III OSK 2475/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia del. WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Protokolant asystent sędziego Adam Płusa po rozpoznaniu w dniu 30 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 8 października 2019 r. sygn. akt II SA/Rz 758/19 w sprawie ze skargi A.A. na decyzję Szefa Urzędu ds. Kombatantów i Osób Represjonowanych w Warszawie z dnia 11 maja 2019 r. nr DSE3-K0994-D7400-22/19 w sprawie odmowy potwierdzenia statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 8 października 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 758/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę A.A. (dalej: skarżący) na decyzję Szefa Urzędu ds. Kombatantów i Osób Represjonowanych w Warszawie (dalej: Szef Urzędu) z dnia 11 maja 2019 r. nr DSE3-K0994-D7400-22/19 w sprawie odmowy potwierdzenia statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych. W motywach rozstrzygnięcia Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja w pełni odpowiada przepisom prawa. Materiał dowodowy zebrany z inicjatywy organu jak również przedłożony przez stronę nie pozwalał na wydanie decyzji potwierdzającej status działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych. Samo oświadczenie B.B. przy braku innych dowodów w postaci dokumentów nie mogło stanowić uzasadnienia dla wydania takiej decyzji. Ponadto, w wyroku wskazano, że wydanie decyzji przez Szefa Urzędu nie przekreśla możliwości wznowienia zakończonego postępowania, pod warunkiem wystąpienia nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący. Zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości, zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: I. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię: art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) w zw. z art. 2 oraz art. 3 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych (Dz.U. z 2018 r., poz. 690, dalej jako: ustawa o działaczach) poprzez uznanie, że stan faktyczny sprawy nie uzasadnia nadania skarżącemu statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych, podczas gdy w postępowaniu nie można było orzec jednoznacznie o tym fakcie przy braku przeprowadzenia pełnego postępowania dowodowego, ewentualnie należało przyjąć domniemanie z art. 81a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania administracyjnego (Dz.U. 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej jako : k.p.a.), II. przepisów postępowania, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy tj.: 1) art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a. oraz art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. polegające na błędnym przyjęciu przez organ, a następnie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ("powinno być WSA w Rzeszowie"), że pamięć świadka B.B. mogła ulec przekształceniu a skoro nie znalazła potwierdzenia w innych dowodach nie mogła wpłynąć pozytywnie na wynik sprawy, podczas gdy organ uznaje ww. oświadczenie za ujawniające wolę w sposób dostateczny, zawierający wszystkie interesujące i potrzebne informacje, poprzez zwrócenie się do IPN o informacje o fakcie zatrzymania w latach 1982,1983, nie zaś innych lat, poprzez brak ustalenia danych personalnych pułkownika Wojskowej Służby Wewnętrznej z jednostki w N. oraz brak jego przesłuchania, poprzez niewyczerpanie możliwości dowodowych (zeznania świadków: B.B., C.C., D.D. i E.E.), co nie pozwala w sposób obiektywny ocenić, czy dana okoliczność została, czy też nie została udowodniona, brak wyjaśnienia kwestii zalania pomieszczeń zajmowanych przez zakładowe archiwum, brak zwrócenia się do instytucji wojskowej celem bliższego scharakteryzowania miejsca internowania skarżącego (poligon wojskowy, obóz), 2) art 174 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 81a k.p.a. poprzez brak dostrzeżenia pozostania niedających się usunąć wątpliwości w postępowaniu co do potwierdzenia statusu skarżącego i stanu faktycznego, a w tym zakresie brak rozstrzygnięcia tych wątpliwości na korzyść strony, przy istnieniu jednoznacznego dowodu – oświadczenia na piśmie świadka B.B. złożonego w obecności notariusza i braku