III OSK 5372/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędziowie: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski (spr.) sędzia del. WSA Arkadiusz Windak Protokolant asystent sędziego Antoni Cypryjański po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 18 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Go 619/20 w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 19 maja 2020 r. nr SKO-5777/260-S/19 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 18 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Go 619/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, po rozpoznaniu sprawy na posiedzeniu niejawnym, skargi [...] S.A. z siedzibą w [...] (dalej także jako: "skarżąca", "skarżąca kasacyjnie", "Spółka") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej także jako: "SKO", "Kolegium", "Organ odwoławczy", "Organ II instancji") z dnia 19 maja 2020 r., nr SKO-5777/260-S/19 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji: oddalił skargę. Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący: Burmistrz [...] (dalej także jako: "Burmistrz", "Organ", "Organ I instancji") decyzją z dnia 31 lipca 2015 r. , nr RIT.6220.1,2015, działając na podstawie art. 71 ust. 1 i ust. 2 pkt 1, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 80 ust. 1, art. 82, art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r., poz. 1235, ze zm., aktualnie t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 247 ze zm.; dalej jako: "u.o.o.ś."). § 3 ust. 1 pkt 103 lit. b Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 r. Nr 213, poz. 1397, ze zm., aktualnie: Dz. U. z 2019 r., poz. 1839 ze zm.; dalej jako: "Rozporządzenie"), po rozpatrzeniu wniosku N. B. z dnia 17 lutego 2015 r. ustalił środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia pod nazwą "Budowa obory wolnostanowiskowej dla krów mlecznych wraz z niezbędną infrastruktura na działce nr ewid. gr. [...], obręb [...], gmina [...], powiat [...], województwo [...]". Powyższa decyzja została wydana w oparciu o: 1. raport o oddziaływaniu na środowisko w/w przedsięwzięcia, sporządzonym w [...] w marcu 2015 r. przez zespół, projektowy firmy A. pod koordynacją B. J.; 2. uzupełnienie do raportu o oddziaływaniu na środowisko, w/w przedsięwzięcia z 25 maja 2015 r.; 3. uzgodnienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Gorzowie Wlkp. – postanowienie z dnia 8 czerwca 2015 r., nr [...]; 4. opinię (Państwowego Powiatowego Inspektora .Sanitarnego w [...] z dnia 24 kwietnia 2015 r., nr [...]. Ponadto w przedmiotowej decyzji organ l instancji określił, że planowane przedsięwzięcie obejmuje budowę obory wolnostanowiskowej dla krów mlecznych, w których prowadzona będzie redukcja mleka od stada krów mlecznych o obsadzie krów 115 sztuk i jałówek cielnych 26 sztuk (w przeliczeniu razem 141 DJP). Nadto w warunkach wykorzystania (terenu w fazie realizacji i eksploatacji, ze szczególnym uwzględnieniem konieczności ochrony cennych wartości przyrodniczych, zasobów naturalnych i zabytków oraz ograniczenia uciążliwości dla terenów sąsiednich Burmistrz ustalił, co następuje: 1. w celu ograniczenia uciążliwości hałasowej podczas realizacji przedsięwzięcia prace budowlane prowadzić wyłącznie w porze dziennej (między 6.00 – 22:00); 2. rodzaj i stan, techniczny sprzętu wykorzystywanego podczas ।prąc mających na celu budowę obory wolnostanowiskowej dla krów mlecznych wraz z niezbędną infrastrukturą musi zapewniać ochronę wód powierzchniowych i gruntowych oraz ochronę gruntu, przed zanieczyszczeniami, ochronę powietrza przed emisją pyłów i gazów oraz ochronę przed emisją hałasu do środowiska; 3. w fazie realizacji oraz likwidacji przedsięwzięcia zaplecze budowy zlokalizować na terenie utwardzonym, a substancje mogące zanieczyścić środowisko gruntowowodne przechowywać w szczelnych pojemnikach; 4. w fazie likwidacji wszystkie zagłębienia po wykopach, fundamentach i przewodach podziemnych wypełnić gruntem i zagęścić; 5. prace związane z realizacją inwestycji należy przeprowadzić poza głównym okresem, lęgowym ptaków, tj. poza miesiącami kwiecień, maj, czerwiec; w przypadku konieczności prowadzenia prac, w tym czasie, należy je wykonywać pod ścisłym i nadzorem specjalisty z zakresu zoologii, po uprzednim wykluczeniu możliwości lęgów (gniazd ptasich) na tym terenie; 6. prace budowlane i konserwacyjne należy prowadzić w porze dziennej w celu ograniczenia negatywnego oddziaływania na wrażliwe na