III OSK 2740/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie: sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) sędzia del. WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej ze skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 czerwca 2024 r. sygn. akt IV SA/Wa 446/24 w sprawie ze skargi Wójta Gminy [...] na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 15 grudnia 2023 r. znak: DI-KZP.401.133.2022.es w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz Wójta Gminy [...] kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 czerwca 2024 r. sygn. akt IV SA/Wa 446/24, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wójta Gminy [...] na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 15 grudnia 2023 r. znak: DI-KZP.401.133.2022.es w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 7 października 2022 r. znak: WI.7062.125.2022.AF (pkt 1); umorzył postępowanie administracyjne (pkt 2); zasądził od Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz Gminy [...] kwotę 5.100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 3). U podstaw rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna. Sejmik Województwa Podkarpackiego uchwalił "Program ochrony powietrza dla strefy podkarpackiej — z uwagi na stwierdzone przekroczenie poziomu dopuszczalnego pyłu zawieszonego PM10, poziomu dopuszczalnego pyłu zawieszonego PM2,5 oraz poziomu docelowego benzo(a)pirenu wraz z Planem Działań Krótkoterminowych", (dalej w skrócie: "POP"), stanowiący załącznik do uchwały Sejmiku Województwa Podkarpackiego z dnia 28 września 2020 r. Nr XXVII/463/20 (Dz. Urz. Województwa Podkarpackiego z dnia 13 października 2020 r., poz. 3868). W jego Części opisowej w pkt 1.10 "Informacje dotyczące planowanych do podjęcia działań", w ppkt 1.10.1 (Wykaz i opis wszystkich planowanych do realizacji działań naprawczych w strefie podkarpackiej) w Tabeli 1-26 wskazano wszystkie planowane działania naprawcze w strefie podkarpackiej. Na stronie 158 zawarto szczegółowy opis działania pn. Prowadzenie działań kontrolnych (kod działania PsDzKo) — odpowiedzialne samorządy gminne w strefie podkarpackiej, w odniesieniu do osób fizycznych niebędących podmiotami korzystającymi ze środowiska. Zgodnie z zapisami POP, minimalna liczba kontroli do przeprowadzenia w ciągu roku dla gmin wiejskich w ramach w/w działania wynosi 30. W związku z tym Gmina [...], jako gmina wiejska, zobowiązana była do prowadzenia w roku 2021 trzydziestu kontroli. Planowany termin osiągnięcia efektu realizacji działania naprawczego o kodzie PsDzKo ustalono na 31 grudnia 2021 r. W związku z powyższymi regulacjami, Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska (dalej w skrócie: "PWIOŚ" lub "organ pierwszej instancji") od dnia 30 czerwca do dnia 11 sierpnia 2022 r. przeprowadził kontrolę wykonania działań określonych w POP przez Wójta Gminy [...], udokumentowaną protokołem kontroli nr WIOS-RZESZ 214/2022. Kontrola wykazała, że Wójt Gminy [...] w roku 2021 nie zrealizował działania naprawczego o kodzie PsDzKo. Jednocześnie stwierdzono, że pozostałe działania przewidziane do realizacji w POP przez Gminę [...] w 2021 r. zostały wykonane. Mając na uwadze wyniki kontroli, PWIOŚ, na podstawie art. 315a ust. 1 pkt 3 oraz ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 1973 ze zm., dalej w skrócie: "p.o.ś.") oraz art. 12 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 1070 ze zm.), decyzją z dnia 7 października 2022 r. znak: WI.7062.125.2022.AF wymierzył Wójtowi Gminy [...] administracyjną karę pieniężną w wysokości 50.000 zł za niedotrzymanie terminów realizacji przewidzianego na rok 2021, określonego w POP, działania, tj. za brak zrealizowania działania naprawczego – PsDzKo – Prowadzenie działań kontrolnych. Uzasadniając to rozstrzygnięcie organ pierwszej instancji wskazał, że w złożonym terminowo sprawozdaniu Gmina [...] wykazała, iż w roku 2021 przeprowadziła 0 kontroli i tym samym wystawiła 0 mandatów i 0 pouczeń. W wyniku rozpatrzenia odwołania od powyższej decyzji, Główny Inspektor Ochrony Środowiska (dalej w skrócie: "GIOŚ" lub "organ odwoławczy") decyzją z dnia 15 grudnia 2023 r. znak: DI-KZP.401.133.2022.es utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, że ustalenia organu pierwszej instancji co do naruszenia POP nie budzą wątpliwości, co uzasadniało zastosowanie w sprawie art. 315a p.o.