III OSK 521/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski protokolant starszy asystent sędziego Krzysztof Książek po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 września 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 1014/22 w sprawie ze skargi Prokuratora Regionalnego w Gdańsku na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 12 listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wyrokiem z 21 września 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Prokuratora Regionalnego w Gdańsku uchylił decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z 12 listopada 2021 r. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że Pomorski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska przeprowadził w dniach od 5 sierpnia 2020 r. do 28 stycznia 2021 r. kontrolę działalności spółki w zakresie działalności prowadzonej na terenie składowiska odpadów, zlokalizowanego na działce nr [...], którego zarządzającym jest B. (dalej: zarządzający składowiskiem). Jak wynika z ustaleń organu, decyzją z 1 kwietnia 2014 r. Marszałek Województwa Pomorskiego wyraził zgodę na zamknięcie przedmiotowego składowiska odpadów. Decyzja została wydana na rzecz zarządzającego składowiskiem. Na podstawie umowy z 18 października 2017 r. świadczenie usług rekultywacyjnych i wykonanie dokumentacji został powierzone spółce C.. Teren działki został udostępniony tej spółce na podstawie umowy dzierżawy. Spółka C. posiadała zezwolenie na przetwarzanie odpadów przez ich wykorzystanie do rekultywacji zamkniętego składowiska odpadów, udzielone decyzją Starosty Puckiego z 24 kwietnia 2018 r. Z kolei 27 marca 2019 r. spółka C. zawarła ze spółką A. Recykling sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie umowę o świadczenie usług odbioru odpadów. Na mocy tej umowy spółka C. przyjęła zlecenie przyjmowania do przetworzenia odpadów o kodzie o kodzie 19 05 03 - kompost nieodpowiadający wymaganiom (nienadający się do wykorzystania), wytworzony przez spółkę A. na terenie miejscowości [...]. Odbierane odpady miały być zagospodarowane wyłącznie w procesie odzysku, na który spółka C. posiadała wymagane prawem zezwolenie. Następnie 29 kwietnia 2019 r. zawarto aneks do tej umowy, zgodnie z którym spółka A. zapewniła, że dostarczone przez nią odpady będą spełniały wszystkie wymagania określone w decyzji Starosty Puckiego z 24 kwietnia 2018 r. Jednocześnie obie spółki zawarły umowę o świadczenie usług sprzętowych, zgodnie z którą spółka A. przyjęła do wykonania usługę sprzętową, polegającą na bieżącym rozprowadzaniu odpadów przywiezionych na teren rekultywowanego składowiska. Umowa została zawarta do czasu wygaśnięcia decyzji, zezwalającej na odzysk odpadów. Decyzją z 18 marca 2020 r. Starosta Pucki stwierdził wygaśnięcie decyzji z 24 kwietnia 2018 r. i udzielił spółce C. nowego zezwolenia na przetwarzanie odpadów. Podczas wskazanej wyżej kontroli ustalono, że faktycznym podmiotem prowadzącym rekultywację składowiska jest spółka A., który nie posiada wymaganego prawem zezwolenia na prowadzenie tych prac. Prace te zostały rozpoczęte po podpisaniu umowy ze spółką C.. Pomorski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z 13 maja 2021 r. wymierzył spółce A. administracyjną karę pieniężną w wysokości 1 000 000 zł za przetwarzanie odpadów na terenie działki nr [...] obręb [...], gm. [...], bez wymaganego prawem zezwolenia. Jako podstawę decyzji powołał art. 194 ust. 4 i ust. 6, art. 196, art. 197 pkt 1, art. 198 oraz załącznik nr 6 do ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2021 r. poz. 779). Odwołanie od powyższej decyzji wniosła spółka A.. Decyzją z 12 listopada 2021 r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska uchylił decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony środowiska z 13 maja 2021 r. i umorzył postępowanie organu I instancji w całości. W ocenie organu odwoławczego, to spółka C. S.A. prowadziła przetwarzanie odpadów za pomocą pracowników i sprzętu należącego do spółki A.. Skargę na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z 12 listopada 2021 r. wniósł Prokurator Regionalny w Gdańsku. Uwzględniając skargę Sąd I instancji wskazał, że istota problemu w tej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy dokonując kontroli prawidłowości prowadzenia działalności polegającej na gospodarowaniu odpadami, w sytuacji, gdy podmiot posiadający stosowne zezwolenie, w drodze umowy cywilnoprawnej (zlecenia) powierza wykonywanie niektórych czynności innemu podmiotowi, organ jest uprawniony do badania wyłącznie treści umowy łączącej strony, czy też zbadania okoliczności dotyczących faktycznego wykonywania tej umowy. W ocenie Sądu I instancji, w sytuacji, gdy dany podmiot na podstawie umowy zlecenia wykonuje czynności związane z przetwarzaniem odpadów, uprawnieniem właściwego organu jest zbadanie w oparciu o całokształt okoliczności faktycznych, czy działania podmiotu będącego zleceniobiorcą wypełniają ustawową definicję pojęcia "zbieranie odpadów" lub "przetwarzanie odpadów" i w konsekwencji ustalenie, czy zleceniobiorca powinien dysponować stosownym zezwoleniem w tym zakresie. Jednocześnie Sąd I instancji podkreślił, że przepisy nie zabraniają podmiotowi posiadającemu stosowne zezwolenie, do zlecenia wykonania pewnych zadań w ramach tego zezwolenia innemu podmiotowi (przy pomocy pracowników i sprzętu podwykonawcy), na zasadach określonych w tym zezwoleniu. Zawarcie takiej umowy nie może jednak wyłączyć stosowania przepisów w zakresie uprawnień (zezwoleń) do gospodarowania odpadami oraz umów w zakresie świadczenia usług w związku z gospodarowaniem odpadami, a także związanej z tym zagadnieniem odpowiedzialności administracyjnoprawnej. W tej sytuacji Sąd I instancji uznał, że ponownie rozpatrując sprawę, organ odwoławczy będzie zobowiązany dokonać oceny, nie tylko treści umów łączących spółki, ale również, czy działania spółki A. wypełniły swoim zakresem definicję pojęcia "przetwarzania odpadów". Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła spółka A.. Spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania. Po pierwsze, błędne zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 138 § 1 pkt 2 i art. 105 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm., dalej: k.p.a.) przez uchylenie zaskarżonej decyzji, w sytuacji, gdy organ odwoławczy nie naruszył przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto polegało to na błędnym przyjęciu, że w tej sprawie nie wystąpiła przesłanka do umorzenia postępowania. Po drugie, niewłaściwe zastosowanie art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak przedstawienia motywów rozstrzygnięcia Sądu I instancji. Z uzasadnienia wyroku nie wynika, dlaczego Sąd I Instancji uznał, że organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję opierał się wyłącznie na analizie umowy, skoro z uzasadnienia tej decyzji wprost wynika, że organ analizował pozostałe dokumenty w sprawie. Z. uzasadnienia nie wynika również, na jakiej podstawie Sąd I instancji stwierdził, że organ odwoławczy nie orzekł co do istoty sprawy, a zatem, czy spółka A. przetwarzała odpady czy nie. Ponadto Sąd I instancji sformułował nieaktualne i bezprzedmiotowe wskazania co do dalszego postępowania, które zostały już wykonane jeszcze przed wydaniem zaskarżonego wyroku. Sąd I instancji zobligował organ odwoławczy do wydania rozstrzygnięcia w oparciu o całokształt materiału dowodowego, natomiast organ odwoławczy w decyzji wprost wskazał i przytoczył dokumenty i zeznania świadków, które były przedmiotem jego analizy. Spółka A. wniosła o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego wyroku, rozpoznanie skargi Prokuratora Regionalnego w Gdańsku i jej oddalenie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Spółka wniosła także o zasądzenie kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Odrębną skargę kasacyjną wniósł organ. Postanowieniem z 17 stycznia 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie umorzył postępowanie kasacyjne w tym zakresie, wobec cofnięcia skargi kasacyjnej przez organ. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ sposób sformułowania uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie pozwala na poddanie go kontroli instancyjnej. W konsekwencji na uwzględnienie zasługiwał zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wszystkich tych elementów uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera, w tym w szczególności podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz szczegółowego wyjaśnienia powodów, dla których Sąd I instancji uwzględnił skargę. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie jest niewystarczające i nie pozwala na poddanie zaskarżonego wyroku kontroli instancyjnej. W świetle uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie w istocie miało miejsce. Stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku sprowadza się w istocie do stwierdzenia, że dokonując oceny, czy dany podmiot prowadzi przetwarzanie odpadów bez zezwolenia, organ powinien wziąć pod uwagę nie tylko umowę zlecenia, na podstawie której działa ten podmiot, ale również inne okoliczności sprawy. Sąd I instancji przedstawił ponadto (prawidłowo) charakter deliktu administracyjnego, o którym stanowi art. 194 ust. 4 ustawy o odpadach oraz sformułował wytyczne dla organu, które sprowadzają się do ponownej, pełnej oceny okoliczności faktycznych sprawy. Sąd I instancji nie wskazał natomiast, naruszenia jakich przepisów dopuścił się organ odwoławczy, a w szczególności nie powołał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku żadnej normy o charakterze procesowym, pomimo, że podstawę uwzględnienia skargi stanowił art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. (naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy). Z tego też wynika sygnalizowana wcześniej trudność w sformułowaniu przez spółkę zarzutów kasacyjnych. Spółka zarzuciła bowiem naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 2 i art. 105 § 1 k.p.a., a więc norm o charakterze wynikowym, które określają odpowiednio sposób rozstrzygnięcia sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny oraz przez organ odwoławczy. Zarzuty te, co do zasady, nie mogą zostać skutecznie podniesione, właśnie ze względu na swój wynikowy charakter. W tej jednak sprawie, wobec braku powołania jakichkolwiek norm prawa procesowego przez Sąd I instancji, zarzut ten powołany obok zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., mógł odnieść zamierzony skutek. Ponadto, co równie istotne, Sąd I instancji nie odniósł się w żadnej mierze do zaprezentowanego w tzw. części sprawozdawczej uzasadnienia zaskarżonego wyroku, stanu faktycznego sprawy. W szczególności nie wyjaśnił, z jakich powodów uznał, że organ odwoławczy ograniczył się wyłącznie do oceny umowy zlecenia zawartej pomiędzy spółkami, podczas gdy już nawet z tej części uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że organ odwoławczy uwzględnił także inne okoliczności sprawy (s. 11 uzasadnienia zaskarżonego wyroku, k. 110 akt sprawy). Brak jest także kontroli legalności zaskarżonej decyzji w kontekście tego stanowiska organu odwoławczego, w szczególności w konfrontacji z przeciwnym stanowiskiem organu I instancji oraz stanowiskiem wnoszącego skargę Prokuratora. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji uwzględni ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku i dokona prawidłowej kontroli legalności zaskarżonej decyzji w uzasadnieniu wyroku. Z tych względów i na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., uznając, że w tej sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym stanowi ten przepis.