dowodów z dokumentów, przy jednoczesnym obdarzeniu ww. oświadczenia walorem dostateczności oraz jako zawierającego "wszystkie interesujące i potrzebne informacje", 3) art 174 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wyjaśnienia przez Sąd stanowiska odmawiającego przyznania statusu skarżącemu w zakresie wykładni pojęcia miejsca odosobnienia, jego kryteriów, poprzez brak wyjaśnienia dlaczego samo oświadczenie świadka B.B. nie może stanowić uzasadnienia dla decyzji potwierdzającej nadanie wnioskowanego statusu. W oparciu o przytoczone podstawy kasacyjne, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych lub według spisu kosztów, jeżeli takowy zostanie przedłożony na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej przypomnieć należy, że zgodnie z art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1); naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji. W orzecznictwie sądów administracyjnych dotyczącym naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. ( np. wyrok NSA z 17 stycznia 2023 r. sygn. akt III OSK 1804/21) wskazywano, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Uzasadnienie wyroku jest w istocie rzeczy instytucją wtórną w stosunku do postępowania przeprowadzonego przed sądem administracyjnym. Sprowadza się ono bowiem do rekapitulacji jego przebiegu i prezentacji stanowiska sądu. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyrok NSA z 12 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1620/10). Tak więc uzasadnienie zaskarżonego wyroku umożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu dokonanie oceny zasadności przesłanek, na których oparto orzeczenie. Taka ocena jest niezbędna dla przeprowadzenia prawidłowej kontroli instancyjnej. Naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. przez sąd wojewódzki tylko wówczas może zostać uwzględnione przez Naczelny Sąd Administracyjny, jeśli zawarta w uzasadnieniu relacja jest niepełna, niejasna, niespójna lub zawierająca innego rodzaju wadę, która nie pozwala na dokonanie kontroli instancyjnej. W niniejszej sprawie nie może być wątpliwości, że uzasadnienie Sądu pierwszej instancji sporządzone jest w sposób prawidłowy, zawiera odniesienie się do istotnych elementów stanu faktycznego oraz ocenę prawną, wymaganą tym przepisem. Sąd pierwszej instancji w sposób zrozumiały wyjaśnił dlaczego oświadczenia L. B. nie uznał za wystarczające do podważenia stanowiska organów administracji tym samym nie naruszył przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. Nie jest zasadny również zarzut naruszenia art 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 81a k.p.a. i to nie tylko z tego powodu, że skarżący kasacyjnie nie wskazuje konkretnej jednostki redakcyjnej, która miałaby zostać naruszona, gdyż ten przepis k.p.a. się składa z dwóch paragrafów, a paragraf drugi z czterech punktów. Przedmiotem niniejszego postępowania nie było również nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie uprawnienia. Nie można wreszcie stwierdzić, aby w sprawie w ogóle zachodziły niedające się usunąć wątpliwości. W skardze kasacyjnej podniesiono zarzut nieuwzględnienia przez sąd wojewódzki naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. Z przepisów tych wynika odpowiednio, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Nadto organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a także ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko w tym zakresie wyrażone w zaskarżonym wyroku nie jest wadliwe, a zarzuty skargi kasacyjnej należy ocenić jako pozbawione trafności. Organy administracji nie miały obowiązku poszukiwania każdego ewentualnego dowodu w sprawie, który w ocenie skarżącego mógł sprawę naświetlić w sposób odmienny od ustaleń na podstawie zachowanej dokumentacji. Z przepisu art. 2 ust. 1 ustawy wynika, że działaczem opozycji antykomunistycznej jest osoba, która w okresie od dnia 1 stycznia 1956 r. do dnia 4 czerwca 1989 r., łącznie przez co najmniej 12 miesięcy prowadziła, w ramach struktur zorganizowanych lub we współpracy z nimi, zagrożoną odpowiedzialnością karną, działalność na rzecz odzyskania przez Polskę niepodległości i suwerenności