III OSK 551/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 sierpnia 2018 r. sygn. akt II SAB/Wa 43/18 w sprawie ze skargi M.S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] kwietnia 2017 r. 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz M.S. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 29 sierpnia 2018 r. II SAB/Wa 43/18, po rozpoznaniu skargi M.S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania wniosku z [...] kwietnia 2017 r.: 1. zobowiązał Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do rozpatrzenia wniosku M.S. z [...] kwietnia 2017 r. w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdził, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierzył Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji grzywnę wysokości 500 zł; 4. przyznał od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz M.S. sumę pieniężną w wysokości 1000 zł; 5. zasądził od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz M.S. kwotę 497 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania. W motywach orzeczenia Sąd podniósł, że zwłoka Ministra w załatwieniu niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości, bowiem postępowanie zainicjowane wnioskiem skarżącej z [...] kwietnia 2017 r. do dnia wydania przez Sąd I instancji wyroku nie zostało zakończone wydaniem decyzji. Oznacza to, że termin przewidziany w art. 35 § 1 K.p.a. nie został zachowany. Ponadto bezsporne jest, że organ przewlekle prowadzi postępowanie w zakresie rozpoznania wniosku, a ta przewlekłość ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa, skoro od daty złożenia wniosku do dnia rozpoznania skargi przez Sąd minęło ponad 15 miesięcy, a sprawa z wniosku skarżącej nadal nie została rozstrzygnięta. Uchybienie zatem przepisowi art. 35 § 3 k.p.a. jest oczywiste i nie jest usprawiedliwione okolicznościami sprawy. Mając na uwadze powyższe okoliczności, a w szczególności brak dołożenia należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby bez zbędnej zwłoki wydać decyzję, a także brak przyczynienia się strony do uchybienia terminowi załatwienia niniejszej sprawy, Sąd wymierzył organowi grzywnę w wysokości 500 zł z urzędu. Przyznanie natomiast od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej stanowiło swoistego rodzaju zadośćuczynienie za ignorowanie uzasadnionego interesu strony w terminowym załatwieniu sprawy. Ustalając wysokość tej kwoty (1000 zł) Sąd wziął pod uwagę znaczny okres oczekiwania na decyzję przez skarżącą, a także okoliczność, że stronie zostało już znacząco obniżone świadczenie emerytalne, co stawia ją niewątpliwie w trudniej sytuacji bytowej. Organ nie wydał zaś jeszcze decyzji, która ma istotny wpływ na ustalenie wysokości tego świadczenia, bowiem może ona wyłączyć stosowanie wobec skarżącej art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2016 r., poz. 708 ze zm.; zwanej dalej u.z.e.) Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji. Zaskarżając wyrok w całości, podniósł zarzuty naruszenia przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art.149 § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302; dalej zwanej p.p.s.a.) poprzez stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji, gdy działanie organu nie wynikało ze złej woli organu, czy też z chęci lekceważenia strony postępowania, ale z konieczności podjęcia przez organ szeregu czynności, w szczególności zebraniu materiału dowodowego i jego wnikliwej analizy. Minister właściwy do spraw wewnętrznych, aby wydać decyzję w przedmiocie wyłączenia stosowania art. 15 c, art. 22 a i art. 24 a musi dokonać wszechstronnego i wnikliwego zbadania przedmiotowej sprawy, co wymaga podjęcia przez organ administracji szeregu czynności wyjaśniających. Podkreślić należy, że w przedmiotowej sprawie organ w chwili wniesienia przez skarżącą wniosku z [...] kwietnia 2017 r. nie dysponował materiałem dowodowym i dlatego w pierwszej kolejności na organie ciążył obowiązek wystąpienia do Zakładu Emerytalno - Rentowego MSWiA z zapytaniem, czy skarżąca pobiera świadczenie emerytalne/rentowe rodzinne oraz za jakie okresy służby i w jakich formacjach. Następnie ustalenia wymagało, czy skarżąca podlega (ewentualnie za jakie okresy, służba w jakich formacjach) regulacjom ww. ustawy (art. 15 