III OSK 5627/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2021 r. sygn. akt IV SA/Wa 122/21 w sprawie ze skargi D. P. na postanowienie Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od D. P. na rzecz Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2021 r. sygn. akt IV SA/Wa 122/21 w sprawie ze skargi D. P. na postanowienie Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z dnia 1 grudnia 2020 r., nr DOZ-OAiK.650.1384.2020.MT w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania uchylił zaskarżone postanowienie oraz zasądził od Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu na rzecz D. P. zwrot kosztów postępowania sądowego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją z 12 października 2020 r., nr K-IRN.5147.89.2020.BJ, Podkarpacki Wojewódzki Konserwator Zabytków odmówił wnioskodawcy Miastu [...] udzielenia zezwolenia na usunięcie z terenu cmentarza komunalnego przy ul. [...] w [...] drzewa rodzaju brzoza o obwodzie pnia 180 cm. W uzasadnieniu orzeczenia organ I instancji wskazał, że powyższe drzewo jest zdrowe, bez ubytków, posiada prawidłowo rozwiniętą koronę, właściwy pokrój i jest stabilnie posadowione w gruncie. Organ zwrócił uwagę na walory przyrodnicze drzewa i jego wpływ na wartość zabytkowego cmentarza. D. P., będąca dysponentką grobu na powyższym cmentarzu, wniosła odwołanie od powyższej decyzji, która została doręczona jedynej stronie tego postępowania – Miastu [...] w dniu 14 października 2020 r., zatem ostatnim dniem na wniesienie odwołania od tej decyzji był dzień 28 października 2020 r. W związku z brakiem odwołania wniesionego w ustawowym terminie przez stronę postępowania, ww. decyzja stała się ostateczna z dniem 29 października 2020 r. Organ odwoławczy uznał zatem, że odwołanie D. P. z 2 listopada 2020 r. zostało złożone w stosunku do decyzji, która stała się ostateczna, co czyni je niedopuszczalnym. Okoliczność ta stanowi przesłankę przedmiotową do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania na podstawie art. 134 kpa. Postanowieniem z dnia 1 grudnia 2020 r., nr DOZ-OAiK.650.1384.2020.MT, wydanym na skutek odwołania D. P. od decyzji Podkarpackiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 12 października 2020 r., nr K-IRN.5147.89.2020.BJ – Minister Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu stwierdził niedopuszczalność tego odwołania. D. P. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym wyżej wyroku wskazał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie. Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowił art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.; dalej: k.p.a.), zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania, a postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Sąd I instancji zgodził się z organem, że niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze podmiotowym, co m.in. obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez osobę niemającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia zgodnie z art. 28 k.p.a. Powyższe stanowisko ugruntowane jest również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (np. wyrok z dnia 16 listopada 2000 r., V SA 235/00, LEX nr 81351). Zgodnie natomiast z art. 28 k.p.a., stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Sąd I instancji zaznaczył, że pojęcie "prawo do grobu" jest powszechnie stosowane, to próżno szukać jego definicji legalnej w obowiązujących przepisach prawa. Na określenie to składa się szereg uprawnień, zarówno o charakterze majątkowym (np. uprawnienie do pochówku w określonym miejscu), jak i niemajątkowym (prawo do kultu i pielęgnowania pamięci osoby zmarłej). Prawo do grobu rozumiane jako uprawnienie majątkowe zostało uregulowane w ustawie z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1947), choć nie jest regulacja kompleksowa. Natomiast prawo to jako uprawnienie niemajątkowe w postaci dobra osobistego podlega ochronie na podstawie przepisów ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. z 2020 r. poz. 1740 ze zm.). Bez względu jednak na powyższe rozróżnienie nie ulega wątpliwości, że to właśnie z prawa do grobu skarżąca czerpie swój interes prawny, a w konsekwencji przymiot strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie udzielenia zezwolenia na usunięcie drzewa. Gdyby bowiem postępowanie to nie dotyczyło bezpośrednio przysługującego jej prawa do grobu, to sprawa nie byłaby przedmiotem postępowania i w jego rezultacie decyzji organu I instancji. W okolicznościach niniejszej sprawy interes prawny skarżącej wynika więc z samego faktu posiadania prawa do grobu, w związku z którym wystąpiła ona do zarządcy cmentarza o usunięcie drzewa, które w jej ocenie uszkadza grobowiec. Zauważyć przy tym trzeba, że organ I instancji nie kwestionował tego interesu, skoro zawiadomił skarżącą o oględzinach, dopuścił ją do udziału w nich, a nawet zawarł jej stanowisko w protokole z tej czynności. