządowe, które w związku ze swą działalnością dowiedziały się o popełnieniu przestępstwa ściganego z urzędu, są obowiązane niezwłocznie zawiadomić o tym prokuratora lub Policję oraz przedsięwziąć niezbędne czynności do czasu przybycia organu powołanego do ścigania przestępstw lub do czasu wydania przez ten organ stosownego zarządzenia, aby nie dopuścić do zatarcia śladów i dowodów przestępstwa (§ 2). Art. 304 § 2 k.p.k. jest źródłem prawnego obowiązku zawiadomienia organów ścigania o przestępstwie. Zawiera ponadto nakaz podjęcia czynności mających na celu niedopuszczenie do zatarcia śladów i dowodów. Oba obowiązki ciążą wyłącznie na instytucjach państwowych i samorządowych, a konkretnie osobach uprawnionych do występowania w ich imieniu lub osobach pełniących w nich funkcje kierownicze. Dotyczą one wszystkich przestępstw ujawnionych w związku z działalnością instytucji państwowych i samorządowych. Zwrot "w związku ze swą działalnością" jest szerszym pojęciem niż "w ramach prowadzonej działalności" i obejmuje nie tylko informacje o przestępstwie godzącym w dobro instytucji i dotyczącym jej bezpośrednio, ale również informacje o przestępstwach ściganych z urzędu, o których dowiedziano się, wykonując czynności ustawowe lub statutowe (K. Dudka (red.), Kodeks postępowania karnego. Komentarz, wyd. III, publ. WKP 2023). Tak więc informacja o tym, czy Odwoławcza Komisja Dyscyplinarna przy KGPSP, w okolicznościach wskazanych we wniosku z dnia 17 lutego 2023 r., podjęła czynności, o których mowa w art. 304 § 2 k.p.k. jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Jest to informacja związana z działalnością tego podmiotu, wynikająca z obowiązku prawnego aktualizującego się w sytuacji określonej we wskazanym przepisie. Odnośnie natomiast stanowiska organu, wedle którego sprawą publiczną nie jest konkretna i indywidualna sprawa określonej osoby lub podmiotu, WSA w Warszawie podniósł, że w sprawie nie mamy do czynienia z sytuacją, w której skarżący domaga się uzyskania informacji w tzw. "własnej sprawie". Pytanie zawarte we wniosku nie dotyczy bowiem działań Odwoławczej Komisji Dyscyplinarnej przy KGPSP wobec osoby skarżącego, czy też w ramach jego sprawy, lecz jak wskazał sam skarżący, działań tego podmiotu podjętych "po jego sprawie". Brak jest zatem jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że skarżący miałby dostęp do żądanej informacji na podstawie przepisów określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.), tj. na podstawie art. 156 i nast. k.p.k., które to przepisy w zakresie nieuregulowanym w rozdziale 11 ustawy o PSP "Odpowiedzialność dyscyplinarna strażaków" mają zastosowanie w zakresie postępowania dyscyplinarnego (art. 124n ustawy o PSP). Ponadto, Sąd I instancji odwołał się do rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 września 2023 r., sygn. akt III OSK 1166/22, wskazując m.in.: "Pogląd, zgodnie z którym nie można przy pomocy u.d.i.p. starać się o uzyskanie informacji w swojej własnej sprawie prowadziłby do absurdalnego wniosku, że informacja o podejmowanej w takiej sprawie działalności bezpośrednio ukierunkowanej na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych byłaby dostępna dla "każdego" za wyjątkiem osoby, której ta działalność dotyczy. Wzmocnieniu tej argumentacji służą także wnioski wynikające z treści art. 1 ust. 2 u.d.i.p., (...). Na tle tego unormowania zarysował się problem, w jakim stopniu akta dotyczące indywidualnych, często bardzo osobistych spraw obywatela (spraw cywilnych, karnych, administracyjnych), są informacją publiczną i jaka powinna być możliwość dostępu do nich - w trybie określonym przez u.d.i.p. - osób innych niż strona, których akta te nie dotyczą. W orzecznictwie wypracowany został pogląd, zgodnie z którym strony tych "własnych spraw" mają dostęp do wszelkich informacji prawnie dostępnych, w tym również do informacji publicznych, w oparciu o unormowania poszczególnych procedur. Inne osoby, niż uczestnicy "spraw własnych" mają dostęp do informacji publicznych w "sprawach własnych" innych osób na podstawie u.d.i.p. Poglądy te dodatkowo