III OSK 5150/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Rafał Stasikowski sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant sekretarz sądowy Paulina Gromulska po rozpoznaniu w dniu 20 września 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Komendanta Wojewódzkiego Policji w Olsztynie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 11 marca 2021 r., sygn. akt II SAB/Ol 22/21 w sprawie ze skargi W.P. na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w Olsztynie w przedmiocie rozpoznania wniosku o wyrównanie i wypłacenie wynagrodzenia oraz nagród finansowych oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 11 marca 2021 r., II SAB/Ol 22/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi W.P. na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w Olsztynie w rozpoznaniu wniosku dotyczącego wyrównania i wypłacenia wynagrodzenia oraz nagród finansowych, zobowiązał Komendanta Wojewódzkiego Policji w Olsztynie do załatwienia wniosku skarżącej w terminie 7 dni od zwrotu akt administracyjnych organowi; stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz nie wymierzył organowi grzywny i nie przyznał skarżącej sumy pieniężnej. Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy. W.P. (dalej: "skarżąca") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w Olsztynie wyrażającą się w nierozpoznaniu jej wniosku z 4 maja 2020 r., którym zwróciła się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w Olsztynie (dalej: "KWP", "organ") o wyrównanie i wypłatę należności z tytułu różnicy w wynagrodzeniu i nagród finansowych, wraz z odsetkami, które otrzymywałaby pełniąc służbę na stanowisku Komendanta Komisariatu Policji [...], a które otrzymali w tym czasie funkcjonariusze pełniący służbę na równorzędnych stanowiskach. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w Olsztynie (dalej: "organ") wniósł o jej odrzucenie. Podniósł, że skarżąca w kwestionowanym okresie nigdy nie pełniła służby w Komendzie Wojewódzkiej Policji w Olsztynie, lecz w Komendzie Powiatowej Policji w P., natomiast od 25 lipca 2020 r. w Komendzie Powiatowej Policji w E. Z tego względu, zgodnie z art. 32 ust. 1 ustawy o Policji, organem właściwym do ustalenia prawa do uposażenia jest Komendant Powiatowy Policji w P. Natomiast Komendant Wojewódzki Policji w Olsztynie jest dysponentem środków publicznych III stopnia w rozumieniu prawa finansowego, nie wydaje rozstrzygnięć w zakresie uposażenia policjantów z komend powiatowych, dlatego wskazany w skardze organ administracji jest niewłaściwy. Na potwierdzenie powyższego stanowiska, KWP wskazał, że Powiatowy Policji w P. udzielił skarżącej 21 lipca 2020 r. odpowiedzi na pismo. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie i na podstawie art. art. 149 § 1 pkt. 1 i 3, § 1a i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: "p.p.s.a.") zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącej. Sąd pierwszej instancji wskazał, że kwestię właściwości organów w sprawach osobowych reguluje art. 32 ust. 1 i 2 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r., poz. 360, z późn. zm.). Stwierdził, że organ właściwy do mianowania funkcjonariusza pozostaje właściwy do ustalenia w formie decyzji administracyjnej jego uposażenia oraz podejmowania innych decyzji związanych z uposażeniem. Wobec braku innych uregulowań te same organy w tej samej formie właściwe są również do rozstrzygania w przedmiocie innych świadczeń finansowych funkcjonariuszy Policji. W ocenie Sądu pierwszej instancji, jeżeli organ uznawał, że nie jest właściwy w sprawie rozpatrzenia wniosku skarżącej z 4 maja 2020 r., to zobowiązany był zastosować art. 65 § 1 k.p.a. i przekazać niezwłocznie podanie do organu właściwego, zawiadamiając o tym fakcie skarżącą. W terminie wyznaczonym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego organ nie podjął ww. czynności, zatem pozostawał w bezczynności. Organ, nie zgadzając się z powyższym wyrokiem, zaskarżył go w całości skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Na podstawie art. 174 pkt. 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 149 § 1 pkt 1 i 3 w zw. z art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a w zw. z art. 32 ust. 1 ustawy o Policji, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, że jeżeli organ uznawał, że nie jest właściwy w sprawie rozpatrzenia wniosku skarżącej to zobowiązany był zastosować art. 65 § 1 k.p.a. i przekazać niezwłocznie podanie do organu właściwego, zawiadamiając o tym fakcie skarżącą, podczas gdy w ustalonym stanie faktycznym przed złożeniem skargi do Sądu pierwszej instancji, odpowiedzi na pismo wnioskodawczyni udzielił 21 lipca 2020 r. Komendant Powiatowy Policji w P., właściwy w tamtym okresie w rozumieniu art. 32 ust. 1 ustawy o Policji, tym samym organ administracji nie był zobowiązany do przekazania wniosku skarżącej. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez przyjęcie, że zaskarżone rozstrzygnięcie jest niezgodne z prawem, podczas gdy Sąd pierwszej instancji powinien wyjaśnić motywy podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości NSA, iż zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione, natomiast w ocenie organu administracji pominięcie w treści uzasadnienie dowodu w postaci pisma Komendanta Powiatowego Policji w P. z 21 lipca 2020 r., powoduje że Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił, czy oceniał ten dowód wydany przed datą wyroku, a uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na względzie powyższe zarzuty organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych. Ewentualnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację, mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów. Skarżąca w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Sąd odwoławczy, w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie rozpoznaje sprawy po raz drugi w jej całokształcie, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez jej podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem to autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi więc być precyzyjne, gdyż z uwagi na związanie granicami skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Ponadto zarzuty kasacyjne powinny zawierać uzasadnienie, które polega na wykazaniu, że stawiane zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę. Sąd nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczone podstawy kasacyjne. W ramach zarzutu naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 i 3 w zw. z art. 3 1 2 pkt 9 p.p.s.a. w zw. z art. 32 ust. 1 ustawy o Policji skarżący kasacyjnie organ zarzucając ich niewłaściwe zastosowanie odwołuje się do udzielonej przez Komendanta Powiatowego Policji w P. 21 lipca 2020 r. odpowiedzi na pismo skarżącej, co nastąpiło przed wniesieniem skargi do Sądu pierwszej instancji i przez organ właściwy w rozumieniu art. 32 ust. 1 ustawy o Policji. To zaś oznacza, że skarżony organ administracji nie był zobowiązany do przekazania wniosku skarżącej innemu organowi. Nie pozostawał zatem w bezczynności. Odniesienie się do tak sformułowanego zarzutu, który nie zasługiwał na uwzględnienie, wymaga w pierwszej kolejności wskazania, że pismo Komendanta Powiatowego Policji w P. z 21 lipca 2020 r. skierowane do skarżącej stanowiło odpowiedź na jej wniosek z 16 kwietnia 2020 r. wzywający Komendanta Wojewódzkiego Policji w Olsztynie do wyrównania należności wraz z odsetkami z tytułu uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za 207, 2018 i 2019 r. Do tych też należności nawiązuje Komendant Powiatowy Policji w P. w swoim piśmie. Tymczasem rozpoznana przez WSA w Olsztynie skarga z 4 stycznia 2021 r. odnosiła się do bezczynności Komendanta Wojewódzkiego Policji w Olsztynie w związku z wnioskiem skarżącej z 4 maja 2020 r. "o wyrównanie i wypłacenie wraz z należnymi odsetkami należności z tytułu różnicy w wynagrodzeniu oraz nagród finansowych wraz z odsetkami, które otrzymałabym pełniąc służbę na stanowisku Komendanta Komisariatu Policji [...] w latach 2016-2020". Nie można uznać, że sprawa, do której odwołuje się w ramach zarzutu kasacyjnego skarżący kasacyjnie organ i sprawa objęta zaskarżonym wyrokiem, są tożsame przedmiotowo. Każda z nich dotyczy wprawdzie należności finansowych ale z innych tytułów. Błędna jest zatem konstatacja, że załatwienie sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącej z 16 kwietnia 2020 r., odnoszącej się do należności pieniężnych z tytułu równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego oznacza, że organ nie jest bezczynny w sprawie z jej wniosku z 4 maja 2020 r. w przedmiocie należności pieniężnych z tytułu wyrównania wynagrodzenia z nagród finansowych. To zaś prowadzi do wniosku, że w ramach analizowanego zarzutu nie została skutecznie podważona ocena Sądu pierwszej instancji, że jeżeli Komendant Wojewódzki Policji uznał, że nie jest właściwy w sprawie rozpatrzenia wniosku skarżącej z 4 maja 2020 r., to był zobowiązany zastosować art. 65 § 1 k.p.a. i przekazać niezwłocznie podanie do organu właściwego, zawiadamiając o tym fakcie skarżącą. Skoro w terminie wyznaczonym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego organ nie podjął tych czynności, to oznacza, ze pozostawał w bezczynności, która to ocena skutkował uprawnionym zobowiązaniem organu wyrażonym w pkt 1 zaskarżonego wyroku. Chybiony jest również kolejny zarzut, tj. zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, przez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyrok NSA z 13 grudnia 2012 r., II OSK 1485/11). Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i - w razie kontroli instancyjnej - Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności bądź niezgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione (por. wyrok NSA z 25 stycznia 2013 r., II OSK 1751/11). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji realizuje powyższe wymagania. Wynika z niego, jaki stan faktyczny został w tej sprawie przyjęty przez Sąd, dokonano też jego oceny dla ustalenia czy organ pozostaje bezczynny wobec wniosku skarżącej z 4 maja 2020 r. Stan faktyczny sprawy kształtowany jest przez wniosek skarżącej z 4 maja 2020 r., w którym dochodzi od Komendanta Wojewódzkiego Policji w Olsztynie należności z tytułu różnicy w wynagrodzeniu i należności z tytułu nagród finansowych. To wobec tego wniosku skierowany został w skardze do Sądu pierwszej instancji zarzut bezczynności. Sąd pierwszej instancji rozstrzygając w sprawie oceniał działania podejmowane przez organ w stosunku do powyższego wniosku. W sprawie nie zachodziła zatem potrzeba oceny dowodu w postaci pisma Komendanta Powiatowego policji w P. z 21 lipca 2020 r., albowiem pismo to stanowiło odpowiedź na podanie skarżącej z 16 kwietnia 2020 r., dotyczące należności finansowych związanych z wyrównaniem równoważnika pieniężnego z tytułu remontu zajmowanego lokalu mieszkalnego. Odnosiło się zatem do odrębnej sprawy i w rozpoznawanej sprawie nie mogło zostać uwzględnione. Nie zachodziła zatem potrzeba odnoszenia się przez Sąd pierwszej instancji do tego stanowiska organu Policji. Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.