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Minister Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie: I. przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez dokonanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie błędnej oceny, że skarżąca jest stroną postępowania, co doprowadziło do wadliwego uchylenia zaskarżonego postanowienia, kiedy to D. P. nie przysługuje przymiot strony i gdyby zostało prawidłowo ocenione przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, to doprowadziłoby to do oddalenia złożonej skargi administracyjnej: 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, która doprowadziła Sąd do nieuzasadnionego przyjęcia, że organ pierwszej instancji nie kwestionował interesu skarżącej skoro zawiadomił skarżącą o oględzinach, dopuścił ją do udziału w nich, a nawet zawarł jej stanowisko w protokole z tej czynności, kiedy opisane okoliczności nie wynikają z materiału dowodowego zebranego w sprawie, co więcej założenie to jest sprzeczne z prawdą, ponieważ organ pierwszej instancji nie informował skarżącej o terminie oględzin, nie doręczał jej żadnych pism ani skarżonej decyzji, bowiem nie uznał jej za stronę postępowania, a jej obecność na oględzinach zapewne wynika z przekazania jej informacji o ich planowanym terminie przez gminę - stronę postępowania. II. przepisów prawa materialnego, tj. 1. art. 24 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (tj. Dz. U. z 2020 r. poz. 1740 z późn. zm.) oraz art. 10 i 12 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (tj. Dz. U. z 2020 r. poz. 1947) poprzez wadliwą wykładnię tych przepisów polegającą na uznaniu, że prawo do grobu rozciąga się na nieokreślonej wielkości teren wokół grobu, kiedy prawidłowa wykładnia tych przepisów wskazuje, że prawo do grobu nie obejmuje prawa własności części powierzchni ziemskiej. Naruszenia wskazanych wyżej przepisów postępowania doprowadziły do mylnego stwierdzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że postanowienie Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z dnia 1 grudnia 2020 roku (DOZ-OAiK.650.1384.2020.MT) zostało wydane z naruszeniem prawa i doprowadziło do jego bezpodstawnego uchylenia zaskarżonym wyrokiem. Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny poprzez uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz wobec okoliczności że istota sprawy została w stopniu wystarczającym wyjaśniona, wniósł o rozpoznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny wniesionej przez D. P. skargi administracyjnej poprzez jej oddalenie w całości. W przypadku gdyby Naczelny Sąd Administracyjny ocenił, że nie zaistniały przesłanki wskazane w art. 188 p.p.s.a., skarżący kasacyjnie wniósł na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. o uwzględnienie niniejszej skargi kasacyjnej organu poprzez uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Ponadto strona skarżąca kasacyjnie wniosła o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Pismem z dnia 6 lipca 2022 r. pełnomocnik organu podtrzymał skargę kasacyjną i zawarte w niej stanowisko. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że w niniejszej sprawie strona skarżąca kasacyjnie pismem z 6 lipca 2022 r., (k. 76 a.s.) wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie i wyraziła zamiar uczestnictwa w rozprawie zdalnej, natomiast strona przeciwna pismem z 4 lipca 2022 r., (k. 74 a.s.) wyraziła zgodę na rozpoznanie niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym. Uczestnik postępowania (Burmistrz Miasta [...]) pismem z 5 lipca 2022 r., (k. 81 a.s.) wyraził zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID – 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.) Przewodnicząca Wydziału III zarządzeniem z dnia 12 października 2022 r. wyznaczyła posiedzenie niejawne w dniu 8 grudnia 2022 r. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Na wstępie zauważyć należy, że z wnioskiem o zgodę na wycinkę drzewa (gat. Brzoza brodawkowata) rosnącego na cmentarzu komunalnym przy ul. [...] wystąpiło Miasto [...] reprezentowane przez Burmistrza, a nie Urząd Miasta, jak błędnie wskazywano to w aktach sprawy oraz w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Urząd miasta (jako zorganizowany zespół ludzi i środków materialno-technicznych służących organowi pomocą w wykonywaniu jego zadań) nie jest i nie może być adresatem praw oraz obowiązków. Przedmiotem sprawy administracyjnej była zatem wycinka drzewa, które to postępowanie regulowane jest przez przepisy ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. To