ugruntowują w przekonaniu, że kategoria "sprawy własnej" nie jest wyznacznikiem kwalifikowania określonych informacji jako informacji publicznych". Dalej NSA podniósł: "Jeśli w poszukiwaniu odpowiedzi na pytanie, czy określona sprawa ma charakter "sprawy publicznej" (bo o takiej kategorii stanowi art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), nawiązuje się do kategorii "sprawy własnej" i to "sprawy własnej" osoby wnioskującej o udostępnienie informacji publicznej, jako do argumentu mającego podważać publiczny charakter sprawy, to nawiązanie to znajduje racjonalne uzasadnienie jedynie przy przyjęciu, że chodzi o ustalenie zakresu sprawy, który "należy" wyłącznie do wnioskodawcy i jako taki nie jest publiczny. To z kolei prowadzi do wniosku, że w tego rodzaju sytuacjach określony zakres sprawy może być "własny" z punktu widzenia wnioskodawcy, jeśli przyjmie się rozumienie słowa "własny" jako synonimu słowa "prywatny". Wówczas te zakresy określonej sprawy, które związane są wyłącznie ze sferą prywatną wnioskodawcy, tj. taką, która w demokratycznym państwie prawnym jest sferą spoza instytucjonalnych relacji pomiędzy jednostką a wspólnotą publicznoprawną, bo dotyczącą kwestii osobistych, można traktować jako obszar "własny" rozpatrywanej sprawy. (...) O ile zatem kryterium "sprawy własnej" jako kryterium służące kwestionowaniu publicznego charakteru wnioskowanej informacji nie znajduje racjonalnych i prawnych podstaw, to konieczne jest dostrzeganie sytuacji zbiegu w określonych sprawach takich jej obszarów, które mają aspekt niepubliczny (prywatny, własny), bo z tego powodu informacje dotyczące tych obszarów nie mają charakteru informacji publicznej". Powyższy pogląd stanowi kontynuację wywodów poczynionych w wyrokach NSA z dnia: 26 listopada 2021 r., sygn. akt III OSK 4568/21; 7 kwietnia 2022 r., sygn. akt III OSK 4371/21; 17 maja 2022 r., sygn. akt III OSK 1205/21; 14 lipca 2022 r., sygn. akt III OSK 1682/21; 15 lipca 2022 r., sygn. akt III OSK 1362/21. Mając powyższe na względzie Sąd I instancji stwierdził, że skarga na bezczynność w rozpoznaniu wniosku skarżącego jest uzasadniona wobec dokonania błędnej kwalifikacji żądanej informacji i zaniechania rozpoznania wniosku na podstawie u.d.i.p. Bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Stwierdzenie tej kwalifikowanej postaci bezczynności wymaga zaistnienia szczególnie nagannych okoliczności, które nie wystąpiły w sprawie. W dniu 3 stycznia 2024 r. skargę kasacyjną na powyższy wyrok wywiódł Komendant Główny PSP, zaskarżając go w całości oraz wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., WSA w Warszawie zarzucono: 1. art. 3 § 2 pkt 8 w związku z art. 149 § 1 P.p.s.a. poprzez stwierdzenie, że w sprawie doszło do bezczynności organu, mimo że organ podjął działania, do których był zobowiązany w oparciu o przepisy u.d.i.p., co powinno skutkować oddaleniem skargi na bezczynność; 2. art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.d.i.p. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że żądane przez skarżącego informacje we wniosku z 17 lutego 2023 r. mają charakter informacji publicznej; 3. art. 304 § 2 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks postępowania karnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 1375 ze zm., dalej "k.p.k.") w związku z art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.d.i.p. poprzez stwierdzenie, że Komendant Główny PSP był zobowiązany do niezwłocznego zawiadomienia prokuratora lub Policji w związku z informacjami skarżącego o rzekomych przestępstwach poprzez błędną interpretację zwrotu "w związku ze swą działalnością", co prowadziłoby do sytuacji, w której Komendant Główny PSP byłby zobowiązany do przekazywania prokuraturze lub Policji całkowicie dowolnych, niezweryfikowanych informacji o przestępstwach, o których nie ma żadnej wiedzy. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w treści art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki determinujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). W skardze kasacyjnej powołano podstawy kasacyjne unormowane w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wniesiona skarga kasacyjna usprawiedliwionych podstaw nie zawiera. Biorąc pod uwagę istotę sporu w niniejszej sprawie oraz uwzględniając komplementarny charakter zarzutów skargi kasacyjnej wraz z ich uzasadnieniem należało odnieść się do nich łącznie. Spór w sprawie dotyczy tego, czy informacja o tym, czy Odwoławcza Komisja Dyscyplinarna przy Komendancie Głównym, w sprawie dotyczącej J.K., zawiadomiła Policję lub Prokuraturę o możliwości popełnienia przestępstwa z art. 233, art. 231 oraz art. 271 Kodeksu Karnego przez osoby składające zeznania w sprawie jest, stosowanie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p., informacją publiczną. Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, wnioskodawca żądał danych we własnej sprawie, a zatem tego rodzaju dane nie są informacją publiczną. Pogląd ten jest błędny. Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej prawie podzielił pogląd zawarty w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2021 r., sygn. akt III OSK 4568/21 dotyczący kwestii "sprawy własnej". Zgodzić się należy z przedstawionym wyżej wyroku NSA z dnia 26 listopada 2021 r. stanowiskiem, że: "dla odkodowania treści pojęcia informacji publicznej jako informacji o działalności organów wskazanych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP i informacji o sprawach publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1, czy art. 6 ust. 1 u.d.i.p. nie ma znaczenia ocena charakteru interesu w uzyskaniu informacji publicznej przez wnioskodawcę, który jest podmiotem publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej, również w powiązaniu z kategorią "sprawy własnej", ani cel, dla jakiego wnioskodawca żąda udostępnienia informacji publicznej. Sposób czynienia użytku z publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej, a tym samym i interesu stanowiącego podstawę tego prawa może być analizowany z perspektywy ewentualnego zjawiska nadużywania tego prawa, a wówczas prowadzić do odmowy jego ochrony". Tym samym poinformowanie przez organ wnioskodawcy pismem z dnia 16 marca 2023 r., że żądana informacja mu nie przysługuje, bowiem tylko informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną jest nieprawidłowe, bowiem organ powinien w takiej sprawie wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Natomiast określenia istoty pojęcia "sprawa publiczna" powinno się dokonywać na podstawie kryterium interesu ogólnego i jednostkowego, a zatem sprawami publicznymi nie będą konkretne i indywidualne sprawy określonej osoby lub podmiotu. Tak więc odpowiedź skarżącego kasacyjnie na wniosek o udostępnienie informacji publicznej - należy uznać za błędną, tym bardziej, że wnioskodawca, na co słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji, nie żądał informacji we własnej sprawie ale dotyczącej postępowania organu po jej zakończeniu. To zaś świadczy o bezczynności organu w udostępnieniu informacji publicznej, co niewątpliwie narusza regulację zawartą w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Z uwagi na powyższe nie można uznać, aby WSA w Warszawie swoim rozstrzygnięciem naruszył przywołane w skardze kasacyjnej przepisy art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. w związku z art. 149 § 1 P.p.s.a. Usprawiedliwionych podstaw nie miał również zarzut naruszenia art. 304 § 2 k.p.k., ponieważ Sąd I instancji w żaden sposób nie wyraził stanowiska, że Komendant Główny PSP był zobowiązany do niezwłocznego zawiadomienia prokuratora lub Policji w związku z informacjami skarżącego o rzekomych przestępstwach poprzez błędną interpretację zwrotu "w związku ze swą działalnością". Natomiast na s. 8 uzasadnienia wskazał, że charakter działań nałożonych na organy publiczne wynikające z ww. przepisu Kodeku postępowania karnego wskazuje, że organy wykonujące zadania publiczne powinny informować w trybie u.d.i.p. o podjętych działaniach, do których zobowiązuje ich treść art. 304 § 2 k.p.k. Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 P.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.