II SAB/Wa 253/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K. C. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Komendanta Głównego Policji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] listopada 2018 r. o wypłatę ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop postanawia - odrzucić skargę -

Pismem z dnia [...] lutego 2021 r. K. C. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Komendanta Głównego Policji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] listopada 2018 r. o wypłatę ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skargę należało odrzucić. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. póz. 137, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zasadą jest, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 P.p.s.a.). Zauważyć należy, że przed merytorycznym rozpoznaniem skargi sąd w pierwszej kolejności bada z urzędu dopuszczalność skargi, ustalając, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 P.p.s.a. Przesłankami tymi są: niewłaściwość sądu (pkt 1), niezachowanie terminu wniesienia skargi (pkt 2), nieuzupełnienie braków formalnych skargi (pkt 3), zawisłość sprawy lub prawomocne jej osądzenie (pkt 4), brak zdolności sądowej lub procesowej (pkt 5), brak interesu prawnego wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a. (pkt 5a), oraz niedopuszczalność skargi z innych przyczyn (pkt 6). Stwierdzenie wystąpienia którejś z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, a w konsekwencji prowadzi do odrzucenia skargi. W myśl art. 53 § 2b P.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Z kolei w myśl art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, z późn. zm.); zwanej dalej K.p.a., stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Sąd uznał, że skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., ponieważ przeszkodę do jej merytorycznego rozpoznania stanowi okoliczność wniesienia skargi w dacie, w której organ zakończył już postępowanie wszczęte wnioskiem strony skarżącej. W wyniku merytorycznego załatwienia tego wniosku wydał decyzję załatwiającą sprawę administracyjną [...] lutego 2021 r. nr [...] o odmowie wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy. Podkreślić należy, że 22 czerwca 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę w składzie siedmiu sędziów o sygn. akt II OPS 5/19 (dostępna na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl), w której wyraził tezę, że wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Uchwała ta dotyczy wprawdzie bezczynności, czyli innej formy pasywności organu administracji niż stanowiąca przedmiot zaskarżenia w przedmiotowej sprawie, jednak – jak trafnie podniósł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w postanowieniu z dnia 29 marca 2021 r., sygn. akt IV SAB/Wa 430/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w postanowieniu z dnia 23 lutego 2021 r., sygn. akt II SAB/Op 72/20 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w postanowieniu z dnia 10 lutego 2021 r., sygn. akt III SAB/Lu 22/20 – z uwagi na procesowe powiązanie w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym stanu bezczynności z przewlekłym prowadzeniem postępowania uzasadnione jest zastosowanie zawartego w tej uchwale poglądu także do oceny skargi na przewlekłość postępowania, wniesionej już po wydaniu decyzji, tj. po zakończeniu postępowania, którego dotyczyła skarga do sądu. W uzasadnieniu ww. uchwały wskazano, że za niedopuszczalną należy uznać skargę na bezczynność wniesioną po zakończeniu postępowania administracyjnego. Odmienne rozumowanie oznaczałoby, że środek ten zamiast w swoim celu zmierzać do likwidacji stanu bezczynności, powiązany byłby zasadniczo z celem wykraczającym poza zakres postępowania administracyjnego, a więc z dążeniem do uzyskania prejudykatu. Sąd w pełni aprobuje powyższy pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w ww. uchwale. Dodatkowo wskazać należy, że w uzasadnieniu powołanej powyżej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny odwołał się do ustawowych definicji bezczynności oraz przewlekłości postępowania zawartych w art. 37 § 1 pkt 1 i pkt 2 K.p.a., w brzmieniu po nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2017 r. poz. 935), skutkiem czego było nadanie tym pojęciom odmiennego znaczeniowo sensu. Dalej słusznie wywodził, że w obu tych przypadkach skarga skierowana jest przeciwko wadliwemu procesowo stanowi postępowania, w wyniku którego konkretna sprawa indywidualna nie postępuje. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że kontrolowany w wyniku skargi na bezczynność stan rzeczy musi być w dacie wniesienia skargi aktualny, nie zaś historyczny. Natomiast przyjęcie koncepcji nielimitowanego żadnym terminem prawa do złożenia skargi na bezczynność jest nie do zaakceptowania. W ocenie składu Sądu orzekającego w tej sprawie uwagi te należy odnieść również do skarg na przewlekłe prowadzenie postępowania. Podobne stanowisko do wyrażonego powyżej prezentowane jest w aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych, w którym akcentuje się, że teza uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt II OPS 5/19 niewątpliwie stanowi wskazówkę w zakresie koniecznego podejścia do obejmowania merytoryczną, sądowoadministracyjną kontrolą także spraw na przewlekłość postępowań administracyjnych, inicjowanych po wydaniu rozstrzygnięcia przez organ. Tożsamy jest bowiem cel skargi na bezczynność i skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, czyli doprowadzenie do zwalczenia pasywności organu administracji w zakresie prowadzonego postępowania i nadania sprawie należytego biegu. Słusznie też wskazuje się, że obie te skargi skierowane są przeciwko wadliwemu procedowaniu organu, w wyniku którego konkretna i indywidualna sprawa administracyjna nie jest załatwiona bądź nie jest załatwiana. Zasadnie również zwraca się uwagę, że skoro w momencie wniesienia skargi nie występuje zarzucany stan bezczynności czy przewlekłego prowadzenia postępowania, bo postępowanie zostało uprzednio zakończone, to skarga wniesiona w takiej sytuacji nie może realizować wskazanego wcześniej jej celu, istoty (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 8 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1363/20; por. także postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 17 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 3123/19 i z dnia 29 września 2020 r., sygn. akt II OSK 26/20, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Reasumując dotychczasowe rozważania, należy stwierdzić, że skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiotowej sprawie, jako wniesiona przez skarżącego już po wydaniu przez ten organ decyzji, czyli po zakończeniu postępowania administracyjnego przez skarżony organ, była niedopuszczalna. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 P.p.s.a, orzekł jak w sentencji postanowienia. Dodatkowo podkreślić należy, jak wskazano powyżej, że wniesienie skargi na przewlekłość postępowania powinno zostać poprzedzone ponagleniem w trybie art. 53 § 2b P.p.s.a. Powołany przepis stanowi, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Takie ponaglenie wnosi się w trybie art. 37 K.p.a. Z akt sprawy wynika, że skarżący nie wniósł ponaglenia. Na takie ponaglenie, jako środek umożliwiający skuteczne wniesienie skargi, nie powołał się również skarżący. W konsekwencji należało uznać zatem, że przed wniesieniem skargi skarżący nie wyczerpał przysługujących mu środków zaskarżenia, nie wniósł skutecznie ponaglenia, co również skutkowałoby odrzuceniem skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a.