ś., poprzez wymierzenie kary pieniężnej. GIOŚ podkreślił, że działania kontrolne są działaniami niezbędnymi, polegającymi na weryfikacji stopnia wdrażania uchwały antysmogowej, a także przestrzegania zakazów wprowadzonych tą uchwałą, wdrażania działań naprawczych z POP oraz przestrzegania zakazu spalania odpadów. Rozważając zasadność zastosowania przewidzianej art. 189f ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej w skrócie: "k.p.a.") procedury odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, GIOŚ stwierdził, że nie można w tej sprawie przyjąć, iż naruszenie prawa miało charakter znikomy. Odnośnie do drugiej przesłanki wskazanej w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., tj. dotyczącej zaprzestania naruszenia prawa, organ odwoławczy wskazał, że naruszenie prawa przez stronę, polegające na niezrealizowaniu w wyznaczonym terminie, tj. w 2021 roku działań kontrolnych, nie jest możliwe do usunięcia. Program ochrony powietrza wskazuje określone działania, które Gmina musi zrealizować w określonym przedziale czasu, zatem ich ewentualna realizacja w okresie późniejszym nie spowoduje, że naruszenie zostanie usunięte. Wobec powyższego żadna z przesłanek określonych w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. nie została spełniona, co wyklucza możliwość zastosowania tego przepisu. GIOŚ podał również, że nie znalazł podstaw do zastosowania art. 189f § 2 i 3 k.p.a., uznając, że w sprawie nie zachodzą okoliczności, o których mowa w w/w przepisach. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Wójt Gminy [...] zarzucił naruszenie wskazanych przepisów prawa procesowego oraz materialnego, tj. art. 315a ust. 1 pkt 3 p.o.ś., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na wymierzeniu kary pieniężnej w wysokości 50.000 zł w sytuacji, gdy nie zostały wyjaśnione przyczyny niewykonania w terminie działania określonego w POP. W odpowiedzi na skargę GIOŚ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W motywach powołanego na wstępie wyroku wskazał, że w sprawie doszło do naruszenia art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. w stopniu, który zaważył na wyniku sprawy. Według Sądu pierwszej instancji nie ma podstaw do uznania, iż skoro skarżący miał obowiązek wykonać określone obowiązki do końca 2021 roku i ich w tym terminie nie wykonał, to jest to brak nieusuwalny. W tej sprawie uznać należało, że przesłanka usunięcia naruszenia prawa zaistniała, gdyż do dnia 5 października 2022 r. wykonano trzydzieści zaległych za 2021 rok kontroli urządzeń grzewczych, znajdujących się w gospodarstwach domowych w Gminie [...], pod kątem przestrzegania przepisów uchwały antysmogowej dla województwa podkarpackiego. Stosowne dokumenty w tym zakresie zostały skierowane do organu pierwszej instancji. Jeśli zaś chodzi o przesłankę "znikomości naruszenia prawa", to jej stwierdzenie wymaga przeprowadzenia testu proporcjonalności, tj. wyważenia hierarchii dóbr (wartości) chronionych przez prawo na tle konkretnego stanu faktycznego. Sankcjonowane w sprawie naruszenie przez skarżącego POP polegało na nieprzeprowadzeniu przez samorząd gminny w roku 2021 działań kontrolnych (tj. działań o kodzie PsDzKo), poprzez przeprowadzenie co najmniej trzydziestu kontroli osób fizycznych niebędących podmiotami korzystającymi ze środowiska. Wskaźnikami monitorowania postępu przedmiotowego działania naprawczego są zaś: ilość przeprowadzonych kontroli, ilość wystawionych mandatów, pouczeń oraz spraw skierowanych do sądu. W rozważanym przypadku ocenę, że stwierdzone naruszenie prawa nie ma charakteru znikomego, organ odwoławczy uzasadnił wskazaniem, iż konsekwencją braku realizacji w wyznaczonym terminie działania naprawczego – PsDzKo "Prowadzenie działań kontrolnych" było nieosiągnięcie zakładanej poprawy jakości powietrza, co miało negatywny wpływ na ochronę zdrowia i życia mieszkańców, ale również zdrowia osób odwiedzjących Gminę, np. w celach turystycznych. Z powyższą oceną nie można się zgodzić. Zauważyć należy, że sama kontrola gospodarstw domowych, nawet jeśli wiąże się z wystawieniem mandatów, pouczeń, czy kierowaniem spraw do sądu, nie ma bezpośredniego przełożenia na czystość powietrza, a jedynie pośrednie – jak zauważył zresztą sam organ pierwszej instancji, trafnie wskazując, że uchybienie zasadom eliminacji przekroczeń dopuszczalnych poziomów zanieczyszczenia powietrza pośrednio wpływa na warunki życia ludzi. Wniosek taki wypływa również z zapisów POP, w którym wskazano, że: "przeprowadzone kontrole mogą wpłynąć na dostosowanie użytkowanych systemów grzewczych do obowiązujących wymagań, a także na zmianę stosowanych paliw, co pośrednio (podkreślenie Sądu) przyczyni się do poprawy jakości powietrza w strefie podkarpackiej". Bezpośredni wpływ na czystość powietrza mają działania tego rodzaju, co, przykładowo, określone w POP działanie o kodzie PsOeUa, polegające na wymianie nieefektywnych źródeł ciepła. Jak zaś wynika z protokołu kontroli (WIOS-RZESZ 214/2022), dla Gminy [...] w roku 2021 przewidziano wymianę 201 sztuk kotłów, zaś w załączniku nr 5 do protokołu wskazano, że na terenie w/w Gminy wymieniono 205 sztuk nieefektywnych źródeł ciepła (str. 5 protokołu). Jednocześnie niesporna jest okoliczność, że pozostałe działania przewidziane do realizacji w POP przez Gminę [...] w 2021 r. zostały przez skarżącego wykonane. Ponadto, zgodnie z pisemną informacją Wójta, stanowiącą załącznik nr 5 do protokołu kontroli, w Gminie w 2021 roku przeprowadzonych zostało ok. 5-6 kontroli interwencyjnych w ramach działania o kodzie PsDzKo, z których nie zostały jednak sporządzone protokoły. Kontrole te odbywały się niezwłocznie po zgłoszeniu i – co istotne zdaniem Sądu – nie wykazały nieprawidłowości. Okoliczności tych organy nie kwestionują. Ponadto podczas kontroli ustalono, że w 2021 r. Gmina wystosowała 5 pism do osób fizycznych, po anonimowych telefonicznych zgłoszeniach, z wezwaniem o zaprzestanie spalania odpadów komunalnych w urządzeniach grzewczych, o czym informacja została zamieszczona w korektach sprawozdania. Nie są to okoliczności nieistotne w tej sprawie i pozwalają one przyjąć, że waga stwierdzonego naruszenia prawa jest w tym przypadku, z uwagi na uwarunkowania faktyczne tej sprawy, znikoma. W kontekście w/w oceny i okoliczności, które stanowiły podstawę jej przyjęcia, Sąd pierwszej instancji za zasadne uznał wskazać, że w aktualnym orzecznictwie NSA w sprawach tożsamych przedmiotowo co niniejsza sprawa (związanych z ochroną jakości powietrza) NSA przyjmuje, że oceniając wagę naruszenia prawa należy ocenić wszystkie okoliczności wskazywane przez skarżącego, jak chociażby prowadzenie innych działań proekologicznych na terenie gminy (por. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2024 r., sygn. III OSK 3169/21). Oceniając "znikomość naruszenia prawa" przez pryzmat istotności (na tle wzorców konstytucyjnych) dóbr prawnych, które podlegają ochronie za pośrednictwem mającej zastosowanej w tej sprawie sankcji oraz indywidualnych cech przedmiotowych (istotność lub wpływ okoliczności niezależnych od sprawcy) i podmiotowych (np. umyślność, natężenie złej woli) sankcjonowanego zachowania lub sytuacji faktycznej (dyrektywy stosowania art. 198f § 1 pkt 1 k.p.a. wskazane w wyroku NSA z dnia 16 stycznia 2024 r., sygn. akt II GSK 347/23) nie sposób też pominąć w tej sprawie, że wartością, dla której ochrony ustanowiono przepis art. 315a p.o.