III OSK 54/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: Sędzia NSA Artur Kuś Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Protokolant: asystent sędziego Marita Sukiennik-Sikora po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 25 października 2022 r. sygn. akt II SA/Ol 471/22 w sprawie ze skargi W. W. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] kwietnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie potwierdzenia statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 25 października 2022 r. sygn. akt II SA/Ol 471/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi W. W. (dalej skarżąca) na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych (dalej organ) z dnia [...] kwietnia 2022 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie potwierdzenia statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji (pkt 1), a także zasądził od Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych na rzecz skarżącej kwotę 680 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 2). W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał w pierwszej kolejności, że w przedmiotowej sprawie organ wskazał, że zaistniała przesłanka wznowienia postępowania, określona w art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm.) zwanej dalej K.p.a. Przy czym za taką okoliczność uznano fakt, że w publikacji internetowej niektórzy świadkowie, których oświadczenia lub zeznana były istotne dla podjętego rozstrzygnięcia o przyznaniu skarżącej statusu działacza opozycji antykomunistycznej, podali informacje dotyczące aktywności skarżącej w opozycji antykomunistycznej, odmienne od tych, które przedstawili w toku postępowania. W ocenie Sądu nie jest to żadna nowa okoliczność nieznana organowi, czy też nowy dowód. Organ dokonał jedynie ponownej, odmiennej oceny wiarygodności zeznań złożonych przez świadków, po ich ponownym przesłuchaniu. W tej sytuacji postępowanie przeprowadzone przez organ nie miało charakteru postępowania wznowieniowego. Była to kontynuacja postępowania zwyczajnego, która doprowadziła do weryfikacji stanowiska organu, a tym samym do podjęcia odmiennej decyzji. Takie postępowanie jest jednak niedopuszczalne. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie zważyć jednak należy, że w przedmiotowej sprawie faktycznie część świadków zmieniła swoje zeznania w stosunku do zeznań składanych w toku postępowania zwyczajnego. Przy czym zarówno w postępowaniu zwyczajnym, jak i wznowieniowym świadkowie ci byli przesłuchiwani pod groźbą odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań. W związku z tym zachodzi podejrzenie, że mogło dojść do sfałszowania dowodów, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności. W takim wypadku jednak podstawą wznowienia i prowadzenia postępowania wznowieniowego nie jest art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., lecz art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe. Jednakże z treści art. 145 § 2 i 3 K.p.a. wynika, że aby analizowana przesłanka wznowienia mogła mieć w sprawie zastosowanie, sfałszowanie dowodu musi być potwierdzone orzeczeniem sądu lub innego organu. W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że z informacji podanej w odpowiedzi na skargę, jak też udzielonej przez pełnomocnika organu na rozprawie wynika, że dopiero zostało wszczęte postępowanie prokuratorskie w sprawie podejrzenia składania fałszywych zeznań. Zatem z całą pewnością ani w chwili wszczęcia postępowania, ani też w jego toku nie istniało jeszcze orzeczenie sądu potwierdzające sfałszowanie dowodu. W tej sytuacji wszczęcie i prowadzenie postępowania wznowieniowego byłoby dopuszczalne, o ile zaistniałyby okoliczności, o których mowa w art. 145 § 2 lub 3 K.p.a. Organ jednak na takie okoliczności się nie powołał, ani ich nie wskazał. W związku z tym brak jest podstaw do oceny, czy w tych okolicznościach faktycznie istniały podstawy do wszczęcia i prowadzenia postępowania wznowieniowego. Należy zaś podkreślić, że uchylenie lub zmiana decyzji w trybie wznowieniowym może nastąpić wyłącznie w przypadku, gdy nie ulega wątpliwości, że w sprawie zaistniały podstawy do wznowienia postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił: naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.) zwanej dalej P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. poprzez błędne uznanie, iż fakt, że w publikacji internetowej niektórzy świadkowie, których oświadczenia lub zeznania były istotne dla podjętego przez organ administracji rozstrzygnięcia o przyznaniu W. W. statusu działacza opozycji antykomunistycznej, podali informacje dotyczące jej aktywności w opozycji antykomunistycznej odmiennie od tych, które przedstawili w toku postępowania, nie stanowi żadnej nowej okoliczność nieznanej organowi, czy też nowego dowodu, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. W oparciu o powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Pismem