hałas gatunki zwierząt; 7. w celu i ochrony małych zwierząt; płazów, gadów i drobnych ssaków, w fazie budowy inwestycji: a. zabezpieczyć wykop przed ich przypadkowym wpadaniem i uwięzieniem; b. przed zasypaniem wykopu sprawdzić jego ściany i dno pod kątem obecności uwięzionych zwierząt; c. w przypadkach znalezienia w wykopie ziemnym małych i średnich zwierząt należy je bezpiecznie przenieść poza plac budowy, w sposób niepowodujący ich uszkodzenia lub przypadkowego zabicia; 8. odpady wytwarzane w trakcie realizacji i eksploatacji przedsięwzięcia segregować, oddzielając odpady niebezpieczne od odpadów innych niż niebezpieczne i odpadów obojętnych. Posegregowane odpady gromadzić w przeznaczonych dla danego rodzaju odpadów pojemnikach, umieszczonych w odpowiednio oznaczonych miejscach i sukcesywnie przekazywać do odzysku lub unieszkodliwiania podmiotom posiadającym stosowne zezwolenia w zakresie gospodarowania odpadami; 9. wody opadowe i roztopowe z terenów utwardzonych i połaci dachowych odprowadzać. Bezpośrednio na tereny zielone do gruntu w granicach terenu będącego we władaniu inwestora; 10. przy najazdach do wrót obory oraz pomiędzy oborą, a płytą obornikową wykonać utwardzone i szczelne ciągi komunikacyjne; 11. zastosować szczelne posadzki i kanały gnojowe w budynku inwentarskim oraz w miejscach załadunku obornika; 12. bydło padłe i ubite z konieczności natychmiast usuwać z obory i przechowywać nie dłużej niż 24 godziny w zorganizowanej izolatce lub konfiskatorze do czasu przekazania do unieszkodliwienia specjalnej firmie posiadającej stosowne uprawnienia do utylizacji; 13. hodowane bydło utrzymywać w systemie wolnostanowiskowym na płytkiej ściółce; 14. w pomieszczeniu produkcyjnym i w jego otoczeniu należy utrzymywać czystość oraz rygorystycznie przestrzegać wymogów higieniczno-sanitarnych. Organ I instancji określił również następujące wymagania dotyczące ochrony środowiska konieczne do uwzględnienia w dokumentacji wymaganej do wydania decyzji umożliwiającej realizację przedsięwzięcia: 1. w planowanym budynku inwentarskim do chowu krów zastosować grawitacyjny system wentylacji, z wylotem umieszczonym w kalenicy budynku (kalenicowy świetlik kominowy), o minimalnych wymiarach: szer. całkowita – 3 m, szer. szczeliny wylotowej – 0,27 m, wys. Komina – minimum 0,39 m, długość świetlika kominowego - 0,52 m, minimalna szczelina otwarta na stałe w okresie zimy (bez siatki) 0,21 m/0,85 m; 2. w planowanym budynku inwentarskim do chowu krów zastosować kurtyny o minimalnych wymiarach wlotów; 1,9 m x 98 mb; 3. wykonać płytę obornikową o maksymalnej, powierzchni 720 m2 wyposażoną w murek oporowy oraz kanalizację zbierającą odcieki z jej powierzchni; 4. wykonać szczelny zbiornik na gnojówkę o pojemności nie mniejszej niż 560 m3, umożliwiający gromadzenie co najmniej 4-miesięcznej produkcji tego nawozu. Zbiornik ten będzie zbiornikiem zamkniętym, w rozumieniu przepisów wydanych na podstawie ustawy Prawo budowlane dotyczących warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie; 5. na terenie fermy należy wykonać szczelny, zagłębiony i zakryty zbiornik bezodpływowy o pojemności 10 m3 na ścieki powstające podczas procesu mycia zbiornika na mleko, urządzeń udojowych, higienizacji pojemnika na mleko oraz hali udojowej; 6. konstrukcja silosu na kiszonki zapewni, że odcieki z zakiszonych roślin nie przedostawać się do gruntu; 7. ścieki technologiczne pochodzące z czyszczenia pomieszczeń i urządzeń do magazynowania mleka oraz ścieki bytowe zbierane będą w osobnych zbiornikach i następnie wywożone do oczyszczalni ścieków; 8. obory czyszczone będą z wykorzystaniem metody suchej i nie będą powstawać ścieki technologiczne z czyszczenia obór; 9. na terenie fermy należy wykonać szczelny zbiornik bezodpływowy na ścieki bytowe o pojemności 10 m3. W uzasadnieniu decyzji Burmistrz podał, że wnioskodawca N. B. wniósł o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla celów uzyskania decyzji, wymienionej w art. 72 ust., 1 pkt 1 i 3 u.o.o.ś., tj. decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz decyzji o pozwoleniu na budowę. Następnie organ I instancji wskazał, że dla terenu przewidzianego pod wnioskowaną inwestycję nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Następnie organ podał że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] wydał opinię z dnia 4 marca 2015 r., nr [...], w której nie stwierdzono potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, natomiast Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Gorzowie Wlkp. wyraził opinię z dnia 9 marca 2015 r., nr [...], iż dla przedmiotowego przedsięwzięcia istnieje konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, ustalając jednocześnie zakres raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko w pełnym zakresie (art. 66 u.o.o.