c, art. 22 a, art. 24 a). W przypadku potwierdzenia powyższego konieczne było wystąpienie do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu - z prośbą o przekazanie informacji o przebiegu służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13 b ustawy, a także przekazanie informacji pozwalających na ocenę ustawowego wymogu dotyczącego rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Ponadto niezbędne było wystąpienie do formacji, w których skarżąca pełniła służbę, lub jej następcy prawnego, z prośbą o weryfikację okresów służby skarżącej pod kątem przedstawionego powyżej ustawowego wymogu dotyczącego rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Zatem w tym zakresie, co jest najważniejsze w sprawie, organ jest zależny od sprawności i szybkości przekazywania materiałów dowodowych koniecznych do wydania orzeczenia w sprawie przez właściwe organy. Ponadto wniosek z [...] kwietnia 2017 r. został wniesiony przedwcześnie, tj. przed wydaniem przez organ emerytalno - rentowy decyzji o ponownym ustaleniu wysokości emerytury skarżącej oraz decyzji o ponownym ustaleniu wysokości renty inwalidzkiej skarżącej ([...] lipca 2017 r.) i uzyskaniem wiedzy przez organ o wydanych decyzjach oraz wiedzy o wysłudze strony i informacji o przebiegu służby z IPN ([...] sierpnia 2017 r.). Z kolei sama informacja z ZER MSWiA o tym kiedy strona została zwolniona ze służby wpłynęła do organu [...] czerwca 2017 r., informacja o przebiegu służby z IPN wpłynęła do organu [...] listopada 2017 r., a informacja o przebiegu służby z Komendy Głównej Policji [...] stycznia 2018 r. (dowody w załączeniu - dokumenty, które wpłynęły do organu po wniesieniu skargi na przewlekłość postępowania), 2) art. 149 § 2 w związku z art.154 § 6 w związku z art.141 § 4 p.p.s.a. poprzez wymierzenie Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji grzywny w wysokości 500 (pięćset) złotych, w sytuacji, gdy wymierzenie grzywny jest fakultatywne, a jej wysokość powinna zostać uzasadniona, 3) art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 7 w zw. z § 6 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez przyznanie od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz Małgorzaty Sokół sumy pieniężnej w wysokości 1000 (tysiąc) złotych, w sytuacji, gdy przyznanie sumy pieniężnej jest fakultatywne, a jej wysokość powinna zostać uzasadniona, a suma pieniężna nie ma charakteru odszkodowawczego. W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną M.S. wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zd. drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez Sąd I instancji. Wniesiona w przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Autor skargi kasacyjnej formułując zarzut naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a., podjął próbę podważenia dokonanej przez Sąd I instancji oceny charakteru stwierdzonej przewlekłości postępowania jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wskazać należy, że skarżący kasacyjnie nie kwestionuje dokonanej przez Sąd Wojewódzki wykładni pojęcia "rażącego naruszenia prawa", o jakim mowa w powyższym przepisie, lecz ocenę stopnia przewlekłości prowadzenia postępowania organu, która przekłada się na treść orzeczenia co do rażącego naruszenia prawa przez organ w realiach niniejszej sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że w takiej sytuacji koniecznym było wskazanie przepisów, które regulują terminy załatwienia spraw, aby następnie wykazać, że wbrew stanowisku Sądu I instancji, naruszenie tych przepisów nie nastąpiło w stopniu rażącym (por. np. wyroki NSA z 12 stycznia 2018 r. I OSK 296/16; z 19 stycznia 2018 r. I OSK 1649/17). Strona konstruując zatem zarzut naruszenia powołanego przepisu powinna mieć na względzie, że jest on zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym, bowiem sam art. 149 § 1a p.p.s.a. ma charakter ogólny (blankietowy), a tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej (m.in. wyroki NSA z: 5 maja 2020 r. I OSK 3017/18, 28 stycznia 2020 r. I OSK 2437/18, 30 kwietnia 2015 r. I OSK 1701/14, 29 kwietnia 2015 r. I OSK 1595/14, 29 kwietnia 2015 r. I OSK 1596/14, 24 kwietnia 2015 r. I OSK 1088/14, 8 kwietnia 2015 r. I OSK 71/15, 9 stycznia 2015 r. I OSK 638/14). W niniejszej sprawie Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przytoczył i zinterpretował te przepisy, tj. art. 8, art. 12 k.p.a. oraz art. 35 - 38 k.p.a., dochodząc do wniosku, że ponad 15-miesięczna zwłoka w wydaniu decyzji (na datę orzekania przez Sąd Wojewódzki) jakiej dopuścił się Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie stanowi o rażącym naruszeniu art. 35 § 1 k.p.a. Stwierdzając powyższe uchybienie Sąd wydał zatem orzeczenie zgodne z dyspozycją art. 149 § 1a p.p.s.a. Ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny nie może uzupełniać zarzutów skargi kasacyjnej, zarzut błędnej oceny stopnia przewlekłości prowadzenia postępowania, ograniczony do wskazania jako naruszonego wyłącznie przepisu art. 149 § 1a p.p.s.a., nie mógł zatem zostać uznany za usprawiedliwiony. Nie podważono skutecznie także dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oceny, iż zaistniały podstawy do wymierzenia organowi grzywny w oparciu o art. 149 § 2 p.p.s.a. w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., tj. do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w okolicznościach niniejszej sprawy wymierzeniu przez Sąd I instancji grzywny w wysokości 500 zł, a więc w wysokości znacznie niższej niż jednokrotne przeciętne wynagrodzenie miesięczne, nie można zarzucić nieadekwatności. Grzywna wymierzana organowi nie ma wyłącznie celu dyscyplinującego, a więc nie jest bezpodstawna tylko dlatego, że organ zamierza wydać decyzję w sprawie niezwłocznie po skompletowaniu dokumentów. Grzywna ta ma także charakter represyjny i prewencyjny. Biorąc pod uwagę trzy cele jakie ma spełniać regulacja dająca możliwość nałożenia na organ grzywny, jak i okoliczność, że przewlekłość w procedowaniu organu w zakresie rozpoznania wniosku skarżącej z [...] kwietnia 2017 r. była oczywista, podobnie jak i wykładnia art. 149 § 2 p.p.s.a., to wymierzenie grzywny w niniejszym postępowaniu nie było bezpodstawne, ani sprzeczne z ratio legis przepisu. W uzasadnieniu wyroku, wskazując na chronologię działań organu, wyjaśniono w sposób klarowny, że organ nie dołożył należytej staranności aby bez zbędnej zwłoki rozpoznać wniosek strony. Podniesiona przy tym przez organ kwestia ilości postępowań administracyjnosądowych dotyczących bezczynności bądź przewlekłości prowadzenia postępowań przez Ministra o wydanie decyzji w trybie art. 8a u.z.e. nie może stanowić usprawiedliwienia dla opieszałości podejmowanych działań, lecz winna być przyczyną do takiego zorganizowania przez organ postępowania administracyjnego, aby zagwarantować stronom terminowe załatwianie spraw. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wymierzenie dodatkowej sankcji w postaci grzywny w kwocie 500 zł, a więc w symbolicznej wysokości w stosunku do możliwości jakie przewidział ustawodawca, prowadzi do wniosku, że Sąd miarkował jej wysokość do stopnia zawinienia organu. Tym samym zarzut naruszenia art. 149 § 2 w związku z art.154 § 6 w związku z art.141 § 4 p.p.s.a. jest niezasadny. Nietrafny okazał się również zarzut naruszenia art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 7 w zw. z § 6 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez przyznanie od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz M.S. sumy pieniężnej w wysokości 1000 zł. W sytuacji gdy stwierdzone przez Sąd przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zaistniały podstawy do przyznania stronie sumy pieniężnej w ww. wysokości, która mieściła w ustawowo określonych granicach. Nieuzasadnione oczekiwanie przez M.S. na zakończenie postępowania administracyjnego przemawiało za wymierzeniem wskazanej sankcji. W okolicznościach niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości, że Sąd I instancji miał na uwadze, że przyznanie sumy pieniężnej winno zrekompensować stronie dolegliwości i niedogodności, jakich doznała na skutek wadliwego działania organu. Zważywszy na czas i okoliczności prowadzenia postępowania, odstępy w czasie pomiędzy złożeniem wniosku przez M.S. a podjęciem czynności przez organ oraz brak należytego monitorowania terminowości przekazania dokumentów przez instytucje, do których organ się zwracał, zasadnie przyznano skarżącej sumę pieniężną w wysokości 1000 zł. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na mocy art. 204 pkt 2 p.p.s.a.