III OZ 182/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędzia del. WSA Sławomir Pauter Protokolant: starszy asystent sędziego Nina Muszyńska po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia A.K., G.K., A.B., M.O., M.W., J.W., G.N. i A.N. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 20 stycznia 2025 r., sygn. akt II SA/Ol 910/24 w sprawie ze skargi A.K., G.K., A.B., M.O., M.W., J.W., G.N. i A.N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 17 września 2024 r., nr SKO.60.25.2024 w przedmiocie stwierdzenia braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko postanawia: oddalić zażalenie.

Postanowieniem z 20 stycznia 2025 r., sygn. akt II SA/Ol 910/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie (dalej: Sąd I instancji, WSA) po rozpoznaniu wniosku A.K., G.K., A.B., M.O., M.W., J.W., G.N. i A.N. (dalej: skarżący) odmówił wstrzymania wykonania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie (dalej: SKO, organ) z 17 września 2024 r., nr SKO.60.25.2024 w przedmiocie stwierdzenia braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. W uzasadnieniu wskazano, że skarżący nie wykazali w swoim wniosku zaistnienia realnego ryzyka wyrządzenia znacznej szkody lub powstania trudnych do odwrócenia skutków, tj. zaistnienia przesłanek określonych w art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 86f ust. 1 ustawy z 30 marca 2021 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2021 r., poz. 784; dalej: ustawa środowiskowa) poprzez wykonanie zaskarżonej decyzji. We wniesionej skardze poza wyartykułowaniem wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji brak jest uzasadnienia potwierdzającego realne zagrożenie wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w wyniku wykonania decyzji. W uzasadnieniu podniesione zostały jedynie zarzuty dotyczące uchybień w przeprowadzonym postępowaniu, którego wynikiem jest zaskarżona decyzja, jak też wadliwość zastosowanych przepisów prawa materialnego w ustalonym stanie faktycznym, ze wskazanymi przez skarżących uchybieniami. Brak jest natomiast we wniosku okoliczności uzasadniających uznanie, że wykonanie zaskarżonej decyzji może wywołać trudne do odwrócenia skutki, przez które należy rozumieć następstwa wynikające z podjęcia realizacji przedsięwzięcia, dla którego wydano skarżoną decyzję. Skarżący zarzucili również, że decyzja w przedmiocie braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla wskazanego przedsięwzięcia jest wadliwa, ponieważ przedłożona karta informacyjna przedsięwzięcia dostarczona przez inwestora zawiera niepełne, częściowo nieprawidłowe i nieprawdziwe informacje. Sąd I instancji podkreślił, że rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji nie bada jednak legalności zaskarżonej decyzji i prawidłowości czy zupełności karty informacyjnej przedsięwzięcia. Takie kwestie są przedmiotem oceny przy rozpatrywaniu skargi na taką decyzję. WSA wskazał, że przy rozpoznaniu wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji istotne jest wskazanie i zweryfikowanie ewentualnych skutków jakie spowoduje realizacja danego przedsięwzięcia a nie samo jego funkcjonowanie. Dlatego zdaniem Sądu I instancji skarżący nie wykazali, że ingerencja w środowisko na etapie realizacji przedsięwzięcia będzie miała istotny rozmiar. Z powyższym postanowieniem nie zgodzili się skarżący i w zażaleniu zarzucili zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 86f ust. 1 ustawy środowiskowej poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż w niniejszej sprawie nie zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w razie przystąpienia przez wnioskodawców do realizacji zamierzenia inwestycyjnego objętego skarżonymi rozstrzygnięciami organów administracji oraz, że strona skarżąca nie uzasadniła i nie uprawdopodobniła przedmiotowego wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W oparciu o powyższy zarzut wniesiono o zmianę zaskarżonego postanowienia poprzez wstrzymanie wykonania zaskarżonych decyzji. W uzasadnieniu wskazano, że wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji został zawarty w skardze, w związku z powyższym uznać należy, iż przytoczona