ś.). Mając na uwadze powyższe postanowieniem z dnia 18 marca 2015 r. Burmistrz nałożył obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz opracowania raportu o oddziaływaniu na środowisko w pełnym zakresie zgodnie z art. 66 u.o.o.ś. W dniu 3 kwietnia 2015 r. wnioskodawca przedłożył raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko wraz z zapisem raportu w formie elektronicznej. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Gorzowie Wielkopolskim pismem z dnia 22 kwietnia 2015 r. wezwał wnioskodawcę do złożenia dodatkowych wyjaśnień do raportu, natomiast Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] pismem z dnia 24 kwietnia 2015 r. zaopiniował pozytywnie przedmiotowe przedsięwzięcie. Biorąc pod uwagę raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko oraz uzupełnienia wniesione przez inwestora, Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Gorzowie Wielkopolskim postanowieniem z dnia 8 czerwca 2015 r., nr [...], uzgodnił realizację przedsięwzięcia. W dalszej części uzasadnienia zaskarżonej decyzji Burmistrz wskazał, że przedłożony przez wnioskodawcę raport o oddziaływaniu na środowisko odpowiada art. 66 u.o.o.ś., a jego ustalenia, przy uwzględnieniu przedstawionych wyjaśnień i uzupełnień są spójne, logiczne i przekonujące. Organ zaznaczył, że w oparciu o przedłożony raport analiza oddziaływania planowanego przedsięwzięcia w zakresie zakazów obowiązujących w obszarze chronionego krajobrazu "[...]" wskazuje, iż realizacja inwestycji, nie spowoduje przekroczenia zakazów obowiązujących w tym obszarze. Budowa obory dla krów mlecznych wiąże się z prowadzeniem, racjonalnej gospodarki rolnej i zgodnie z dokumentacją, spełnia wymogi dobrej praktyki środowiskowej. W dalszej części uzasadnienia swojej decyzji Burmistrz wyjaśnił, że nie stwierdzono konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1 u.o.o.ś. pod warunkiem, że we wniosku o wydanie decyzji nie zostaną dokonane zmiany w stosunku do wymagań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz w raporcie. Ponadto ze względu na charakter oddziaływania, wielkość emitowanych, zanieczyszczeń oraz lokalizację inwestycji w znacznej odległości od granic państwa, a także lokalny zakres oddziaływania, organ nie stwierdził konieczności przeprowadzenia postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko. Pismem z dnia 29 października 2019 r. Spółka na podstawie art. 157 § 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wniosła o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Burmistrza z dnia 31 lipca 2015 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację planowanej inwestycji, polegającej na budowie obory wolnostanowiskowej dla krów mlecznych wraz z niezbędną infrastrukturą. Nadto na podstawie art. 159 § 1 k.p.a. skarżący wniósł o wstrzymanie wykonania w/w decyzji, jako że okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Ustosunkowując się do złożonego przez spółkę wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 31 lipca 2015 r. Burmistrz w piśmie z dnia 9 grudnia 2019 r. wskazał w pierwszej kolejności, że średni obrót stada utrzymywany będzie na poziomie 115 krów dorosłych z wydzielonymi sektorami dla różnych grup bydła. Dalej organ zaznaczył, że autorzy raportu o oddziaływaniu planowanej inwestycji na środowisko dokonując analizy poziomu i rodzajów substancji wprowadzanych do powietrza, przy uwzględnieniu aktualnych przepisów prawnych oraz metodyki (w tym określonych w rozporządzeniu Ministra. Środowiska z dnia 24 sierpnia 2012 r. w sprawie poziomów niektórych substancji w powietrzu oraz w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 26 stycznia 2010, r. w sprawie wartości odniesienia dla niektórych substancji w powietrzu) wykazali, że oddziaływanie inwestycji mieści się w obowiązujących normach. Organ podkreślił, że wytwarzany przez zwierzęta obornik stanowić będzie nawóz organiczny, a inwestor obowiązany będzie do przestrzegania "programu azotanowego" zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 5 czerwca 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 19 maja 2020 r., nr SKO-5777/260-S/19, na podstawie art. 156 § 1, art. 157 k.p.a. z uwzględnieniem art. 62, art. 66, art. 71 ust. 1 i ust. 2 pkt 2, art. 80 ust. 1, art. 82 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 u.o.o.