III OSK 5142/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 7 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K.Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 11 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 818/21 w sprawie ze skargi K.Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji ustalającej dopuszczalne poziomy hałasów oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 11 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 818/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę K.Z. (skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji ustalającej dopuszczalne poziomy hałasów. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się skarżący i w skardze kasacyjnej w oparciu o treść art. 174 pkt 1 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., 2325 ze zm.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, a w szczególności art. 113, art. 114 i art. 115a ust 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2013 r., 1232 ze zm.) poprzez błędną wykładnię tych przepisów, a w odniesieniu do art. 115a ust. 3 tejże ustawy poprzez jego niezastosowanie w przedmiotowej sprawie pomimo istnienia ku temu podstaw. W oparciu o przytoczone zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i ustalenie dopuszczalnego poziomu hałasu emitowanego przez Z. s.c. G. i J. K., zlokalizowanego przy ul. [...] w [...] w odniesieniu do najbliższych terenów zabudowy mieszkaniowo-usługowej działki ewidencyjne nr [...] i [...], obręb [...] miasta [...] oraz określenia sposobu i częstotliwości prowadzenia pomiarów hałasu emitowanego przez zakład, sposobu przedstawienia wyników pomiaru hałasu i zobowiązanie przedstawicieli tegoż zakładu do podjęcia działań zmierzających do zmniejszenia emisji w przypadku stwierdzenia przekroczenia ustalonych wartości dopuszczalnych poziomów hałasu, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r., wydanej w sprawie [...]. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, iż zakres czynności podejmowanych w ramach postępowania w przedmiocie przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu, nie może ograniczyć się wyłącznie do ustalenia, czy analizowany obszar może być zaliczony do któregoś, albo kilku rodzajów terenu, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1 p.o.ś., ale materiał dowodowy musi również dokumentować, kto konkretnie był emitentem hałasu. Zebrane w sprawie dowody winny obrazować także jakim tytułem prawnym legitymuje się podmiot prowadzący instalację emitującą hałas wraz z terenem, na którym jest położona. Podniósł, że fakt, iż budynek mieszkalny skarżącego postawiony został legalnie i zgodnie z pozwoleniem na budowę oznacza, iż tego rodzaju inwestycja była zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Skoro zezwolono na wzniesienie obiektu tego rodzaju, to organy władzy publicznej powinny właścicielowi zapewnić możliwość korzystania z przedmiotu jego inwestycji. Wskazał, iż jego budynek na chwilę obecną został postawiony w stanie surowym i nie jest zamieszkały, ale tylko dlatego, że hałas emitowany ze strony firmy G. i J. K. uniemożliwia obecnie wykorzystywanie terenu na cele mieszkaniowe. W jego ocenie trudno w takiej sytuacji oczekiwać od skarżącego, aby inwestował ogromne środki na sfinansowanie prac wykończeniowych w jego nieruchomości, skoro z uwagi na panujący w pobliżu hałas, korzystanie z budynku byłoby szczególnie uciążliwe i mogłoby stanowić zagrożenie dla zdrowia skarżącego i jego rodziny. Skarżący kasacyjnie wyjaśnił, że obowiązujący plan miejscowego zagospodarowania terenu, na którym położone są działki nr [...] i nr [...] należące do skarżącego nie mieści się w żadnej z kategorii przewidzianych w art. 113 ust. 2 pkt 1 p.o.ś., co z jednej strony nakazuje przyjęcie tej kategorii terenu, która jest najbardziej zbliżona do faktycznie występującego, a z drugiej strony nie pozwala na przyjęcie jakoby na terenie tym nie miały obowiązywać jakiekolwiek dopuszczalne normy hałasu. Jego zdaniem, błędne jest przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie założenia, iż w przypadku, gdy teren jest zaliczony do różnego rodzaju kategorii, to pierwszeństwo będzie miał ten rodzaj terenu, który przeważa. Logiczna, systemowa i funkcjonalna wykładnia przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska powinna prowadzić do wniosku, aby zawsze stosować rozwiązania techniczne gwarantujące właściwe warunki akustyczne w budynkach. Zdaniem skarżącego kasacyjnie niedopuszczalne jest interpretacja zgodnie, z którą to właściciel nieruchomości mieszkalnej zlokalizowanej w pobliżu zakładów przemysłowych miałby podejmować działania (w tym wdrażać rozwiązania techniczne), których efektem miałoby być minimalizowanie negatywnych skutków hałasu emitowanego przez sąsiadów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, że stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Strony mogą przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych. Z powyższego przepisu wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych (por. wyrok NSA z dnia 20 maja 2021 r., sygn. akt I GSK 1812/18). Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie wystąpiła. Przypomnieć trzeba, że zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie (błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie), uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia przepisów postępowania - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym należy, że przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być precyzyjne. Jeżeli przepis prawa składa się z kilku jednostek redakcyjnych, wówczas zarzucane naruszenie należy powiązać z jego konkretną jednostką redakcyjną. Warunek przytoczenia podstawy kasacyjnej i jej uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające sąd drugiej instancji do domyślania się, który przepis prawa autor kasacji miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia przepisów prawa. Ze względu na ograniczenia wynikające z regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować podstaw skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować (por. wyrok NSA z dnia z dnia 16 lutego 2022 r., sygn. akt III OSK 2425/21, CBOSA). Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku, ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi więc być precyzyjne, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny I instancji nie naruszył innych przepisów. Podsumowując uznać należy, że wyjątkowo Naczelny Sąd Administracyjny może usunąć wadliwości zgłoszonej podstawy kasacyjnej w drodze rozumowania, przez analizę argumentacji zawartej w uzasadnieniu tego środka odwoławczego. Jednakże również w takim przypadku nie ma obowiązku prawidłowego formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie motywów skargi kasacyjnej, tym bardziej, że wyodrębnienie zarzutów z treści uzasadnienia skargi zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej ten środek zaskarżenia. Tym samym podstawę rozpoznania winny stanowić tylko takie zarzuty, których sformułowanie nie budzi wątpliwości. W art. 174 p.p.s.a. ustawodawca określił podstawy kasacyjne, wskazując na naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty strona oparła na pierwszej podstawie, która dotyczy art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Właściwe sformułowanie tej podstawy prawnej powinno się sprowadzać do powołania jako naruszonego przez Sąd I instancji konkretnego przepisu prawa materialnego odpowiednimi przepisami prawa materialnego, a także wskazania, w jakiej formie i dlaczego ten przepis został naruszony. Pierwszy z zarzutów skargi kasacyjnej nie spełnia tego warunku. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, to jest art. 113, 114 i art. 115a ust. 3 p.o.ś. Zauważyć należy, że art. 113 i 114 p.o.ś. zbudowane są z wielu jednostek redakcyjnych. W skardze kasacyjnie nie doprecyzowano, który dokładnie artykuł – z podaniem jednostki redakcyjnej stanowi podstawę tej skargi kasacyjnej. Przy czym formułując ten zarzut autor skargi kasacyjnej jako formę naruszenia wskazał błędną wykładnię, jednakże nie wyjaśnił na czym miałaby polegać błędna wykładnia tych przepisów i jednocześnie nie wskazał w jaki sposób w jego ocenie należałoby dokonać prawidłowej wykładni. W odniesieniu do drugiego z zarzutów dotyczącego naruszenia prawa materialnego, to jest art. 115a ust. 3 p.o.ś. autor skargi kasacyjnej jako formę naruszenia wskazał niewłaściwe zastosowanie. Powołując się na zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, niezbędnym jest jednoczesne uczynienie zarzutu naruszenia przepisów prawa procesowego przez sąd pierwszej instancji. Naruszenie prawa materialnego przez jego błędne zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, tj. błędnym uznaniu stanu faktycznego ustalonego w sprawie za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w mającej zastosowanie w sprawie normie prawnej. W orzecznictwie podkreśla się, że nie ma możliwości skutecznego powoływania się na zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego w sytuacji, gdy nie zakwestionowano równocześnie ustaleń stanu faktycznego, na których oparto zaskarżone rozstrzygnięcie. Wynika to bowiem z okoliczności, że błędne zastosowanie (niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też dowiedzenia ich wadliwości (por. M. Niezgódka-Medek [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021, art. 174 oraz przywołane tam orzecznictwo). Zarzutów naruszenia przepisów postępowania skarga kasacyjna nie zwiera, a co za tym idzie zarzut naruszenia prawa materialnego, to jest art. 115a ust. 3 p.o.ś. nie mógł zostać uwzględniony. Odnieść należy się także do wniosków skargi kasacyjnie i zauważyć, w odniesieniu do wniosku zawartego w punkcie 1, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może uchylić zaskarżonej decyzji bez uprzedniego uchylenia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 188 p.p.s.a. jest uprawniony do rozpoznania skargi, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, nie oznacza to jednak, że Sąd II instancji uprawniony jest do wydania decyzji o określonej treści. Zgodnie bowiem z art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. w oparciu o art. 145 § 1 p.p.s.a. może uchylić zaskarżoną decyzję (postanowienie), stwierdzić ich nieważność, stwierdzić wydanie decyzji (postanowienia z naruszeniem prawa) lub na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalić skargę. Odnosząc się zaś do treści zarzutów skargi kasacyjnej, na podstawie jej uzasadnienia, stwierdzić należy, że skarżący kasacyjnie wywodzi, że jego nieruchomość, na której znajduje się budynek mieszkalny (jak wynika ze skargi kasacyjnie w stanie surowym) należy zaliczyć do terenu, o którym mowa w art. 113 § 2 pkt 1 lit. f p.o.