argumentacja odnosi się zarówno do skargi, jak i do samego wniosku, bowiem są to elementy nierozłączne, w ocenie skarżących nie było bowiem zasadne powielanie argumentów odnoszących się zarówno do skargi, jak i do wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Uzasadnienie wniosku dokładnie odnosiło się do konkretnych okoliczności pozwalających wywieść, że wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji jest zasadne w stosunku do wnioskodawcy, zatem wnioskodawca wywiązał się z obowiązku wskazania okoliczności uzasadniających zastosowanie ochrony tymczasowej przez Sąd, natomiast powyższe argumenty zostały całkowicie pominięte. Zdaniem skarżących w skardze wskazali oni i udowodnili, że przytoczone okoliczności, mają taki charakter, jaki wymagany jest przez art. 61 § 3 p.p.s.a. dla udzielenia skarżącym ochrony tymczasowej, jednakże Sąd I instancji całkowicie pominął okoliczności faktyczne i prawne, skupiając się jedynie na błędnym przekonaniu o braku uzasadnienia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługiwało na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Zgodnie z art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Stosownie zaś do art. 61 § 3 p.p.s.a., po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Natomiast zgodnie z art. 86f ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2023 r., poz. 1094 ze zm.; dalej: ustawa środowiskowa) do skargi na decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach stosuje się przepis art. 61 § 3 p.p.s.a., z tym, że przez trudne do odwrócenia skutki, o których mowa w tym przepisie, rozumie się następstwa wynikające z podjęcia realizacji przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego wydano zaskarżoną decyzję. W pierwszej kolejności wskazać należy, że art. 86f ust. 1 ustawy środowiskowej został dodany przez art. 1 pkt 3 ustawy z 30 marca 2021 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2021 r., poz. 784) i wszedł w życie 13 maja 2021 r. W uzasadnieniu projektu ustawy nowelizującej wskazano, że: "rozwiązanie wprowadzane w nowym art. 86f ustawy zapewni możliwość stosowania przez sądy administracyjne środków tymczasowych w stosunku do ostatecznych decyzji środowiskowych. Podział procesu uzyskiwania zezwolenia na inwestycję determinuje konieczność określenia przesłanki szczególnej w stosunku do przesłanek określonych w art. 61 ust. 3 p.p.s.a., która stanowić będzie dla sądów administracyjnych podstawę do wstrzymywania decyzji środowiskowej". W obecnie obowiązującym stanie prawnym istnieje więc możliwość wstrzymania wykonania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Niemniej nie oznacza to, że każdy wniosek o wstrzymanie wykonania takiej decyzji będzie zasługiwał na uwzględnienie, gdyż złożenie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji administracyjnej nie oznacza automatyzmu w blokowaniu realizacji praw i obowiązków z niej wynikających. Sąd administracyjny ocenia jedynie, czy podane przez stronę okoliczności w istocie wskazują na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Jednocześnie podkreślić należy, że ewentualne, a zatem hipotetyczne podjęcie realizacji przedsięwzięcia musi zostać ocenione przez Sąd, przez pryzmat następstw wynikających z podjęcia realizacji przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko. Oznacza to, że w ramach oceny wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji ocenia się jakie potencjalne następstwa dla środowiska może wywołać "wykonanie" decyzji środowiskowej, przy czym ocena ta odbywa się przede wszystkim na podstawie wniosku strony (vide postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 sierpnia 2021 r., sygn. akt III OZ 551/21 - orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w bazie internetowej na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl). Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji została powołana do tymczasowej ochrony przed negatywnymi i nieodwracalnymi skutkami, jakie mogłaby dla strony wywołać taka decyzja, zanim zostanie zbadana przez sąd administracyjny pod kątem legalności. Odnosi się ona do sytuacji szczególnego i wyjątkowego zagrożenia, która wymaga zastosowania specjalnego rodzaju tymczasowej ochrony strony postępowania. Ciężar dowodu w zakresie wykazania powyższych okoliczności, stanowiących podstawę do wstrzymania wykonania zaskarżanej decyzji, spoczywa na wnioskodawcy i sprowadza się do przedstawienia konkretnych zdarzeń, które mogłyby uprawdopodobnić, że wykonanie zaskarżonego aktu faktycznie spowoduje powstanie niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub powstanie trudnych do odwrócenia skutków. Powyższe przesłanki, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., należy wiązać z sytuacją, która może powstać, gdy zaskarżony do sądu akt administracyjny zostanie wykonany, a następnie, na skutek uwzględnienia skargi – wzruszony. Ponadto, art. 86f ustawy środowiskowej został ponownie znowelizowany na podstawie art. 1 pkt 21 ustawy z 13 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r., poz. 1890). Nowelizacją z 13 lipca 2023 r. dodano art. 86f ust. 2a ustawy środowiskowej, który stanowi, że sąd może wstrzymać wykonanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jeżeli zostanie uprawdopodobnione, że trudne do odwrócenia skutki, o których mowa w art. 86f ust. 1 ustawy środowiskowej, nastąpią w konsekwencji określonego w skardze naruszenia prawa lub interesu prawnego. Dokonując wykładni tego przepisu należy pamiętać, że w polskim porządku prawnym instytucja tzw. ochrony tymczasowej została uregulowana zgodnie z wytycznymi sformułowanymi w rekomendacji Komitetu Ministrów Rady Europy nr R/89/8 z 15 listopada 1989 r. o tymczasowej ochronie sądowej w sprawach administracyjnych. Rekomendacja przewiduje możliwość elastycznego korzystania ze środków ochrony tymczasowej, w tym uchylanie ich oraz wprowadzanie pewnych ograniczeń czasowych. Zastrzega przy tym, że środki te nie mogą zastępować orzeczeń zawierających merytoryczną ocenę aktu czy też wpływać na ich treść. Dlatego też, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, obowiązek uprawdopodobnienia, że trudne do odwrócenia skutki, o których mowa w art. 86f ust. 1 ustawy środowiskowej, nastąpią w konsekwencji określonego w skardze naruszenia prawa lub interesu prawnego, nie oznacza, że na etapie rozpoznania wniosku o wstrzymanie wykonania tego rodzaju decyzji sąd administracyjny dokonuje oceny zasadności zarzutów podnoszonych w skardze lub kontroli legalności zaskarżonej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Natomiast oznacza to, że norma z art. 86f ust. 2a ustawy środowiskowej ogranicza możliwość uwzględnienia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach tylko do przypadków, w których przesłanki wstrzymania wykonania zostają spełnione w odniesieniu do prawa lub interesu prawnego skarżącego składającego wniosek o udzielenie ochrony tymczasowej. Nie chodzi tu zatem o szeroko rozumiane następstwa wynikające z podjęcia realizacji przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego wydano zaskarżoną decyzję, a więc wszelkie następstwa dla środowiska, ale tylko następstwa będące skutkiem potencjalnego naruszenia prawa lub interesu prawnego skarżącego. Również ta okoliczność ma istotne znaczenie z punktu widzenia wniosków o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Oznacza bowiem, że ocenie mogły podlegać wyłącznie argumenty wniosków mające znaczenie z punktu widzenia ochrony skarżących, a nie dotyczące całego przedsięwzięcia o charakterze liniowym, która wykracza swoim oddziaływaniem znacznie poza nieruchomość skarżących. W tak zakreślonych ramach prawnych Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarżący nie uprawdopodobnili przesłanek wskazanych w cytowanych przepisach, o czym prawidłowo orzekł Sąd I instancji. Zawarty w skardze wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonych decyzji nie został w żaden sposób uzasadniony, skarga zawiera bowiem jedynie zarzuty odnoszące się w istocie do legalności decyzji środowiskowej, tymczasem na etapie rozpoznania wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu wojewódzki sąd administracyjny nie dokonuje kontroli legalności tego aktu. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że w interesie strony leży takie sformułowanie wniosku, by powołane w nim okoliczności wskazywały na zajście przesłanek oraz poparcie twierdzeń w tym zakresie stosownymi dokumentami (vide postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 czerwca 2023 r., sygn. akt I GZ 138/23). Zawarta we wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej argumentacja powinna być poparta faktami i ewentualnie odnoszącymi się do nich dowodami, które uzasadniają wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. Nie jest bowiem rolą Sądu domniemywanie, w czym wnioskodawca konkretnie upatruje niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w przypadku wykonania zaskarżonego aktu (vide postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 21 maja 2010 r., sygn. akt II FZ 223/10; 15 lutego 2011 r., sygn. akt II OZ 73/11, 27 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 2988/14). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, rację ma Sąd I instancji, że skarżący nie wykazali na czym miałoby polegać niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub powstania trudnych do odwrócenia skutków, tj. zaistnienie przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 86f ust. 1 ustawy środowiskowej, poprzez wykonanie zaskarżonej decyzji. Ponownego podkreślenia wymaga, że w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, Sąd nie ocenia, czy zaskarżona decyzja jest wadliwa i należy ją wyeliminować z obrotu prawnego, lecz czy wykonanie tej ostatecznej decyzji przed prawomocnym zakończeniem postępowania sądowoadministracyjnego może spowodować znaczną szkodę lub doprowadzić do powstania trudnych do odwrócenia skutków w przypadku, w którym decyzja zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżącym nie udało się skutecznie wykazać, że podjęcie realizacji przedsięwzięcia przed prawomocnym zakończeniem sprawy, wiązać się będzie ze znaczną szkodą lub trudnymi do odwrócenia skutkami. Jak słusznie wskazał Sąd I instancji, we wniesionej skardze poza wyartykułowaniem wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji brak jest uzasadnienia potwierdzającego realne zagrożenie wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w wyniku wykonania decyzji. W uzasadnieniu podniesione zostały jedynie zarzuty dotyczące uchybień w przeprowadzonym postępowaniu, którego wynikiem jest zaskarżona decyzja, jak też wadliwość zastosowanych przepisów prawa materialnego w ustalonym stanie faktycznym, ze wskazanymi przez skarżących uchybieniami. Brak jest natomiast we wniosku okoliczności uzasadniających uznanie, że wykonanie zaskarżonej decyzji może wywołać trudne do odwrócenia skutki, przez które należy rozumieć następstwa wynikające z podjęcia realizacji przedsięwzięcia, dla którego wydano skarżoną decyzję. W konsekwencji powyższego, za prawidłowe należy zatem uznać rozstrzygnięcie Sądu I instancji, który odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Należy mieć również na uwadze, że zadaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpatrującego zażalenie nie jest ponowna ocena wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, lecz kontrola postanowienia wydanego przez Sąd I instancji. Przyjęcie odmiennego stanowiska mogłoby stanowić uzasadniony zarzut naruszenia konstytucyjnej zasady dwuinstancyjności postępowania sądowadministracyjnego oraz doprowadzić do niedopuszczalnej sytuacji, w której zażalenie ze środka zaskarżenia stałoby się pismem uzupełniającym kompletny z punktu widzenia wymogów formalnych wniosek o udzielenie ochrony tymczasowej (vide postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 23 kwietnia 2009 r., sygn. akt I OZ 375/09; 29 listopada 2011 r., sygn. akt II OZ 1240/11; 3 marca 2016 r., sygn. akt I FZ 33/16 oraz J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s. 212-213). Z tych względów i na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia. Sprawa została rozpoznana na rozprawie stosownie do art. 86f ust. 4 ustawy środowiskowej, zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje na rozprawie zażalenie na postanowienie w sprawie wstrzymania wykonania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w terminie 2 miesięcy od dnia wpływu zażalenia.