lub respektowania politycznych praw człowieka w Polsce. Z kolei przepis art. 3 ustawy wyszczególnia przypadki, w których daną osobę należy uznać za represjonowaną. Dotyczą one okresu dnia 1 stycznia 1956 r. do dnia 31 lipca 1990 r., zaś za represjonowane mogą być uznane osoby przebywające w więzieniu, innym miejscu lub ośrodku odosobnienia, albo powołane do służby wojskowej z przyczyn politycznych - za działalność na rzecz odzyskania przez Polskę niepodległości i suwerenności lub respektowania politycznych praw człowieka w Polsce. Do represjonowanych zalicza się też osoby biorące udział w wystąpieniach wolnościowych w określonych w tym przepisie sytuacjach. Z unormowań zawartych w art. 5 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 pkt 1 ustawy wynika m. in., że status działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych potwierdza, w drodze decyzji administracyjnej, Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych po stwierdzeniu przez Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, iż osoba ubiegająca się o potwierdzenie statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych spełnia warunki, o których mowa w art. 4. Status działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych potwierdza się na wniosek działacza opozycji antykomunistycznej, a do wniosku, dołącza się m. in. "dowody potwierdzające spełnienie warunków, o których mowa w art. 2 lub art. 3". Z przepisów tych wynika zatem, że postępowanie w sprawie potwierdzenia statusu działacza opozycji antykomunistycznej wszczyna się co do zasady na wniosek osoby ubiegającej się o ten status i to ta osoba ma dołączyć do wniosku dowody potwierdzające spełnienie oznaczonych przesłanek. Skarżący kasacyjnie dowodów takich nie dołączył. Przechodząc do dalszej oceny zarzutu naruszenia prawa materialnego powtórzyć za Sądem I instancji należy, że samo oświadczenie świadka L.B. nie było wystarczające aby przyznać skarżącemu statusu działacza opozycji. Instytut Pamięci Narodowej Oddział w Rzeszowie nie odnalazł dokumentów dotyczących skarżącego kasacyjnie, które potwierdzałyby spełnienie wymogów z art. 2 lub 3 ustawy. Nie odnaleziono również dokumentów potwierdzających zatrzymywania skarżącego kasacyjnie przez funkcjonariuszy MO lub SB w latach 1982 -1983 na 48 godzin, albo przesłuchiwań bądź inwigilacji w związku z podejrzeniami o prowadzenie działalności opozycyjnej. Nadto twierdzenia A.A., jak i oświadczenie X.X. nie zawierają opisu konkretnych zdarzeń, które wskazywałyby na spełnienie przesłanek z art. 2 lub 3 ustawy. Również z dokumentacji przesłanej przez ówczesny zakład pracy skarżącego nie wynika, aby skarżący kasacyjnie podlegał represjom. Nic nie potwierdza też tego, że skarżący kasacyjnie od 14 grudnia 1981 r. do lutego 1982 r. był nieobecny w pracy z powodu internowania. Organowi nie są też znane przypadki internowania działaczy "Solidarności" na poligonach wojskowych, zaś N. nie figuruje wśród ośrodków internowania, a nazwisko skarżącego nie znajduje się na liście 1495 osób internowanych w regionie. Z zapisów w książeczce wojskowej skarżącego nie wynika, aby był on też powoływany na ćwiczenia wojskowe o charakterze represyjnym. W prowadzonym postępowaniu, na żadnym jego etapie nie był negowany fakt działalności X.X. w ramach NSZZ "Solidarność" jednak powyższa okoliczność nie jest wystarczająca do potwierdzenia statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych. Nie może dziwić to, że organ prowadzący postępowanie, zwracał się o udzielenie informacji dotyczących lat 1981 - 1982, gdyż to w tamtym czasie według skarżącego kasacyjnie miał on prowadzić działalność opozycyjną i być osobą represjonowaną. Przesłuchania ( ewentualne ) kolejnych świadków, będących wówczas funkcjonariuszami aparatu ucisku, nie mogą zastąpić jakichkolwiek materiałów źródłowych, które obecnie nie tylko nie potwierdzają twierdzeń skarżącego, ale wręcz im zaprzeczają. Z powyższych względów zarzuty zarówno naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania – nie mogły zostać uznane za zasadne. Skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, podlegała oddaleniu na zasadzie art. 184 p.p.s.a.