procesowym z dnia 27 listopada 2025 r. W. W. podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wskazała, że skarga kasacyjna zasługuje na oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, stosownie do treści art. 189 P.p.s.a. Żadna z powyższych przesłanek w tej sprawie nie zaistniała. Sprawa podlega na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu odpisu skargi kasacyjnej nie zażądała jej przeprowadzenia. Rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną. Skarga kasacyjna jest niezasadna, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Istotą sporu w tej sprawie jest wykładnia art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Zgodnie z jego treścią wznawia się postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Nie budzi wątpliwości, że w tej sprawie nie zaistniała przesłanka ujawnienia ("wyjścia na jaw") istotnych dla tej sprawy nowych dowodów istniejących w dacie wydania ostatecznej decyzji z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...]. Żadnych bowiem dowodów, które istniałyby w tej dacie nie podnosił organ administracyjny, co trafnie stwierdził Sąd pierwszej instancji. W zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji decyzji wskazano, że zaistniała przesłanka wznowieniowa polegająca na ujawnieniu nowych okoliczności faktycznych istniejących w dacie wydania ww. decyzji z [...] kwietnia 2019 r. i nieznanych organowi, który tę decyzję wydał. Uchylenie decyzji ostatecznej z uwagi na wystąpienie przesłanki w postaci nowych okoliczności faktycznych uwarunkowane jest łącznym spełnieniem następujących warunków: 1) ujawnione okoliczności faktyczne są istotne dla sprawy; 2) okoliczności faktyczne są nowe; 3) okoliczności faktyczne istniały w dniu wydania decyzji ostatecznej; 4) okoliczności faktyczne nie były znane organowi, który wydał decyzję. Jeżeli którykolwiek z tych warunków nie został spełniony, niemożliwe jest uchylenie decyzji ostatecznej. Okolicznością faktyczną mającą istotne znaczenie w tej sprawie było ustalenie, czy wnioskodawczyni W. W. w okresie od 1980 r. do 4 czerwca 1989 r. łącznie przez okres co najmniej 12 miesięcy prowadziła, w ramach struktur zorganizowanych lub we współpracy z nimi zagrożoną odpowiedzialnością karną, działalność na rzecz odzyskania przez Polskę niepodległości i suwerenności lub respektowania politycznych praw człowieka w Polsce. Okoliczność tą ustalił organ administracyjny na podstawie zeznań sześciu świadków (S. M., W. B., L. S., A. G., J. M. i Z. D.) w dniach 28 lutego – 1 marca 2019 r. Zeznania te, w ocenie organu, w sposób spójny potwierdziły zaistnienie ww. przesłanki i pozwoliły na potwierdzenie przez W. W. status działacza opozycji antykomunistycznej. Takiej też treści decyzję wydał Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w dniu [...] kwietnia 2018 r. nr [...]. Decyzja ta stała się ostateczna. Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych po otrzymaniu informacji, że informacje wynikające z ww. zeznań mogły nie odzwierciedlać prawdy, wznowił postępowanie w którym co do zasady przeprowadził ponownie dowody z zeznań tych samych świadków na te same okoliczności, tj. ustalenia, czy W. W. w okresie od 1980 r. do 4 czerwca 1989 r. łącznie przez okres co najmniej 12 miesięcy prowadziła, w ramach struktur zorganizowanych lub we współpracy z nimi zagrożoną odpowiedzialnością karną działalność na rzecz odzyskania przez Polskę niepodległości i suwerenności lub respektowania politycznych praw człowieka w Polsce. Po przeprowadzeniu tych dowodów organ stwierdził, że wprawdzie nie wszyscy świadkowie nie potwierdzają ww. działalności, to jednak znacząca ich większość zeznała, że takiej działalności wnioskodawczyni nie prowadziła, a ich wcześniejsze zeznania były składane także w tym celu, aby ułatwić uzyskanie przez W. W. statusu działacza opozycji antykomunistycznej. Treść zeznań złożonych w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. i zeznań złożonych w toku postępowania wznowieniowego zawierają wydane w sprawie decyzje. Tym samym zaistniała sytuacja, w której ustalenie tej samej istotnej okoliczności (tj. prowadzenia przez wnioskodawczynię działalności opozycyjnej w warunkach określonych w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych) nastąpiło odmiennie w postępowaniu zwyczajnym i w postępowaniu wznowieniowym na podstawie dwóch grup dowodów – zeznań złożonych przez tych samych świadków w toku postępowania zwyczajnego i w toku postępowania wznowieniowego. Nową okolicznością byłaby taka, którą organ nie badał i nie ustalał, a ujawniła się ona dopiero po wydaniu decyzji ostatecznej w danej sprawie. Nową okolicznością będzie również taka, która była wprawdzie ustalana na etapie postępowania zwyczajnego, ale po wydaniu w takim postępowaniu decyzji ostatecznej ujawniły się inne źródła dowodowe (dowody), które w istotnym zakresie odmienne przedstawiają daną okoliczność. Jeżeli jednak to samo