bowiem ten akt prawny w art. 83 – 86 normuje postępowanie w przedmiocie zezwolenia na wycinkę drzewa. O ile zasadnie Sąd I instancji odwołał się do art. 28 k.p.a. określającego pojęcie strony postępowania, to odnieść je należało do wskazanych wyżej unormowań. Otóż art. 83 ust. 1 pkt 1-2 ustawy o ochronie przyrody całościowo reguluje kto może wystąpić z wnioskiem o zezwolenie na usunięcie drzewa. Stroną postępowania w przedmiocie usunięcia drzew i krzewów jest posiadacz nieruchomości, a jeśli nie jest on jednocześnie właścicielem – to także jej właściciel. Tym samym podmiotami uprawnionymi do złożenia wniosku w tej kategorii spraw są wyłącznie posiadacze nieruchomości a w sytuacji, gdy posiadacz nieruchomości nie jest jednocześnie jej właścicielem, stroną jest także jej właściciel, gdyż przysługuje mu interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. Stroną takiego postępowania nie jest jednak właściciel nieruchomości sąsiedniej" (wyrok NSA z 17 października 2019 r., II OSK 2442/18, LEX nr 2744581). Zatem jedynym podmiotem, który mógł wystąpić z wnioskiem o pozwolenie na usunięcie drzewa, a tym samym być stroną takiego postępowania i adresatem wydanej na jego zakończenie decyzji administracyjnej jest Miasto [...]. Brak jest jakichkolwiek podstaw do wywodzenia interesu prawnego z prawa do grobu. D. P., jak słusznie wskazała skarżąca kasacyjnie, przysługuje jedynie interes faktyczny, który nie podlega szczególnej ochronie w ramach administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego. Tym samym jako zasługujący na uwzględnienie ocenić należy zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez dokonanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie błędnej oceny, że skarżąca była stroną postępowania administracyjnego. Sam fakt, że organ prowadzący postępowanie w sprawie dopuścił D. P. do oględzin, a nawet zawarł jej stanowisko w protokole z tej czynności, nie czynią z niej strony postępowania. Nadto wskazać należy, że decyzja z 12 października 2020 r., nr K-IRN.5147.89.2020.BJ, Podkarpackiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków została doręczona jedynej stronie tego postępowania – Miastu [...] w dniu 14 października 2020 r. Zatem ostatnim dniem na wniesienie odwołania od tej decyzji był dzień 28 października 2020 r. W związku z brakiem odwołania wniesionego w ustawowym terminie przez stronę postępowania, ww. decyzja stała się ostateczna z dniem 29 października 2020 r. Tym samym pismo D. P. z 2 listopada 2020 r. (data wpływu do organu: 4 listopada 2020 r.) zatytułowane jako odwołanie zostało złożone w stosunku do decyzji, która stała się ostateczna. Już ta okoliczność, która jest rudymentarna w świetle stanu faktycznego niniejszej sprawy, stanowiła wystarczającą przesłankę przedmiotową do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania D. P. na podstawie art. 134 k.p.a. Zgodnie z treścią art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji. W tym też terminie, otwartym do wniesienia odwołania dla stron postępowania, wnieść mogą również odwołanie inne podmioty, które powołując się na swój interes prawny mienią się być także stronami takiego postępowania. Decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych (art. 16 k.p.a.). Po upływie terminu do wniesienia odwołania, a więc kiedy decyzja organu I instancji stała się ostateczna osobom, które nie brały udziału w postępowaniu administracyjnym bez własnej winy, a uważają, że powinny być stronami takiego postępowania ze względu na przysługujący im interes prawny, pozostaje złożyć wniosek o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Natomiast jak wynika z brzmienia art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Tym samym stwierdzenie niedopuszczalności odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. jest właściwym sposobem załatwienia postępowania w sytuacji, gdy odwołanie podmiotu, który nie był stroną w postępowaniu administracyjnym wniesione zostało po upływie terminu do wniesienie tego środka zaskarżenia przez strony postępowania. W tym stanie rzeczy stwierdzając, że skarga kasacyjna jest uzasadniona, a istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny miał podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku oraz do rozpoznania skargi w oparciu o art. 188 p.p.s.a., a w następstwie tego, na podstawie art. 151 p.p.s.a. do oddalenia skargi. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust.1 pkt 1 lit. c i ust.1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych ( Dz.U. tj. 2018, poz. 265). Na koszty postępowania składają się: wpis od skargi kasacyjnej – 100 zł. oraz koszty zastępstwa procesowego za II instancję – 360 zł. Łącznie stanowi to kwotę 460 zł.