ś., jest – jak przyjmują także organy – zdrowie i życie ludzi. Należało mieć więc zarazem na względzie, że wyjaśniając powody niewykonania działań kontrolnych Wójt Gminy [...] podnosił, że uchybienie obowiązkowi przeprowadzenia w roku 2021 kontroli wynikało z pandemii Covid-19. Skarżący podnosił w toku postępowania administracyjnego, że przeprowadzenie kontroli stanowiło realne niebezpieczeństwo zarażenia się wirusem zarówno dla pracowników wykonujących czynności kontrolne, jak i dla osób kontrolowanych, zaś z uwagi na przedmiot naruszonego obowiązku, przeprowadzenie kontroli w trybie pracy zdalnej lub z wykorzystaniem środków komunikacji elektronicznej nie było możliwe (zob. przykładowo, adresowane do organu pierwszej instancji pismo skarżącego z dnia 31 sierpnia 2022 r.). W stanie faktycznym tej sprawy przyjąć zatem należy, że dobro chronione art. 315a p.o.ś. jest tożsame z dobrem, którego ochroną kierował się skarżący, powstrzymując się od przeprowadzenia czynności nakazanych prawem, gdyż w obu przypadkach chodzi o zdrowie i życie ludzkie, przy czym przeprowadzenie kontroli wiązało się z bezpośrednim zagrożeniem dla zdrowia i życia ludzkiego. Niewykonanie obowiązku przeprowadzenia kontroli, jak wskazano powyżej, pośrednio wpływało na stan jakości powietrza, a w konsekwencji na zdrowie i życie mieszkańców. Oznacza to, że wyważenie w tej sprawie sposobu ochrony dobra, jakim jest życie i zdrowie ludzkie, nakazywało priorytetowo traktować potrzebę stosowania środków zapobiegających rozprzestrzenianiu się wirusa Covid-19 i temu celowi ustąpić musiał nałożony prawem obowiązek kontrolowania przez jednostkę samorządu gminnego gospodarstw domowych, z którym takie bezpośrednie zagrożenie życia i zdrowia się wiązało. Jeśli dodatkowo zważyć, że stan epidemii został wprowadzony w Polsce z dniem 20 marca 2020 r., zaś wg POP "kontrole należy przeprowadzać (...) ze zwiększoną intensywnością w okresie grzewczym /październik – kwiecień/), a więc w okresach zwiększonej zachorowalności, to nie może budzić wątpliwości, że te okoliczności sprawy powinny były skutkować przyjęciem w tej sprawie przez organy, że waga naruszenia prawa jest znikoma, co w konsekwencji powinno skutkować odstąpieniem od nałożenia kary na podstawie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. W okresie styczeń – kwiecień 2021 r. w Polsce nastąpił znaczący wzrost zakażeń COVID-19, dalej idące obostrzenia wprowadzono też mocą przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 listopada 2021 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2021, poz. 2177). Zdaniem Sądu pierwszej instancji, znikomość skutków wywołanych stwierdzonym w tej sprawie naruszeniem prawa nakazuje wyeliminować objęte skargą rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiódł Główny Inspektor Ochrony Środowiska. Zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej w skrócie: "p.p.s.a.") zarzucił: I) naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 145 § 3 w zw. z art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez ich błędne zastosowanie i uznanie, że merytoryczna ocena przesłanek warunkujących odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej może być dokonana przez Sąd pierwszej instancji w ramach sądowej kontroli działalności administracji publicznej oraz skutkować uchyleniem decyzji organów obu instancji i umorzeniem postępowania administracyjnego, podczas gdy postępowanie w sprawie ujawnionego deliktu na żadnym jego etapie nie było bezprzedmiotowe, zaś odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestanie na pouczeniu – jako rozstrzygnięcie merytoryczne – powinno obligatoryjnie nastąpić w drodze decyzji organu, co skutkowało niewłaściwym zastosowaniem przez Sąd środków przewidzianych w ustawie i miało wpływ na wynik sprawy; II) naruszenie prawa materialnego, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 315a ust. 1 pkt 3 p.o.ś. w zw. z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez ich błędną wykładnię przez Sąd pierwszej instancji, polegającą na uznaniu, że niewykonanie przez Wójta Gminy [...] wymaganej liczby kontroli w konkretnym okresie jest naruszeniem usuwalnym i skutkującym dopuszczalnością przyjęcia, że strona zaprzestała naruszania prawa, podczas gdy specyfika stwierdzonego przez organ deliktu wyłącza możliwość zmiany zachowania sprawcy względem zaistniałego już stanu niezgodnego z prawem oraz odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestania na pouczeniu; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 315a ust. 1 pkt 3 p.o.