III OSK 5088/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 1186/20 w sprawie ze skargi A. S. na decyzję personalną Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego z dnia [...] kwietnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty żądanej kwoty pieniężnej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 29 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 1186/20 oddalił skargę A. S. na decyzję personalną Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego z [...] kwietnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty żądanej kwoty pieniężnej. Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy. A. S. (dalej: "skarżąca") w piśmie z 17 marca 2020 r., zwróciła się do Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego (dalej: "Szef CBA" lub "organ") o zapłatę wraz z odsetkami świadczenia pieniężnego, które zostało jej potrącone przy wypłacie należnego uposażenia po powrocie z urlopu wychowawczego 18 września 2017 r. Szef CBA decyzją personalną z [...] kwietnia 2020 r., nr [...] odmówił skarżącej wypłaty żądanej kwoty pieniężnej. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ w pierwszej kolejności wyjaśnił, że uposażenie należne funkcjonariuszom wypłacane jest miesięcznie z góry w pierwszym dniu roboczym każdego miesiąca, za który uposażenie przysługuje. Szef CBA ustalił, że skarżąca w okresie od 17 listopada 2015 r. do 17 września 2017 r. przebywała na urlopie wychowawczym. Uposażenie za listopad 2015 r. zostało jej wypłacone z góry. Po powrocie z urlopu wychowawczego, od wypłaconego uposażenia za listopad 2015 r., w najbliższym możliwym terminie, tj. w październiku 2017 r., skarżącej została odjęta kwota uposażenia wypłaconego za okres od 17 listopada 2015 r. do 30 listopada 2015 r. Kwota, którą odjęto, wynosi 1.517,93 zł i stanowi różnicę pomiędzy całością uposażenia należnego za listopad 2015 r., a kwotą uposażenia przysługującą za okres od 1 listopada 2015 r. do 16 listopada 2015 r. Ponadto Szef CBA podniósł, że stosownie do art. 82 ustawy o CBA funkcjonariuszowi przysługują uprawnienia pracownika związane z rodzicielstwem określone w Kodeksie pracy, z wyjątkiem art. 1867, jeżeli przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej. Przepis art. 1891,,stosuje się odpowiednio. Jednocześnie organ zwrócił uwagę że Kodeks pracy w dziale ósmym przewiduje, że uprawnienia związane z rodzicielstwem. Reguluje między innymi kwestie związane z urlopem macierzyńskim, urlopem rodzicielskim oraz urlopem wychowawczym. W ocenie organu żaden z przepisów działu ósmego Kodeksu pracy nie reguluje kwestii wynagrodzenia za urlop wychowawczy. Zgodnie z art. 89 ust. 1 ustawy o CBA, prawo do uposażenia powstaje z dniem powołania, powierzenia obowiązków albo mianowania funkcjonariusza na stanowisko służbowe. W myśl art. 89 ust. 2 ustawy o CBA, z tytułu służby funkcjonariusz otrzymuje jedno uposażenie i inne świadczenia pieniężne. W ustawie o CBA znajdują się przepisy, które regulują kwestię uposażenia za okresy, w których funkcjonariusz nie pełni służby. Szef CBA wskazał, że ustawa o CBA nie zawiera przepisów dotyczących uposażenia funkcjonariuszy przebywających na urlopie wychowawczym. Jego zdaniem oznacza to, mając na uwadze art. 82 ustawy, zgodnie z którym funkcjonariuszowi przysługują uprawnienia pracownika związane z rodzicielstwem określone w Kodeksie pracy, z wyjątkiem art. 1867, jeżeli przepisy ustawy o CBA nie stanowią inaczej, w powyższym zakresie należy stosować przepisy Kodeksu pracy. Szef CBA podniósł, że urlop wychowawczy jest urlopem niepłatnym, gdyż podczas przebywania na tym urlopie pracownik nie wykonuje pracy, a żadne przepisy nie przewidują wypłaty wynagrodzenia za ten okres. Uznał, że zgodnie z art. 80 K.p. wynagrodzenie przysługuje za pracę wykonaną, a za czas niewykonywania pracy pracownik zachowuje prawo do wynagrodzenia tylko wówczas, gdy przepisy prawa pracy tak stanowią. Jego zdaniem przepis art. 87 § 7 K.p. stanowi, iż z wynagrodzenia za pracę odlicza się, w pełnej wysokości, kwoty wypłacone w poprzednim terminie płatności za okres nieobecności w pracy, za który pracownik nie zachowuje prawa do wynagrodzenia. Szef CBA, powołując się na doktrynę podniósł, że istota odliczenia przewidzianego w tym przepisie polega na możliwości zmniejszenia przez pracodawcę kwoty wynagrodzenia pracownika podlegającej wypłaceniu w danym miesiącu o wynagrodzenie wypłacone mu w jedynie w poprzednim terminie płatności za czas nieobecności w pracy, za który wynagrodzenie mu nie przysługuje Dotyczy to zwłaszcza pracowników, którym wynagrodzenie jest wypłacane z góry. Organ uznał, że pracownik