III OSK 502/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Rafał Stasikowski sędzia NSA Mirosław Wincenciak po rozpoznaniu w dniu 13 lipca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 14 października 2021 r. sygn. akt II SA/Go 396/21 w sprawie ze skargi T. G. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia 11 lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 14 października 2021 r., sygn. akt II SA/Go 396/21, oddalił skargę T. G. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia 11 lutego 2021 r., nr [...], w przedmiocie odmowy potwierdzenia statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji, Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych – dalej: "organ", decyzją z dnia 3 listopada 2020 r., odmówił T. G. potwierdzenia statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych. Skarżący nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Organ decyzją z dnia 11 lutego 2021 r., na podstawie art. 138 § 1 w zw. z art. 127 § 3 K.p.a. oraz art. 5 w związku z art. 2 oraz art. 3 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 319, ze zm.) - dalej: "ustawa o działaczach opozycji antykomunistycznej", utrzymał w mocy decyzję własną z dnia 3 listopada 2020 r. Organ stwierdził, że brak jest podstaw do uznania, że strona była przez minimum 12 miesięcy członkiem struktur organizacyjnych, do których przynależność byłaby związana z odpowiedzialnością karną, co jest warunkiem koniecznym dla potwierdzenia statusu działacza opozycji antykomunistycznej w rozumieniu ustawy. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi T. G. złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. W ocenie Sądu analiza akt administracyjnych i uzasadnienia zaskarżonej decyzji daje podstawę do przyjęcia, że przedstawione przez skarżącego okoliczności nie mogą prowadzić do uwzględnienia jego wniosku i potwierdzenia żadnego z tych statusów. W świetle okoliczności wynikających z oświadczeń skarżącego i przedłożonych przez niego dokumentów, w tym zeznań świadków, organ administracji podjął wystarczające działania, zmierzające do zweryfikowania przesłanek koniecznych do ich potwierdzenia. Zebrany w sprawie materiał dowodowy nie wskazuje w sposób nie budzący wątpliwości na prowadzenie przez skarżącego działalności opozycyjnej w rozumieniu art. 2 ustawy, bądź doznanie represji wymienionych enumeratywnie w art. 3 ustawy. W pierwszej kolejności Sąd meriti wskazał, że stanowisko organu znajduje potwierdzenie w pismach Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z dnia [...] r. z dnia [...] r. i z dnia [...] r., w których stwierdzono, że w wyniku szczegółowej kwerendy zasobów archiwalnych zasobów IPN, nie odnaleziono dokumentów mogących potwierdzić antykomunistyczną działalność skarżącego czy też doznanie przez niego represji z powodów politycznych. Prezes Instytutu Pamięci Narodowej (Komisja Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu), nie miał zatem podstaw, aby stwierdzić, że skarżący jako osoba ubiegająca się o potwierdzenie statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych spełnia warunki, o których mowa w art. 4 ustawy o działaczach opozycji antykomunistycznej. Skarżący podniósł w skardze, że był pozbawiony możliwości wykonywania swojego zawodu, oraz że została z nim rozwiązana umowa o pracę. W związku z powyższym Sąd Wojewódzki wskazał, że na organie nie spoczywa nieograniczony obowiązek poszukiwania dowodów potwierdzających, iż wnioskodawca spełnia przesłanki przyznanie mu statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z przyczyn politycznych. W rozpoznawanej sprawie organ – na podstawie art. 5 ust. 6 ustawy o działaczach opozycji antykomunistycznej, który stanowi, że Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych może zwrócić się do właściwej wojewódzkiej rady konsultacyjnej do spraw działaczy opozycji antykomunistycznej oraz osób represjonowanych z powodów politycznych o