III OSK 535/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku T.P. o wstrzymanie wykonania decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 28 czerwca 2022 r., nr [...] w sprawie ze skargi T.P. na decyzję Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska z dnia 28 lipca 2023 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego odmówić wstrzymania wykonania decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie z dnia 28 czerwca 2022 r. nr [...]

Wyrokiem z 29 października 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi T.P. (dalej: skarżący), uchylił zaskarżoną decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z 28 lipca 2023 r. w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zaskarżoną decyzją Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska umorzył postępowanie odwoławczego wszczęte odwołaniem skarżącego od decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie z 28 czerwca 2022 r. o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie linii kolejowej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska. Pismem z 3 marca 2025 r. skarżący wniósł o wstrzymanie wykonania decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie z 28 czerwca 2022 r. na podstawie art. 61 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 86f ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2024 r., poz. 1112, dalej: ustawa środowiskowa). Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Kompetencja Naczelnego Sądu Administracyjnego do wstrzymania wykonania aktu lub czynności została uregulowana w art. 61 § 3 w związku z art. 193 p.p.s.a. Sąd może na wniosek skarżącego wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli w wyniku jego wykonania zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Z kolei zgodnie z art. 86f ust. 1 ustawy środowiskowej, do skargi na decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach stosuje się art. 61 § 3 p.p.s.a., z tym że przez trudne do odwrócenia skutki, o których mowa w tym przepisie, rozumie się następstwa wynikające z podjęcia realizacji przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego wydano zaskarżoną decyzję. W tej sprawie art. 86f ust. 1 ustawy środowiskowej nie ma jednak zastosowania. Należy bowiem zauważyć, że przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie była decyzja Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie z 28 czerwca 2022 r., ale decyzja Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z 28 lipca 2023 r. w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego. Przedmiotem sprawy była wyłącznie legitymacja procesowa skarżącego do wniesienia odwołania od decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, co podkreślił także Sąd I Instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyjaśniając, że na obecnym etapie postępowania kontrola legalności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest przedwczesna i niedopuszczalna. Zasadnicze znaczenie dla oceny dopuszczalności wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach miało zatem ustalenie zakresu znaczenia sformułowania "w granicach tej samej sprawy" użytego w cytowanym wyżej art. 61 § 3 p.p.s.a. Należy przyjąć, że ustawodawca odsyła do sprawy w jej znaczeniu materialnoprawnym i jej tożsamość określają elementy wyznaczające tożsamość skonkretyzowanego w decyzji administracyjnej stosunku prawnego, a więc identyczność podmiotów, identyczność przedmiotu tego stosunku oraz identyczność obu jego podstaw - prawnej i faktycznej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, tak szerokie rozumienie sprawy administracyjnej nie umożliwia jednak wstrzymania wykonania rozstrzygnięcia organu I instancji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia, w sytuacji gdy przedmiotem decyzji wydanej przez organ odwoławczy jest umorzenie postępowania odwoławczego z uwagi na brak przymiotu strony postępowania podmiotu wnoszącego odwołanie. Przede wszystkim kwestia ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia oraz kwestia uprawnienia strony do występowania w postępowaniu prowadzonym w tym przedmiocie, nie zachowują tożsamości w zakresie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy w ogóle nie badał kwestii związanych ze środowiskowymi uwarunkowaniami realizacji przedsięwzięcia, poprzestając na ocenie ewentualnych podmiotowych przeszkód do rozpoznania odwołania, co w każdym przypadku musi nastąpić, zanim organ przejdzie do merytorycznego rozpoznania tego środka zaskarżenia. Brak jest zatem tożsamości sprawy w znaczeniu materialnym, co uzasadniało stwierdzenie, że decyzja Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie z 28 czerwca 2022 r. nie mogła być przedmiotem wniosku o wstrzymanie wykonania. Stanowisko to znajduje również potwierdzenie w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 listopada 2023 r. II GPS 2/22, która dotyczy dopuszczalności wstrzymania przez wojewódzki sąd administracyjny wykonania decyzji wydanej przez organ I instancji w sytuacji wniesienia skargi na postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania, o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania lub stwierdzające niedopuszczalność odwołania. Uchwała ta nie odwołuje się wprost do relacji między decyzją organu I instancji, a decyzją organu odwoławczego o umorzeniu postępowania odwoławczego, ale opiera się na tożsamej argumentacji, jak przedstawiono wyżej i stąd należy uznać, że może stanowić wskazówkę interpretacyjną również w odniesieniu do wniosku o wstrzymanie wykonania złożonego w tej konkretnej sprawie sądowoadministracyjnej. Stanowisko to jest ugruntowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. postanowienia NSA z 2 lipca 2024 r., II OZ 317/24 i II OZ 318/24, z 28 sierpnia 2024 r., II OZ 420/24 i z 19 grudnia 2024 r. II OZ 771/24). Z tych względów i na podstawie art. 61 § 3 w związku z art. 193 ustawy p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.