CBA rozpoczynający w trakcie miesiąca urlop wychowawczy, zgodnie z przepisami Kodeksu pracy, nie zachowuje za ten okres prawa do wynagrodzenia. Urlop wychowawczy może być dzielony na części, a organ jest związany, w ramach obowiązujących przepisów, wnioskiem funkcjonariusza w zakresie okresu jego trwania oraz rozpoczęcia biegu. Pracownik otrzymujący wypłatę wynagrodzenia "z góry" powinien liczyć się z obowiązkiem zwrotu wynagrodzenia w każdej sytuacji niewykonywania pracy, chyba że z mocy przepisu szczególnego zachowuje do niego prawo. Skargę na powyższą decyzję personalną Szefa CBA wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zdaniem Sądu prawidłowe jest stanowisko Szefa CBA co do niepłatnego charakteru urlopu wychowawczego i stosowania w odniesieniu do tej instytucji przepisów Kodeksu pracy. Samo pozostawanie skarżącej w stosunku służbowym bez podejmowania służby nie jest wystarczające, aby domagać się za ten okres uposażenia. Prawo do uposażenia pozostaje w ścisłym związku z faktem pełnienia służby przez funkcjonariusza i przysługuje w związku z faktycznym wykonywaniem zadań służbowych, a nie tylko pozostawaniem w stosunku służbowym bez pełnienia służby. Sąd pierwszej stwierdził, że mianowanie na stanowisko służbowe w CBA nie pozbawia funkcjonariusza uprawnień wynikających z rodzicielstwa. Funkcjonariusz posiada prawo do urlopu macierzyńskiego i wychowawczego na zasadach określonych w Kodeksie pracy. Charakter służby w CBA powoduje, że funkcjonariusz nie może jedynie skorzystać z uprawnienia przewidzianego w art. 1867 § 1 k.p., wedle którego pracownik uprawniony do urlopu wychowawczego może złożyć pracodawcy pisemny wniosek o obniżenie jego wymiaru czasu pracy do wymiaru nie niższego niż połowa pełnego wymiaru czasu pracy w okresie, w którym mógłby korzystać z takiego urlopu, a pracodawca jest obowiązany uwzględnić wniosek pracownika. Wobec tego, zdaniem Sądu pierwszej instancji, prawidłowe jest stanowisko Szefa CBA co do niepłatnego charakteru urlopu wychowawczego i stosowania w odniesieniu do tej instytucji przepisów Kodeksu pracy. Samo pozostawanie skarżącej w stosunku służbowym bez podejmowania służby nie jest wystarczające, aby domagać się za ten okres uposażenia. Skarżąca nie zgadzając się z opisanym na wstępie wyrokiem, wywiodła do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną, zaskarżając ww. wyrok w całości. Na podstawie art. 174 pkt. 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci: 1. art. 89 ust 1 i 2 w zw. z art. 95 ust. 1 i 2 ustawy o CBA w zw. z § 6 ust. 1 pkt. 2 oraz § 9 ust 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 27 lipca 2006 r. w sprawie terminów płatności uposażenia i innych świadczeń pieniężnych funkcjonariuszom Centralnego Biura Antykorupcyjnego, właściwości i trybu postępowania w sprawach ich wypłacania oraz dokonywania potrąceń z tych należności (Dz.U. z 2006 r., Nr 136, poz. 963), poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że skarżącej słusznie potrącono z uposażenia za miesiąc październik 2017 r. kwotę uposażenia wypłaconego za okres od 17 listopada 2015 r. do 30 listopada 2015 r., podczas gdy uposażenie to mogło zostać potrącone wyłącznie na podstawie decyzji personalnej oraz z uposażenia należnego w najbliższym terminie wypłaty przypadającym bezpośrednio po bezzasadnej wypłacie, tj. z uposażeniem za miesiąc wrzesień 2017 r., a ponadto organ nie wydał w tym przedmiocie żadnej decyzji personalnej; 2. art. 82 ustawy o CBA w zw. z art. 87 § 7 k.p., poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że do potrącania kwot z uposażenia funkcjonariusza mogą zostać zastosowane przepisy Kodeksu pracy, podczas gdy ustawa o CBA takiego odesłania nie zawiera, a tym samym jej postanowienia (oraz wydane na jej podstawie akty wykonawcze) co do możliwości potrącania kwot z uposażenia stanowią normę zupełną w zakresie, w jakim ustawa o CBA nie odsyła do innych aktów prawnych. Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżąca, na podstawie art. 176 §1 pkt 3 p.p.s.a., wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania przed Sądem drugiej instancji według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego w osobie radcy prawnego. Jednocześnie skarżąca na podstawie art 176 § 2 p.p.s.a. oświadczyła, że zrzeka się przeprowadzania rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca przedstawiła argumentację mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów. Szef CBA w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie. Jednocześnie organ oświadczył, że zrzeka się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczane przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i skonkretyzowane podstawy kasacyjne. W niniejszej sprawie nie stwierdzono podstaw nieważnościowych. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zgłoszone w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach. W ramach zarzutu pierwszego wskazano na naruszenie art. 89 ust. 1 i 2 w zw. z art. 95 ust. 1 i 2 ustawy o CBA w zw. z § 6 ust. 1 pkt 2 oraz § 9 ust. 2 rozporządzenia w sprawie terminów płatności uposażenia i innych świadczeń pieniężnych funkcjonariuszom Centralnego Biura Antykorupcyjnego przez niewłaściwe zastosowanie. Z przepisów wyszczególnionych w tym zarzucie organ stosował tylko przepisy art. 89 ust. 1 i 2 ustawy o CBA i zastosowanie tych przepisów było kontrolowane przez Sąd pierwszej instancji. Zważyć bowiem należy, że zaskarżona decyzja była wydana w przedmiocie wypłaty żądanej przez skarżącą we wniosku z 17 marca 2020 r. kwoty pieniężnej wraz z odsetkami w związku z dokonanym potrąceniem środków pieniężnych przy wypłacie należnego skarżącej uposażenia w październiku 2017 r. Kwestionowana decyzja nie powodowała zatem zmniejszenia uposażenia skarżącej przez potrącenie jego części ze skutkiem konstytutywnym. Nie znajdowały w niej zatem zastosowania powołane w zarzucie przepisy odnoszące się do potrąceń dokonywanych z uposażenia funkcjonariusza (art. 95 ust. 1 i 2 ustawy o CBA i § 6 i 9 ww. rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów), nie mogło zatem dojść do ich naruszenia. Zgodnie z art. 89 ust. 1 ustawy o CBA prawo do uposażenia powstaje z dniem powołania, powierzenia obowiązków albo mianowania funkcjonariusza na stanowisko służbowe. Z tytułu służby funkcjonariusz otrzymuje jedno uposażenie i inne świadczenia pieniężne (ust. 2). Jak słusznie wskazał organ, a stanowisko to znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, prawo do uposażenia pozostaje w ścisłym związku z pełnieniem służby przez funkcjonariusza. Pełnienie służby oznacza wykonywanie zadań przydzielonych funkcjonariuszowi w ramach istniejącego stosunku służbowego. Prawo do uposażenia przysługuje w związku z faktycznym wykonywaniem zadań służbowych, a nie tylko w warunkach pozostawania w stosunku służbowym. Niepełnienie służby, poza sytuacjami ściśle uregulowanymi przepisami jak np. urlop wypoczynkowy czy choroba, w których funkcjonariusz zachowuje prawo do uposażenia pomimo niewykonywania służby, pozbawia funkcjonariusza prawa do uposażenia. I tak też rozumiane powyższe przepisy zostały zastosowane w przedmiotowej sprawie. Organ w zaskarżonym rozkazie personalnym wyjaśnił jak zostało wyliczone uposażenie należne skarżącej za listopad 2015 r. z uwzględnieniem urlopu wychowawczego, na którym skarżąca przebywała od 17 listopada 2015 r. do 17 września 2017 r. na podstawie rozkazu personalnego Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego z [...] listopada 2015 r. Skarżąca w okresie korzystania z urlopu wychowawczego nie wykonywała zadań służbowych, a przepisy nie przewidują, aby w sytuacji korzystania z tego rodzaju urlopu przysługiwało funkcjonariuszowi uposażenie. Dlatego też, skoro skarżącej nie należało się uposażenie za okres od 17 do 30 listopada 2015 r. w kwocie 1517, 93 zł, nie było podstaw do jej zwrotu, czego domagała się skarżąca we wniosku z 17 marca 2020 r. Odnosząc się do kolejnego zarzutu skargi kasacyjnej, tj. zarzutu naruszenia art. 82 ustawy o CBA w zw. z art. 87 § 7 k.p. ponownie zważyć należy, że skarżona decyzja została wydana w związku z wnioskiem skarżącej domagającej się wypłaty części należnego uposażenia. Organ odmówił wypłaty dochodzonej kwoty. Sąd pierwszej instancji kontrolując legalność zaskarżonej decyzji w swoich rozważaniach skoncentrował się na problemie, czy skarżącej należy się wynagrodzenie w związku z korzystaniem z urlopu wychowawczego. Sąd przyjął jako prawidłowe stanowisko organu, zgodnie z którym w takiej sytuacji jaka zaistniała w rozpoznawanej sprawie funkcjonariuszowi nie przysługuje uposażenie i w tym zakresie swoje stanowisko przedstawił. Nie odnosił się natomiast do kwestii związanych z odliczaniem z wynagrodzenia wcześniej wypłaconych należności, gdyż nie ten problem był istotny w sprawie zakreślonej wnioskiem skarżącej z 17 marca 2020 r. Nie dokonywał zatem wykładni przepisów wskazanych w powyższym zarzucie, co oznacza, że nie mogło dojść do ich naruszenia w sposób wskazany w skardze kasacyjnej. Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Sprawa niniejsza podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu skargi kasacyjnej nie zażądała, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., przeprowadzenia rozprawy.