zaopiniowanie wniosku o potwierdzenie statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych – zwrócił się Wojewódzkiej Rady Konsultacyjnej do Spraw Działaczy Opozycji Antykomunistycznej i Osób Represjonowanych z Powodów Politycznych w G., o zaopiniowanie wniosku skarżącego. Wojewódzka Rada Konsultacyjna, uchwałą z dnia [...] r. nr [...], zaopiniowała wniosek negatywnie. Uchwała powyższa stanowi wprawdzie wyłącznie materiał pomocniczy, nie przesądzający kierunku rozstrzygnięcia organu, jednak – zdaniem Sądu pierwszej instancji – w rozpoznawanej sprawie – ukierunkowała ona organ co do potrzeby przeprowadzenia dalszych, dodatkowych dowodów. Z uzasadnienia uchwały wynika, że wątpliwość Rady wzbudził sam wyjazd skarżącego do NRD, na który – według wiedzy Rady – musiała zgodzić się także Służba Bezpieczeństwa. Organ zwrócił się także do Archiwum Państwowego w G., które również wyjaśniło, że w zasobie Archiwum brak jest dokumentów mogących potwierdzić antykomunistyczną działalność skarżącego, czy też doznanie przez niego represji z powodów politycznych. Archiwum poinformowało, że w zasobie nie odnaleziono akt dotyczących zawarcia ugody pomiędzy skarżącym, a Urzędem Wojewódzkim w G. przed Społeczną Komisją Pojednawczą w W. nr [...]. W zasobach Archiwum nie odnaleziono także dokumentów dotyczących zezwolenia na wyjazd skarżącego do pracy w NRD w latach [...]. Ponadto Archiwum poinformowało, że w zespole archiwalnym ZSB w G. nie odnaleziono dokumentów dotyczących członkostwa skarżącego w komisji zakładowej "Solidarności" i udziału w strajku w dniu 15 grudnia 1981 r. Skarżący wprawdzie w toku prowadzonego postępowania przedłożył oświadczenia świadków, jednakże z oświadczeń tych nie wynika na czym polegała działalność skarżącego i jaki miała charakter. Zasadnie zatem, w ocenie Sądu pierwszej instancji, organ uznał, że nie mogą być one uznane za istotny dowód w sprawie doznania przez skarżącego represji z powodów politycznych. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargę jako nieuzasadnioną na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.) – dalej: "P.p.s.a.". Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł T. G. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucił: 1) naruszenie prawa materialnego tj. art. 5 w związku z art. 2 i art. 3 ustawy o działaczach opozycji antykomunistycznej, poprzez błędną interpretację i w konsekwencji zastosowanie polegające na uznaniu, że skarżący nie był osobą represjonowaną podczas gdy ze zgromadzonego materiału wynika, iż status taki skarżącemu przysługuje 2) naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7 K.p.a. poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej i wydanie decyzji w oparciu o niepełny materiał dowodowy, 3) naruszenie art. 8 K.p.a. poprzez prowadzenie sprawy w sposób nie budzący zaufania uczestnika postępowania 4) naruszenie art. 77 § 1 K.p.a. poprzez nierozpatrzenie materiału dowodowego w sposób wszechstronny, 5) art 80 K.p.a. poprzez złamanie zasady swobodnej oceny dowodów i dokonanie ich oceny w sposób dowolny, 6) naruszenie art. 15 K.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób powtarzalny w obu instancjach, Mając na uwadze powyższe na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 P.p.s.a. oraz 176 § 2 P.p.s.a. skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie powyższego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wlkp. lub na podstawie art. 188 P.p.s.a. o uchylenie rozstrzygnięcia i rozpoznanie sprawy co do istoty; zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przypisanych za postępowanie przed NSA i w razie uwzględnienia skargi za postępowanie przed WSA. Nadto skarżący kasacyjnie, z uwagi na sytuację epidemiologiczną, zrzekł się rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę wystąpienie przesłanek nieważności postępowania. W tej sprawie Sąd nie stwierdza wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (por. uchwała