ś. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza z dnia 31 lipca 2015 r., nr RIT.6220.1.2015. Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w pierwszej kolejności wyjaśniło, że postępowanie w sprawie stwierdzenia, nieważności jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, a stwierdzenie nieważności decyzji może nastąpić tylko wówczas, gdy zostanie bezspornie ustalone wystąpienie jednej z ustawowych przyczyn nieważności określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Następnie SKO wskazało, że strona, skarżąca jako podstawę stwierdzenia nieważności decyzji podała rażące naruszenie prawa wynikające z art. 62 ust. 1 pkt 1 lit. b, art. 62 ust. 1 pkt 1 lit. a oraz art. 66 ust. 1 pkt 3b u.o.o.ś. Następnie organ odwoławczy stwierdził, że raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko spełnia wymogi określone w art. 66 ust. 1 u.o.o.ś., Dalej SKO podało, że zgodniej z art 80 ust. 1 u.o,o.ś., jeżeli była przeprowadzona-ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko .właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, biorąc pod; uwagę: 1) wyniki uzgodnień o opinii, o których mowa w art. 77 ust. 1; 2) ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko; 3) wyniki postępowania z udziałem społeczeństwa; 4) wyniki postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko, jeżeli zostało przeprowadzone. Organ ll instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśnił również, że z treści art. 82 ust. 1 pkt 1 u.o.o.ś. wynika, że w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, wydawanej po przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, właściwy organ określa rodzaj i miejsce realizacji przedsięwzięcia a) warunki wykorzystywania terenu w fazie realizacji i eksploatacji lub użytkowania przedsięwzięcia, ze szczególnym uwzględnieniem konieczności ochrony cennych, wartości przyrodniczych, zasobów naturalnych i zabytków oraz ograniczenia uciążliwości dla terenów sąsiednich b) wymagania dotyczące ochrony środowiska konieczne do uwzględnienia w dokumentacji wymaganej do wydania decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1, w szczególności w projekcie budowlanym, w przypadku decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1, 10, 14 i 18 c). Następnie Kolegium odniosło się do zarzutu w zakresie braku precyzyjnego określenia obsady krów w planowanej inwestycji. Zdaniem SKO zarzut ten jest nieuzasadniony, bowiem zarówno z raportu o oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia na środowisko jak i z decyzji organu I instancji wynika, że wszystkie przeliczenia i założenia dotyczą wykazanych maksymalnych ilości sztuk krów w liczbie 141 DJP. Organ odwoławczy podał również, że w planowanej inwestycji nie będzie ścieków technologicznych, bowiem przewidziane jest czyszczenie obory tzw. metodą suchą. Bezpodstawne jest również twierdzenie o zanieczyszczeniach wód, opadowych i roztopowych pochodzących z powierzchni utwardzonych i terenów nieutwardzonych na terenie inwestycji. Obornik ma być gromadzony na płycie obornikowej, a odcieki z tej płyty gromadzone w zbiorniku na gnojówkę. Przedstawiony w uzupełnieniu raportu sposób załadunku i wywozu obornika oraz gnojowicy wyklucza możliwość zanieczyszczenia ciągów komunikacyjnych, w konsekwencji przedostawania się zanieczyszczeń do gruntu i wody. Również sposób zbierania i odprowadzania ścieków oraz przedstawione rozwiązania techniczno-organizacyjne (m.in. zastosowanie w obiekcie inwentarskich szczelnych posadzek) zminimalizują negatywne oddziaływanie na wodę oraz środowisko gruntowo-wodne. Odnosząc się natomiast do kwestii emisji substancji do powietrza dla pyłów i gazów poza terenem do którego inwestor posiada tytuł prawny Kolegium podkreśliło, że z raportu wyraźnie wynika, iż nie stwierdzono przekroczeń stężeń jednogodzinowych i średniorocznych emisji tych substancji. Nie stwierdzono również przekroczenia dopuszczalnych poziomów hałasu instalacji w środowisku. SKO, powołując się na przedłożony organowi I instancji raport, wskazało że nie było konieczności ustanowienia obszaru ograniczonego użytkowania, ponieważ wszelkie uciążliwości związane z planowanym przedsięwzięciem będą zamykać się w granicach terenu, do