ś. w zw. z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez ich błędną wykładnię przez Sąd pierwszej instancji, polegającą na uznaniu, że niewywiązanie się przez Wójta Gminy [...] z obowiązku przeprowadzenia działań kontrolnych w 2021 roku stanowi spełnienie przesłanki "znikomości naruszenia prawa", uzasadniającej odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestanie na pouczeniu, podczas gdy całokształt okoliczności tej sprawy, w tym argumenty podniesione przez organ w zaskarżonej decyzji, wyłączają prawidłowość konkluzji przyjętej przez Sąd; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez ich błędną wykładnię przez Sąd pierwszej instancji, polegającą na uznaniu, że w sprawie ziściły się łącznie obie przesłanki obligujące organy do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestania na pouczeniu, podczas gdy naruszenie prawa stwierdzone w toku postępowania nie miało charakteru znikomego, a strona nie mogła zaprzestać naruszania prawa, które obiektywnie zaistniało, co wyłączało możliwość zastosowania tej instytucji przez organy; 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 315a ust. 1 pkt 3 p.o.ś. w zw. z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez ich błędną wykładnię przez Sąd pierwszej instancji, polegającą na uznaniu, że obowiązywanie stanu epidemii mogło usprawiedliwiać naruszenie prawa przez Wójta Gminy [...] i wpływać na ocenę przesłanek warunkujących zastosowanie odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, podczas gdy prawodawca nie przewidział możliwości niewywiązywania się z obowiązków w tym okresie, a przedłużający się czas trwania pandemii powinien skutkować odpowiednim dostosowaniem się strony do realizacji ciążących na niej zadań. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wójt Gminy [...] wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto wskazał, że nie żąda przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Istota sporu sprowadza się do kwestii zastosowania przesłanek odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Podstawę do nałożenia administracyjnej kary pieniężnej stanowił art. 315a ust. 1 pkt 3 p.o.ś., zgodnie z którym w przypadku niedotrzymania terminów realizacji działań określonych w programach ochrony powietrza i ich aktualizacjach lub planach działań krótkoterminowych, organ za to odpowiedzialny podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 000 zł do 500 000 zł. Z kolei art. 315a ust. 2 p.o.ś. stanowi, że karę pieniężną, w drodze decyzji, wymierza wojewódzki inspektor ochrony środowiska, biorąc pod uwagę ilość i wagę stwierdzonych uchybień oraz naruszonych przez organ obowiązków. Przedmiotem sankcjonowania jest więc niedotrzymanie terminów wykonania obowiązków określonych w programach ochrony powietrza. W świetle art. 189 f § 1 pkt 1 k.p.a., organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa. Utrwalone jest już w judykaturze stanowisko, według którego odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest możliwe w przypadku spełnienia obu przesłanek. Oceniając znikomość naruszenia prawa należy brać pod uwagę całokształt okoliczności danego przypadku, zarówno o charakterze przedmiotowym (np. skala naruszeń, skutki tych naruszeń), jak i podmiotowym (np. czy mamy do czynienia z czynem zawinionym, a jeżeli tak, to z jaką formą winy), przy czym decydujące znaczenie należy przyznać skutkom naruszenia dla dóbr chronionych przez daną dziedzinę prawa administracyjnego. Ocena wagi naruszenia prawa wymaga ustalenia, czy konkretne naruszenie prawa wywołało (lub mogło wywołać) skutki faktyczne lub prawne w obszarze konkretnych dóbr prawnie chronionych, tj. dóbr chronionych przez naruszoną normę sankcjonowaną. Jeżeli zatem konkretne naruszenie prawa wywołało (lub mogło wywołać) poważne negatywne skutki w obszarze dóbr prawnie chronionych, to przyjąć należy, że waga naruszenia prawa jest znaczna. Istotne