pełnego składu sędziów NSA z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną. Na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona skarżąca kasacyjnie po wniesieniu skargi kasacyjnej zrzekła się rozprawy, natomiast strona przeciwna po doręczeniu jej odpisu skargi kasacyjnej nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. Rozpoznając w pierwszej kolejności zarzut naruszenia przepisów postępowania wskazać należy, że nie został on prawidłowo sformułowany. Autor ograniczył się bowiem tylko do wskazania, w petitum skargi kasacyjnej, przepisów K.p.a., tj. art. 7, art. 8, art. 15, art. 77 § 1 i art. 80 bez ich jednoczesnego powiązania z odpowiednimi przepisami normującymi postępowanie przed sądami administracyjnymi, które miałyby zostać bezpośrednio naruszone przez Sąd pierwszej instancji. W rozpoznawanej sprawie ten brak skargi kasacyjnej, sam w sobie, nie czyni jeszcze ww. zarzutów formalnie nieskutecznymi – zwłaszcza w świetle stanowiska wyrażonego w uchwale pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09 (ONSAiWSA z 2010 r. nr 1, poz. 1) – ale jest niewątpliwie błędem, który nie powinien występować w tego rodzaju środku zaskarżenia. Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej oceny wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Nie naruszono przepisów art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. regulujących zasady administracyjnego postępowania dowodowego. W sprawie nie doszło do naruszenia art. 7 K.p.a., tj. zasady prawdy obiektywnej, która nakazuje organowi prowadzącemu postępowanie ustalanie wszystkich istotnych kwestii w danej sprawie oraz uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywatela. Nie uchybiono również zasadom postępowania administracyjnego wyrażonym w art. 8 i art. 15 K.p.a. Przechodząc do rozpoznania podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego wskazać należy, że nie każda działalność opozycyjna, jak również nie każda represja z powodów politycznych ze strony władz komunistycznych jest przez prawodawcę uznawana jako podlegająca ustawie, a tym samym uprawniająca do ubiegania się o świadczenia pieniężne czy pomoc pieniężną. Ustawa o działaczach opozycji antykomunistycznej dla potrzeb realizacji przewidzianych w niej uprawnień, każe wyróżniać dwie kategorie podmiotów. Pierwszą kategorią są działacze opozycji antykomunistycznej, czyli osoby, które w okresie od dnia 1 stycznia 1956 r. do dnia 4 czerwca 1989 r., łącznie przez co najmniej 12 miesięcy prowadziły, w ramach struktur zorganizowanych lub we współpracy z nimi, zagrożoną odpowiedzialnością karną, działalność na rzecz odzyskania przez Polskę niepodległości i suwerenności lub respektowania politycznych praw człowieka w Polsce (art. 2 ust. 1 ustawy o działaczach opozycji antykomunistycznej). Do wskazanego w art. 2 ust. 1 okresu 12 miesięcy, z mocy wyraźnej decyzji ustawodawcy, nie wlicza się okresów działalności w ramach niezależnego ruchu związkowego lub niezależnego ruchu studenckiego, prowadzonej w okresie od dnia 31 sierpnia 1980 r. do dnia 12 grudnia 1981 r. Natomiast drugą kategorię uprawnionych stanowią "osoby represjonowane z powodów politycznych". Definicję takiej osoby zawarto w art. 3 ustawy. Powołany przepis wskazuje na kilka rodzajów okoliczności uznawanej przez ustawodawcę za represjonowanie z powodów politycznych, co powoduje, że zaistnienie choćby jednej z nich uzasadnia nadanie przez organ żądanego przez wnioskodawcę statusu. W przepisie art. 5 ust. 1 ustawy o działaczach opozycji antykomunistycznej wskazano tryb uzyskania decyzji o przyznaniu statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych. Status działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych potwierdza, w drodze decyzji administracyjnej, Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych po stwierdzeniu przez Prezesa IPN, że osoba ubiegająca się o potwierdzenie statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych spełnia warunki, o których mowa w art. 4 ustawy o działaczach opozycji antykomunistycznej. Z treści art. 5 ust. 3 ustawy o działaczach opozycji antykomunistycznej jednoznacznie wynika, że do wniosku, o którym mowa w ust. 2, dołącza się: 1) dowody potwierdzające spełnienie warunków, o których mowa w art. 2 lub art. 3, oraz 2) decyzję administracyjną Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu w sprawie spełniania warunków, o których mowa w art. 4, albo dokument potwierdzający nadanie Krzyża Wolności i Solidarności. Oznacza to, że jednym z warunków, jakie musi spełnić wnioskodawca, jest dołączenie decyzji Prezesa IPN, że wnioskodawca nie był pracownikiem, funkcjonariuszem lub żołnierzem organów bezpieczeństwa państwa oraz, że w archiwum IPN nie zachowały się dokumenty wytworzone przez niego lub przy jego udziale, w ramach czynności wykonywanych przez niego w charakterze tajnego informatora lub pomocnika przy operacyjnym zdobywaniu informacji przez organy bezpieczeństwa państwa. Co istotne rola Prezesa IPN ogranicza się wyłącznie do potwierdzenia lub zaprzeczenia, istnienia kumulatywnie, przesłanek z art. 4 ustawy o działaczach opozycji antykomunistycznej. W niniejszej sprawie skarżący nieskutecznie wykazywał, że zaistniały w stosunku do niego przesłanki uznania za działacza opozycji antykomunistycznej lub osobę represjonowaną z powodów politycznych. Sąd Wojewódzki dokonał rzetelnej oceny stanowiska organu odnośnie podawanych przez skarżącego okoliczności w aspekcie ich zakwalifikowania, jako nie dających podstaw, aby uznać, że ziściły się przesłanki umożliwiające z tych powodów przyznanie stronie wnioskującej statusu działacza opozycji antykomunistycznej. Tej kwalifikacji, przy zastosowaniu przepisów prawa materialnego, strona skarżąca nie podważyła w skardze kasacyjnej. Okoliczności powołane w art. 2 i 3 ustawy o działaczach opozycji antykomunistycznej były bowiem badane, na wniosek organu, zarówno przez IPN jak i Wojewódzką Radę Konsultacyjną do Spraw Działaczy Opozycji Antykomunistycznej i Osób Represjonowanych z Powodów Politycznych w G. IPN stwierdził, że w wyniku szczegółowej kwerendy zasobów archiwalnych IPN, nie odnaleziono dokumentów mogących potwierdzić antykomunistyczną działalność skarżącego, czy też doznanie przez niego represji z powodów politycznych. Z kolei Wojewódzka Rada Konsultacyjna, uchwałą z dnia [...] r., nr [...], negatywnie zaopiniowała wniosek skarżącego o potwierdzenie statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych. W uzasadnieniu wskazano, że Rada nie potwierdziła podnoszonych przez skarżącego okoliczności. Należy zatem uznać, że organ, a w ślad za nim Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenili, na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy okoliczności uzasadniające potwierdzenie skarżącemu statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych, zostały udowodnione. Organ opierał się przy tym zarówno na dowodach dostarczonych przez skarżącego, zeznaniach świadków, jak również pozyskanych we własnym zakresie i wyprowadził z nich wnioski, które w sposób racjonalny uzasadnił w wydanej decyzji. Podkreślić w tym miejscu należy, że powszechne rozumienie represji politycznych jest znacznie szersze niż przyjmowane przez ustawodawcę w art. 3 ustawy o działaczach opozycji antykomunistycznej, który to przepis wymienia enumeratywnie okoliczności, jakie muszą zachodzić wobec osoby, by przyznać jej status represjonowanego. Poczucie osobistej krzywdy, doznanej traumy, cierpienia, utrudnień życiowych w tamtym czasie nie zostały uznane przez ustawodawcę za przesłankę umożliwiającą uzyskanie przedmiotowego statusu. Odmienna od oczekiwań skarżącego ocena przez organ administracji, a następnie Sąd pierwszej instancji zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, nie świadczy o tym, że doszło do naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.