III OSK 5432/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca Sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska - Matusiak Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant asystent sędziego Adam Płusa po rozpoznaniu w dniu 18 października 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 marca 2021 r., sygn. akt II SAB/Wa 600/20 w sprawie ze skargi B. S. na bezczynność Komendanta Głównego Policji w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 14 listopada 2018 r. o wypłatę ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystanego urlopu oddala skargę kasacyjną.

Zaskarżonym wyrokiem z 17 marca 2021 r., sygn. akt II SAB/Wa 600/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że Komendant Główny Policji dopuścił się bezczynności przy rozpatrzeniu wniosku B. S. o wypłatę ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy oraz że bezczynność ta miała charakter rażącego naruszenia prawa. Skarga na bezczynność dotyczyła nierozpoznania wniosku z 3 grudnia 2018 r. w którym skarżąca zwróciła się do organu o wyrównanie jej ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy. Wskazała, że została zwolniona ze służby 2 kwietnia 2004 r. i na podstawie art. 115a ustawy o Policji wypłacono jej ekwiwalent za niewykorzystany urlop z wykorzystaniem przelicznika 1/30 miesięcznego wynagrodzenia za jeden dzień niewykorzystanego urlopu. Orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 stwierdzono niekonstytucyjność w/w przepisu ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość przelicznika ekwiwalentu na 1/30, tym samym zdaniem wnioskodawczyni pojawiła się konieczność ponownego obliczenia przysługującego jej ekwiwalentu i wypłaty różnicy w kwocie pomiędzy wysokością świadczenia należnego a rzeczywiście wypłaconego. 15 marca 2019 r. organ poinformował skarżącą, że na skutek orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego powstała luka w systemie prawnym, która uniemożliwia ustalenie wysokości należnego funkcjonariuszowi ekwiwalentu za jeden dzień niewykorzystanego urlopu, zatem do czasu ustanowienia przez ustawodawcę nowych regulacji, w których zostanie wskazane jak obliczać należny ekwiwalent, nie jest możliwe rozpoznanie wniosku skarżącej. Organ dodał również, że niezwłocznie po wejściu w życie nowych regulacji podjęte zostaną niezbędne działania zmierzające do załatwienia sprawy. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko o niemożności załatwienia sprawy. Wyjaśnił, że nie mógł zastosować wprost rozwiązań zawartych w uzasadnieniu orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, jak też wywieść norm pośrednich z innych przepisów, tym samym nie mógł wydać decyzji w sprawie. W ocenie organu nie pozostawał on w bezczynności, ponieważ zgodnie z art. 35 § 5 Kodeksu postępowania administracyjnego do terminów określonych w paragrafach poprzedzających nie wlicza się okresów opóźnień spowodowanych przyczynami nieleżącymi po stronie organu, a za taką przyczynę organ uznaje istnienie luki prawnej do czasu wejścia w życie nowego brzmienia art. 115a ustawy o Policji w dniu 1 października 2020 r. Uwzględniając skargę na podstawie art. 149 § 1 i 1a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), określanej dalej jako "P.p.s.a.", Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organ pozostawał w bezczynności, a bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W motywach rozstrzygnięcia wskazano, że bezczynność rozumieć należy jako stan, gdy w prawnie ustalonym terminie organ administracji publicznej nie podejmuje czynności w sprawie lub wprawdzie prowadzi postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem w terminie stosownego aktu lub nie podejmuje wymaganej czynności. Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że wskazywana przez organ przyczyna niepodejmowania czynności ustała z wejściem w życie znowelizowanego art. 115a ustawy o Policji, tj. w dniu 1 października 2020 r., jednakże zauważył, że do chwili orzekania przez Sąd upłynęło 5,5 miesiąca a od daty złożenia wniosku o wyrównanie ekwiwalentu ponad 2 lata, zatem bezczynność ma charakter oczywisty. Z powyższego porównania terminów wynika również, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wywiódł organ, żądając jego uchylenia i umorzenia postępowania oraz zasądzenia na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Orzeczeniu Sądu pierwszej instancji na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na treść zaskarżonego wyroku a to: art. 149 § 1 i 1a P.p.s.a. poprzez nieuzasadnione stwierdzenie, że organ pozostaje w bezczynności w sprawie rozpoznania wniosku strony z 3 grudnia 2018 r. w przedmiocie wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy a bezczynność ta miała charakter rażący, pomimo iż w dniu 15 marca 2021 r. do Sądu wpłynęła skarga skarżącej na decyzję Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia 28 grudnia 2020 r., która została zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Wa 830/21, którą to okoliczność Sąd na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. powinien wziąć pod uwagę z urzędu, co w efekcie doprowadziło do rozpoznania sprawy z naruszeniem art. 134 § 1 P.p.s.a. i art. 149 § 1 i 1a P.p.s.a. i wydania wyroku stwierdzającego bezczynność organu, mimo że zaszła obligatoryjna przesłanka do umorzenia postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podkreślił, że 15 marca 2021 r. do WSA w Warszawie wpłynęła skarga na decyzję organu z dnia 28 grudnia 2020 r. w sprawie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy (rozstrzygnięcie wniosku skarżącej z 3 grudnia 2018 r.), zatem organ na dzień wydania zaskarżonego wyroku nie pozostawał już w bezczynności. Organ, odwołał