jest przy tym, że im wyższa wartość naruszonego lub zagrożonego dobra, tym większe prawdopodobieństwo zakwalifikowania naruszenia prawa jako znacznego. Jeżeli natomiast naruszenie prawa wywołało jednostkowe i nieznacznie negatywne skutki w obszarze dóbr prawnie chronionych lub skutków tych w ogóle nie wywołało i wywołać nie mogło, to przyjąć należy, że waga naruszenia prawa jest znikoma. Z kolei zaprzestanie naruszenia prawa, o którym mowa w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., oznacza, że podmiot nie podejmuje już działań naruszających prawo lub ustała jego bierność stanowiąca naruszenie prawa. Przepis ten ma zastosowanie do naruszeń innych, niż naruszenia jednorazowe, w tym w szczególności do deliktów trwałych, tj. deliktów polegających na trwałym (ciągłym) utrzymywaniu stanu niezgodnego z prawem. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, uznać należało, że trafne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, według którego niedopełnienie obowiązku przeprowadzenia odpowiedniej liczby kontroli w Gminie [...] do końca 2021 roku mogło być sanowane przeprowadzeniem owych kontroli w kolejnym roku kalendarzowym, co w konsekwencji uzasadniało przyjęcie poglądu o ziszczeniu się przesłanki zaprzestania naruszenia prawa. Stanowisko to zostało uzasadnione sytuacją epidemiologiczną panującą w kraju w 2021 r. i zdaniem NSA przedstawiona interpretacja prawa nie narusza. Również ocena Sądu pierwszej instancji w zakresie znikomego charakteru stwierdzonego naruszenia prawa zasługuje na akceptację. WSA w Warszawie zauważył, że bezpośredni wpływ na czystość powietrza mają działania tego rodzaju, co, przykładowo, określone w POP działanie o kodzie PsOeUa, polegające na wymianie nieefektywnych źródeł ciepła. Jak zaś wynika z protokołu kontroli (WIOS-RZESZ 214/2022), dla Gminy [...] w roku 2021 przewidziano wymianę 201 sztuk kotłów, zaś w załączniku nr 5 do protokołu wskazano, że na terenie w/w Gminy wymieniono 205 sztuk nieefektywnych źródeł ciepła (str. 5 protokołu). Jednocześnie niesporna jest okoliczność, że pozostałe działania przewidziane do realizacji w POP przez Gminę [...] w 2021 roku zostały przez skarżącego wykonane. Ponadto, zgodnie z pisemną informacją Wójta, stanowiącą załącznik nr 5 do protokołu kontroli, w Gminie w 2021 roku przeprowadzonych zostało ok. 5-6 kontroli interwencyjnych w ramach działania o kodzie PsDzKo, z których nie zostały jednak sporządzone protokoły. Kontrole te odbywały się niezwłocznie po zgłoszeniu i – co istotne – nie wykazały nieprawidłowości. Dokonywana przez sąd administracyjny weryfikacja ustaleń organu administracji w zakresie faktów jest weryfikacją następczą, a kontrola legalności organu opiera się, co do zasady, na ocenie aktu administracyjnego wraz z jego uzasadnieniem oraz na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżoną decyzję (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Orzekanie na podstawie akt sprawy oznacza, że sąd administracyjny bierze pod uwagę okoliczności, które z akt administracyjnych wynikają. Oznacza to zakaz wyjścia poza materiał dowodowy, który zgromadzono w toku postępowania administracyjnego. Zapadający wyrok sądu administracyjnego nie następuje po rozpatrzeniu sprawy w rozumieniu przyjętym w sądownictwie powszechnym. Rozpoznanie sprawy przez sąd administracyjny jest oceną legalności działania organu administracji publicznej. W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji w istocie zastąpił organy w zakresie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i subsumpcji stanu faktycznego pod normę z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Działanie WSA w Warszawie nie uzasadniało jednak uchylenia zaskarżonego wyroku, bowiem ustalenia tego Sądu i ocena prawna były konsekwencją uprzedniego wadliwego niezastosowania przez organy w tej sprawie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto w pkt 2 sentencji wyroku w oparciu o art. 204 pkt 2 p.p.s.a. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był art. 182 § 2 i 3 in fine p.p.s.a.