którego inwestor posiada, tytuł prawny. Następnie organ odwoławczy odniósł się do przedłożonych wraz z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza [...] załączników, w których skarżący wskazał na potencjalny wzrost zagrożenia epidemiologicznego w związku z możliwością występowania szkodników w postaci owadów latających oraz gryzoni. Kolegium wyjaśniło, że uwzględniając brak przekroczenia norm emisji zanieczyszczeń do powietrza; brak negatywnego oddziaływania na wodę i środowisko gruntowo-wodne (prawidłowa gospodarka ściekowa; metoda sucha usuwania obornika; gromadzenie odpadów, w szczelnych zbiornikach, szczelnej posadzki w budynku inwentarskim, utwardzone ciągi komunikacyjne, kontener na padłe sztuki, zbiornik na gnojówkę, silosy na kiszonki, zbiorniki na ścieki bytowe i technologiczne) zarzuty w tym zakresie mają jedynie hipotetyczny charakter. Wskazane przez skarżącą spółkę zagrożenia, o których mowa w załączonych do wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji dokumentach nie są potwierdzone żadnymi dowodami. Kolegium podkreśliło, że o ile planowana działalność prowadzona będzie zgodnie z wymogami określonymi, w decyzji środowiskowej, nie będzie ona stwarzać zagrożenia epidemiologicznego, zachowanie przez inwestora określonych w decyzji organu I instancji warunków uniemożliwi rozwój i rozprzestrzenianie się szkodników. Od powyższej decyzji pismem z dnia 31 sierpnia 2020 r. skarżąca Spółka wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim skargę, w której zarzuciła naruszenia art. 62 ust. 1 pkt 1 lit. b u.o.o.ś. oraz art. 62 ust. 1 pkt 1 lit a. u.o.o.ś. w związku z art. 156 § 1 ust. 2 k.p.a., poprzez bezzasadną odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza z dnia 31 lipca 2015 r. Spółka wniosła na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. o uchylenie decyzji organu II instancji w całości, a także zobowiązanie Kolegium na podstawie art. 145a § 1 p.p.s.a. do stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji; bądź na podstawie art. 135 p.p.s.a. stwierdzenie przez sąd jej nieważności. Alternatywnie strona wniosła na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. o stwierdzenie nieważności decyzji Organu II instancji w całości, a także zobowiązanie Kolegium na podstawie art. 145a § 1 p.p.s.a. do stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji, bądź na podstawie art. 135 p.p.s.a. stwierdzenie przez sąd jej nieważności. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 18 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Go 619/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim: oddalił skargę. Skargę kasacyjną z dnia 26 maja 2021 roku, uzupełnioną 28 maja 2021 roku, od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim wywiodła skarżąca Spółka zaskarżając go w całości i na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie prawa materialnego, poprzez niewłaściwe stosowanie art. 62 ust. 1 pkt. 1 lit. b oraz art. 62 ust. 1 pkt. 1 lit. a ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (dalej "u.u.i.ś"), które skutkowało naruszeniem art. 156 par. 1 ust. 2 k.p.a., poprzez bezzasadną odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza z dnia 31 lipca 2015 r. znak: RIT.6220.1.2015. Naruszenie to nastąpiło, poprzez bezzasadne przyjęcie, iż zasięg oddziaływania obory wolnostanowiskowej dla krów mlecznych, o graniczą się do terenu działki w sytuacji, gdy nie przeprowadzono analizy oddziaływania tej inwestycji na tak wrażliwy obiekt jakim jest fabryka produkująca żywność oraz na zdrowie i warunki życia ludzi. Wskazując na zarzuty kasacyjne Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim, ewentualnie o wydanie orzeczenia reformatoryjnego w trybie art. 188 p.p.s.a. – uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] oraz stwierdzenie nieważności decyzji środowiskowej wydanej przez Burmistrza bądź jej uchylenie w całości. Nadto, na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 p.p.s.a., o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącej Spółki według norm przepisanych. Spółka wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika, uczestnik postępowania N. B. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz uczestnika postępowania zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i poddane konkretyzacji podstawy kasacyjne. Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie tzw. zarzutów kasacyjnych. Oznacza to, że jeżeli – tak jak w rozpoznawanej sprawie – nie zachodzi nieważność postępowania zakres postępowania kasacyjnego wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Jak wskazano, ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Dalej, wskazać należy, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 1511/22, CBOSA). W rozpatrywanej sprawie skarżący kasacyjnie oparł skargę kasacyjną wyłącznie na podstawie naruszenia przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza [...] ustalającej uwarunkowania dla przedsięwzięcia pod nazwą "Budowa obory wolnostanowiskowej dla krów mlecznych wraz z niezbędną infrastrukturą na działce nr ewid. gr. [...], obręb [...], gmina [...], powiat [...], województwo [...]". Przed oceną zasadności wniesionej skargi kasacyjnej podkreślić należy, że istotą decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest określenie wpływu planowanego przedsięwzięcia na środowisko oraz wymagań, jakie powinny być spełnione, by zminimalizować skutki negatywnego wpływu na środowisko czynników dla niego szkodliwych. Inaczej mówiąc, to szczególna procedura mająca na celu ocenę skutków realizacji przedsięwzięcia na środowisko i jego elementy, decydująca o możliwości jej realizacji. Skutki prawne decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla dalszego procesu inwestycyjnego określone są w art. 86 u.i.u.ś., zgodnie z którym decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organy wydające decyzje, o których mowa w art. 72 ust. 1. Określone w decyzji środowiskowej warunki realizacji przedsięwzięcia nie mogą być na dalszym etapie procesu inwestycyjnego modyfikowane bowiem w całości wiążą organy wydające dalsze decyzję dotyczące realizacji inwestycji (por. wyrok NSA z 16 września 2008 r., sygn. akt II OSK 821/08 i z dnia 10 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 1578/13). Jednocześnie należy podkreślić, że decyzja środowiskowa nie może wkraczać w kompetencje innych organów biorących udział w dalszym procesie realizacji przedsięwzięcia, w tym organów architektoniczno- budowlanych wydających decyzje w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, na którym to etapie następuje sprecyzowanie wszystkich warunków realizacji przedsięwzięcia i ustalenie czy przedłożony projekt budowalny jest zgodny nie tylko z decyzją środowiskową, ale także z innymi regulacjami prawnymi. Kontrola sądowa w niniejszej sprawie dotyczy decyzji administracyjnej wydanej w jednym z nadzwyczajnych trybów wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej, a mianowicie w trybie przewidzianym w art. 156 k.p.a. Należy wskazać, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 156 – 158 k.p.a. podlega takim samym regułom procesowym, jak postępowanie zwykłym z tym, że odmienny jest przedmiot obu postępowań. W postępowaniu zwykłym organ zmierza do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja i ustalenie, czy została ona wydana z wadami, o których stanowi art. 156 § 1 k.p.a. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji określone są enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 156 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco; 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Przyczynami stwierdzenia nieważności decyzji są zatem jej wady o charakterze materialnoprawnym – wady, które tkwią w niej samej, a nie w postępowaniu ją poprzedzającym (por. J. Borkowski, w: J. Borkowski (red.) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1989, s. 235). W przypadku ich ustalenia organ ma obowiązek stwierdzić nieważność decyzji, chyba, że zachodzi sytuacja, o której mowa w art. 156 § 2 k.p.a. Z uwagi jednak na fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a.), może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Z tego powodu wykładnia tych przesłanek winna mieć charakter zawężający. Zatem, instytucję stwierdzenia nieważności zalicza się do nadzwyczajnych trybów wzruszania decyzji i stanowi ona odstępstwo od ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnych określonej w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to, że nie każdy (nawet uzasadniony) zarzut naruszenia prawa może być skuteczną podstawą wzruszenia decyzji w tym trybie. Inny jest bowiem przedmiot i zakres postępowania administracyjnego, które toczy się w trybie zwykłego postępowania, a inny w przypadku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. O ile w postępowaniu zwykłym organ rozpatrując odwołanie ponownie merytorycznie rozpoznaje sprawę, to w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, bada jedynie czy nie ziściła się żadna z przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. W postępowaniu tym organ nie rozpoznaje ponownie sprawy, która w postępowaniu zwykłym zakończyła się decyzją ostateczną. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przesądzają – występujące zasadniczo kumulatywnie – trzy przesłanki: "oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja" (W. Chróścielewski, w: W. Chróścielewski, J.P. Tarno, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2013, s. 190; podobnie NSA w wyroku z dnia 14 marca 2012 r., II OSK 2525/10, CBOSA). Ponadto rażące naruszenie prawa może mieć miejsce wyłącznie w sytuacji, gdy w stanie prawnym nie budzącym wątpliwości co do jego rozumienia zostaje wydana decyzja, która treścią swego rozstrzygnięcia stanowi negację całości lub części obowiązujących przepisów. Różnica poglądów w zakresie wykładni przepisów prawa materialnego, czy też wątpliwości interpretacyjne norm prawnych, nie uzasadniają stwierdzenia nieważności decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Jeżeli zatem przepis może być różnie rozumiany, to taka sytuacja nie skutkuje oceną wydanego w oparciu o jeden z możliwych wniosków interpretacyjnych aktu, jako rażąco wadliwego. Dalej oczywistość naruszenia prawa ma miejsce wtedy, gdy "rzuca się w oczy" rozbieżność między treścią decyzji a jej normatywnym wzorcem. Przedmiotem rażącego naruszenia mogą być tylko przepisy jednoznaczne w swej treści i nie budzące wątpliwości interpretacyjnych. Gdy zaś idzie o skutki decyzji, to liczą się te, których nie da się pogodzić z wymaganiami praworządności (por. W. Chróścielewski, w: W. Chróścielewski, J.P. Tarno, Postępowanie administracyjne..., s. 190). Natomiast brak podstawy prawnej oznacza brak zaktualizowanej normy uprawniającej do decyzyjnej konkretyzacji prawa (normy kompetencyjnej), stanowiącej element konstytutywny stosunku administracyjnoprawnego i zarazem sprawy administracyjnej. Nie idzie tu zatem o to, że sprawa administracyjna została wadliwie rozstrzygnięta, lecz o to, że sprawy tej w ogóle nie było. Innymi słowy, organ wydał decyzję merytoryczną, mimo że nie powinien był wszczynać postępowania jurysdykcyjnego, względnie, gdy ono jednak zostało wszczęte, powinien był je umorzyć (zob. M. Jaśkowska, w: A. Wróbel, M. Jaśkowska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2018, s. 1058–1061; A. Matan, w: G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2010, t. 2, s. 346–348; E. Śladkowska, Wydanie decyzji administracyjnej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2013, s. 176–189 oraz powołane tam literatura i orzecznictwo). Wobec powyższego należy stwierdzić, że sprzeczność wykładni nie jest tożsama ze sprzecznością decyzji administracyjnej z przepisem prawa. Nawet więc dokonanie w decyzji wykładni prawa odmiennej od wykładni przedstawionej w uchwale NSA nie stanowi rażącego naruszenia prawa, a zatem nie daje podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. I OSK 516/09 oraz wyrok NSA z dnia 6 września 2022 r. sygn. I OSK 1529/19). W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się powszechnie, że rażące naruszenie prawa to wada oczywista i niedająca się pogodzić ze standardami państwa prawa. Rażące naruszenie prawa to naruszenie tzw. kwalifikowane, w uproszczeniu o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, oczywiste, czyli takie, które stanowi zaprzeczenie stanu prawnego istotnego z punktu widzenia danego rozstrzygnięcia. Przy czym chodzi o stan prawny w zakresie jego obowiązywania i interpretacji niewątpliwy, niepozwalający i nierodzący rozbieżności w wykładni. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z treścią przepisu przez ich proste zestawienie ze sobą, przy czym nie chodzi tu o właśnie błędy w wykładni prawa, a o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny; charakter tego naruszenia powoduje, iż owa decyzja nie może być akceptowana, jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Zatem nie jest rażącym naruszeniem prawa błędna wykładnia danego przepisu. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia prawa materialnego, poprzez niewłaściwe stosowanie art. 62 ust. 1 pkt. 1 lit. b oraz art. 62 ust. 1 pkt. 1 lit. a u.u.i.