się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego w świetle którego załatwienie sprawy po wniesieniu skargi na bezczynność powodowało konieczność umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Pogląd organu o konieczności umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego w sytuacji gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organ załatwił sprawę nie jest prawidłowy w aktualnym stanie prawnym. Wyjaśnić należy, że art. 149 P.p.s.a. w pierwotnym brzmieniu do dnia 11 kwietnia 2011 r. stanowił, że "[s]ąd uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa". Wobec tego, że ustawodawca nie przewidywał wówczas jakichkolwiek innych sposobów załatwienia sprawy ze skargi na bezczynność jak tylko zobowiązanie organu do jej załatwienia w określonym terminie, to w przypadku jej rozstrzygnięcia w toku sprawy sądowoadministracyjnej (po wniesieniu skargi i przed wydaniem wyroku) nie zachodziła już potrzeba wydawania orzeczenia zobowiązującego organ do załatwienia sprawy. Było to oczywiste i logiczne. Zaistniały wówczas w orzecznictwie problem prawny czy w takim przypadku oddalać skargę, czy umarzać postępowanie sądowoadministracyjne rozstrzygnęła uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 26 listopada 2008 r. (I OPS 6/08), opowiadając się za umorzeniem postępowania w sprawie po myśli art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Uchwała ta przyczyniła się do ujednolicenia praktyki orzeczniczej i utrwaliła pogląd o bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego w przypadku załatwienia przez organ sprawy po wniesieniu skargi. W konsekwencji w przeszłości skarga na bezczynność sama w sobie stanowiła jedyny środek przymuszający i dyscyplinujący organ do rozstrzygnięcia sprawy. Organ nie ponosił też jakichkolwiek konsekwencji czy dolegliwości finansowych związanych z opieszałym i niesprawnym prowadzeniem postępowania. Przypomnieć należy, że pod pojęciem bezczynności rozumiano wówczas nie tylko brak załatwienia sprawy w terminach określonych w przepisach i brak czynności procesowych prowadzących do jej załatwienia, ale również ich nadmierne rozciągnięcie w czasie, trwanie postępowania dłużej niż było to konieczne dla wydania rozstrzygnięcia. W wyniku zmian ustawodawczych wprowadzonych 11 kwietnia 2011 r. (do dotychczasowej ww. treści przepisu dodano wówczas przewlekłe prowadzenie postępowania) i 17 maja 2011 r. (dodano zdanie drugie w § 1 mówiące o jednoczesnym stwierdzeniu przez sąd, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa) w judykaturze zarysowała się różnica stanowisk co do tego czy pogląd wyrażony w ww. uchwale z 26 listopada 2008 r. I OPS 6/08 zachowuje aktualność. W przypadku umorzenia postępowania pozostawała bowiem nie rozstrzygnięta kwestia charakteru opieszałości organu w prowadzeniu postępowania. Problem rozbieżności orzecznictwa w zakresie czy użyty przez ustawodawcę w zdaniu drugim § 1 art. 149 P.p.s.a. zwrot "jednocześnie" pozwala na merytoryczne orzekanie o bezczynności lub przewlekłości w zakończonym przez organ postępowaniu stracił jednak na znaczeniu wskutek kolejnych zmian ustawodawczych wprowadzonych ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. poz. 658). Aktualnie, a także w dacie rozstrzygania sprawy przez Sąd pierwszej instancji, art. 149 P.p.s.a. ma bowiem następującą treść: "§ 1. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wnikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. § 1a. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. § 1b. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. § 2. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6." Z powyższego wynika, że w zależności od stanu faktycznego istniejącego w chwili wydawania orzeczenia (czy po wniesieniu skargi organ załatwił sprawę, czy też nadal nie wydał decyzji lub innego aktu) sąd administracyjny decyduje albo o zobowiązaniu do załatwienia sprawy z punktu 1 § 1, albo o zaistnieniu stanu przewlekłości lub bezczynności z punktu 3 § 1. Ten pierwszy przypadek sam w sobie przesądza także o zaistnieniu okoliczności z punktu 3 tj. że wystąpiła bezczynność lub przewlekłość w prowadzonym postępowaniu. Z kolei rozstrzygnięcie przewidziane w punkcie 3 w istocie, po wyjaśnieniu zagadnienia prawnego będącego przedmiotem uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 2020 r. II OPS 5/19 (odnoszącej się do możliwości merytorycznego rozstrzygania o tak zwanej "historycznej" bezczynności organu tj. w odniesieniu do sprawy zakończonej przed wniesieniem skargi), zagwarantowane jest obecnie wyłącznie dla przypadku, jaki zaistniał w rozpoznawanej sprawie, a mianowicie gdy organ załatwił sprawę w toku postępowania sądowoadministracyjnego czyli po wniesieniu skargi, a przed wydaniem wyroku. W obecnym stanie prawnym zatem, załatwienie sprawy przez organ po wniesieniu skargi na bezczynność lub przewlekłość nie skutkuje już umorzeniem postepowania w sprawie, lecz co najwyżej umorzeniem postepowania jedynie w odniesieniu do żądania skargi zobowiązania organu do załatwienia sprawy w określonym terminie, aczkolwiek nie jest to element konieczny wyroku skoro taka sama rolę spełnia rozstrzygnięcie przewidziane w art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a stwierdzające, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (zob. wyrok NSA z 19 kwietnia 2021 r. sygn. III OSK 847/21). Sąd pierwszej instancji był zatem zobowiązany do rozpoznania skargi na bezczynność skarżącej i wydania orzeczenia w sprawie. Nie znajdując zatem podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, także z przyczyn branych pod uwagę z urzędu (art. 183 § 2 P.p.s.a. i art. 189 P.p.s.a.) orzeczono o jej oddaleniu stosownie do art. 184 P.p.s.a.