ś., jako teren zabudowy mieszkaniowo usługowej. Powyższe stanowisko zawarte w skardze kasacyjnej nie może zostać uznane za prawidłowe. W art. 113 ust. 2 pkt 1 p.o.ś. zawarto delegację dla ministra właściwego do spraw środowiska do określenia, w drodze rozporządzenia, dopuszczalnych poziomów hałasu dla wyszczególnionych w tym przepisie rodzajów terenów. Są to tereny przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową (pkt 1 lit. a), pod szpitale i domy opieki społecznej (pkt 1 lit. b), pod budynki związane ze stałym lub czasowym pobytem dzieci i młodzieży (pkt 1 lit. c), na cele uzdrowiskowe (pkt 1 lit. d), na cele rekreacyjno-wypoczynkowe (pkt 1 lit. e), na cele mieszkaniowo-usługowe (pkt 1 lit. f). Co do zasady - zgodnie z art. 114 ust. 1 p.o.ś. - miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powinien wskazywać, które z terenów objętych planem można zaliczyć do terenów wymienionych w art. 113 ust. 2 pkt 1 p.o.ś., a więc z planu powinno pośrednio wynikać, na których terenach obowiązują dopuszczalne poziomy hałasu określone rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz.U. z 2014 r., poz. 112 t.j.). W art. 114 ust. 2 ustawy wprowadzono zasadę, że jeżeli teren może być zaliczony do kilku rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1 uznaje się, że dopuszczalne poziomy hałasu powinny być ustalone jak dla przeważającego rodzaju terenu. Oznacza to, że jeżeli przykładowo dany teren jest przeznaczony częściowo pod zabudowę mieszkaniową i częściowo na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, to należy ustalić, który rodzaj terenu przeważa na tym obszarze. Istotne jest, że przepis art. 114 ust. 2 ustawy ma zastosowanie wyłącznie do ustalenia terenu przeważającego spośród terenów wymienionych w art. 113 ust. 2 pkt 1 ustawy, a nie spośród terenów o dowolnym przeznaczeniu. W przypadku braku planu miejscowego, gdy zachodzi potrzeba ustalenia czy na danym terenie obowiązują normy hałasu, przepis art. 115 p.o.ś. nakazuje właściwym organom dokonać oceny, czy obszar, na który oddziałuje hałas należy do terenów wymienionych w art. 113 ust. 2 pkt 1 ustawy, z uwzględnieniem odpowiedniego zastosowania art. 114 ust. 2 ustawy. W tym celu organy powinny ustalić, jakie jest faktyczne zagospodarowanie i wykorzystywanie tego terenu oraz terenów sąsiednich. W rozpoznawanej sprawie na terenie, którego dotyczy kontrolowana decyzja obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, to jest uchwała Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] kwietnia 1997 r. r. w sprawie aktualizacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] (Dz. Urz. Województwa [...] nr [...], poz. [...] z 1997 r., zwana dalej uchwałą lub planem miejscowym). Zastosowanie więc będą miały przepisy dotyczące zasad ochrony przed hałasem w przypadku obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Istotne znaczenie w sprawie ma treść art. 114 ust. 2 p.o.ś. Teren, którego dotyczy przedmiotowe postępowanie jest terenem budownictwa magazynowo-składowego z możliwościom przekształceń funkcyjnych oraz wprowadzenia funkcji uzupełniającej – mieszkaniowej (wyłącznie dopuszcza się mieszkania dla właścicieli poszczególnych zespołów użytkowych) - (§ 11 pkt 10 planu). Zwrócić należy uwagę, że teren ten oznaczony jest symbolem 1.14 PU i wprost z § 11 pkt 10 planu wynika, że zgodnie z jego przeznaczeniem podstawowym jest to teren budownictwa magazynowo-składowego, a przeznaczeniem uzupełniającym może być funkcja mieszkaniowa, ale wyłącznie dla właścicieli poszczególnych zespołów użytkowych. Ponadto zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 4 planu, przekształcenia funkcjonalne powyższego terenu mogą dotyczyć zabudowy produkcyjnej symbol P, składowej symbol S, usługowo – produkcyjnej symbol PU i technicznej symbol T. Mając na względzie treść art. 114 ust. 2 p.o.ś., stwierdzić należy, że przeważającym rodzajem terenu jest teren zabudowy produkcyjno-usługowej. Zgodnie z art. 113 ust. 2 pkt 1 p.o.ś. dla tego rodzaju terenu nie przewidziano ochrony przed hałasem. Zasadnie więc Sąd I instancji uznał, że teren ten nie został zaliczony do rodzajów terenów, o których mowa w powołanym wyżej przepisie, a co za tym idzie nie podlega on ochronie akustycznej. Zwrócić należy, także uwagę, że art. 113 ust. 2 pkt 1 p.o.ś. dotyczy zróżnicowania dopuszczalnych poziomów hałasu dla rodzaju terenów, nie zaś dla określonych budynków. Prawodawca nie przypisał wprost dopuszczalnych norm hałasu dla poszczególnych obiektów czy zabudowań, lecz kompleksom terenów. Potwierdza to zarówno użycie pojęcia tereny w art. 113 ust. 2 pkt 1 p.o.ś., jak i wskazanie reguł materialnych stąd wynikających w art. 114 ust. 3 p.o.ś. (por. wyrok NSA z 26 września 2017 r., sygn. akt II OSK 129/16). W związku z powyższym skargę kasacyjną jako nie opartą na usprawiedliwionych podstawach należało oddalić w oparciu o art. 184 p.p.s.a.