ś., które skutkowało naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez bezzasadną odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza. Autor skargi kasacyjnej podniósł, że naruszenie to nastąpiło, poprzez bezzasadne przyjęcie, iż zasięg oddziaływania obory wolnostanowiskowej dla krów mlecznych, ograniczą się do terenu działki w sytuacji, gdy nie przeprowadzono analizy oddziaływania tej inwestycji na tak wrażliwy obiekt jakim jest fabryka produkująca żywność oraz na zdrowie i warunki życia ludzi. Jak już wyżej wskazano, postępowanie uregulowane w art. art. 156 – 158 k.p.a. nie może obejmować oceny merytorycznej decyzji będącej przedmiotem postępowania nieważnościowego. Zakresem takiego postępowania jest ocena – po spełnieniu przesłanek formalnych warunkujących prowadzenie postępowania nieważnościowego – czy zaistniała którakolwiek z przesłanek nieważnościowych objętych art. 156 § 1 k.p.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżąca kasacyjnie Spółka zdaje się – mimo wszystko – zarzucać nieprawidłowość dokonywanych w tej sprawie ustaleń co do treści zawartych w raporcie oddziaływania danego przedsięwzięcia na środowisko i sposobu ujęcia wskazań i wniosków z tego raportu w samej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie obory wolnostanowiskowej dla krów mlecznych wraz z niezbędną infrastrukturą. W konsekwencji powyższego raz jeszcze należy stwierdzić, że postępowanie nieważnościowe prowadzone na podstawie art. 156 k.p.a. nie stanowi kolejnej instancji odwoławczej pozwalającej na merytoryczne kontrolowane wydanej decyzji. Jest ono ograniczone tylko do stwierdzenia, czy zaistniała którakolwiek z przesłanek nieważnościowych. Abstrahując od powyższego wskazać należy, że nie jest zasadnym zarzut naruszenia art. 62 ust. 1 pkt 1 lit. a oraz art. 62 ust. 1 pkt 1 lit. b u.u.i.ś. Zgodnie z tym przepisem w ramach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko określa się, analizuje oraz ocenia bezpośredni i pośredni wpływ danego przedsięwzięcia na środowisko oraz zdrowie i warunki życia ludzi (lit. a) oraz dobra materialne (lit. b). Nie ma racji strona skarżąca kasacyjnie podnosząc, że raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko zignorował całkowicie istnienie w bliskim sąsiedztwie obory wolnostanowiskowej fabryki żywności oraz zabudowy mieszkaniowej oraz nie dawał on żadnej gwarancji, iż standardy funkcjonowanie planowanej inwestycji zostały określone odpowiednio. Wskazać należy, że sporządzony na potrzeby tej sprawy raport oddziaływania na środowisko zawierał ocenę wpływu inwestycji na środowisko oraz warunki życia i zdrowia ludzi. Wprawdzie raport nie zawiera oceny oddziaływania inwestycji na dobra materialne, jednak opierając się na ustaleniach raportu, że oddziaływanie planowanej inwestycji zamknie się w granicach działki inwestora, co również wynika z pozytywnej opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, jak i z postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska uzgadniającego realizację przedsięwzięcia. Dalej, planowana inwestycja z uwagi na brak przekroczenia norm emisji zanieczyszczeń do powietrza oraz brak negatywnego oddziaływania na wodę i środowisko gruntowo-wodne nie wpływa na mienie i bezpieczeństwo produkcji skarżącej Spółki. Ponadto, wszelkie możliwe zagrożenia przedstawiane przez Spółkę mają charakter wyłącznie hipotetyczny. Mając powyższe należy stwierdzić, że skoro zarzuty skargi kasacyjnej nie wykazały, aby w tej sprawie Sąd pierwszej instancji dokonał wadliwej kontroli decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] odmawiających stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza [...] ustalającej uwarunkowania dla przedsięwzięcia pod nazwą "Budowa obory wolnostanowiskowej dla krów mlecznych wraz z niezbędną infrastrukturą na działce nr ewid. gr. [...], obręb [...], gmina [...], powiat [...], województwo lubuskie", to nie było podstaw do uznania zaskarżonego wyroku za wadliwego. W świetle znaczenia konsekwencji wynikających z zasady dyspozycyjności obowiązującej w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, skarga kasacyjna nie mogła być więc uznana za usprawiedliwioną, a co za tym idzie i skuteczną. Brak zaangażowania autora skargi kasacyjnej w rzeczowe zakwestionowanie naruszenia przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a) przekonały Naczelny Sąd Administracyjny o niezasadności skargi kasacyjnej. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach i orzekł o jej oddaleniu, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a.