źródło dowodowe, np. ten sam świadek raz zeznaje i potwierdza zaistnienie danej okoliczności, a drugim razem zeznaje na tę samą okoliczność odmiennie, to wówczas rodzi się pytanie o ocenę tych dowodów przez organ. W którymś z tych przypadków organ wadliwe ustalił stan faktyczny na podstawie takich zeznań. Wadliwość ta mogła wynikać stąd, że świadek świadomie lub nieświadomie podał nieprawdzie informacje w trakcie zeznań. W związku z tym nieprzypadkowo ustawodawca w art. 83 § 3 K.p.a. nakazał, aby przed odebraniem zeznania organ administracji publicznej uprzedzał świadka o prawie odmowy zeznań i odpowiedzi na pytania oraz o odpowiedzialności za fałszywe zeznania. Trafnie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że postępowanie wznowieniowe mimo, że ma na celu ponowne rozstrzyganie sprawy już raz załatwionej decyzją ostateczną, to jednak nie jest to kontynuacja postępowania zwyczajnego. W postępowaniu zwyczajnym organ gromadząc materiał dowodowy ustala, które dowody uznać za wiarygodne i na ich podstawie ustalić stan faktyczny sprawy, a które dowody pominąć. Jeżeli jednak organ po wszczęciu postępowania wznowieniowego prowadzi postępowanie dowodowe to także musi ocenić, czy nowo przeprowadzone dowody pozwalają na odmienne ustalenie stanu faktycznego danej sprawy i wyjaśnić, dlaczego wcześniejszym dowodom przeprowadzonym na te same okoliczności nie dał wiary. Nie wystarczy uznać, że skoro w postępowaniu wznowieniowym większość już raz przesłuchanych świadków zeznała odmiennie, to teraz uznaje te dowody za wiarygodne, a pomija wcześniejsze zeznania tylko dlatego, że mimo uznania ich wcześniej za wiarygodne, organ zmienia swoje stanowisko. Trafnie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że któraś grupa tych zeznań pochodzących od tych samych świadków zawierała nieprawdzie informacje, innymi słowy stanowiły one fałszywe zeznania. Ma to szczególnie istotne znaczenie w sprawie, w której materiał dowodowy zasadniczo opiera się tylko na takich zeznaniach, a taka sytuacja miała miejsce właśnie w tej sprawie. Dopiero ustalenie, że takie lub inne zeznania są fałszywe pozwala na uznanie zaistnienia przesłanki wznowieniowej wynikającej jednak nie z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., ale z art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a. Nie może sam organ dowolnie przyjąć, że raz ustalona okoliczność faktyczna zostaje później uznana za nieustaloną tylko dlatego, że ten sam świadek w odrębnym postępowaniu zeznał inaczej. Istnieje w takiej sytuacji bardzo duże prawdopodobieństwo, że któreś z tych zeznań (w postępowaniu zwyczajnym lub wznowieniowym) nie zawierały prawdziwych informacji, ale ustalenie które z tych zeznań były fałszywe powinno nastąpić w odrębnym trybie. Zaprezentowany pogląd znajduje potwierdzenie w doktrynie, w której wskazano, że jeżeli dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe, to stanowi to podstawę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a., a nie na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Utożsamianie ze sobą przesłanek wznowienia postępowania określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i pkt 5 jest niedopuszczalne również dlatego, że wymagają one ustaleń w innym zakresie oraz odnoszą się do nich inne okresy przedawnienia (wyrok WSA w Białymstoku z 22 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Bk 368/14) (por. P. M. Przybysz, teza nr 23 do art. 145, [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2025). Ponieważ organ samodzielnie uznał, że zeznania złożone w toku postępowania zwyczajnego okazały się fałszywe, a tym samym ustalające wadliwe stan faktyczny tej sprawy, to nie mogła to być podstawa do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Mając powyższe należy stwierdzić, że trafnym jest zaskarżone orzeczenie mocą którego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 25 października 2022 r. sygn. akt II SA/Ol 471/22 uchylił na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a. zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Nie zaistniała w tej sprawie podstawa do uchylenia przez Sąd pierwszej instancji zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji tego samego organu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. Tym samym zarzut naruszenia tego przepisu nie jest zasadny. Ponadto art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. zobowiązuje sąd do uwzględnia skargi na decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi zaistnienie naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Dotyczyłoby to sytuacja, w której w postępowaniu wznowieniowym zakończonym decyzją Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] kwietnia 2022 r. nr [...] zaistniałaby przesłanka wznowieniowa, a nie w postępowaniu zakończonym decyzją tego organu z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...]. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a.