III OSK 4826/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 7 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Gniezna od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Po 401/20 w sprawie ze skargi A.M. na czynność Prezydenta Miasta Gniezna z dnia 23 marca 2020 r., nr WE.4464.33.2020 w przedmiocie zapewnienia transportu do placówki oświatowej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Prezydenta Miasta Gniezna na rzecz A.M. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 17 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Po 401/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu skargi A. M. (dalej: skarżąca) na czynność Prezydenta Miasta Gniezna z dnia 23 marca 2020 r., nr WE.4464.33.2020 w przedmiocie zapewnienia transportu do placówki oświatowej, uznał czynność za bezskuteczną (pkt I.), zasądził od Prezydenta Miasta Gniezna na rzecz skarżącej kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt II.). Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że wnioskiem z dnia 31 stycznia 2020 r. skarżąca zwróciła się do Prezydenta Miasta Gniezna o zapewnienie bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu jej niepełnosprawnej córki A. M., w roku szkolnym 2019/2020, do Specjalnego Ośrodka Szkolno - Wychowawczego w K. (zwanego dalej SOSW w K.). Do wniosku załączyła orzeczenie o niepełnosprawności córki, orzeczenie o potrzebie jej kształcenia specjalnego oraz zaświadczenie potwierdzające uczęszczanie do szkoły. Ze skierowania Starosty Gnieźnieńskiego załączonego do skargi wynika, że córkę wnioskodawczyni skierowano do SOSW w K.. Przed złożeniem wniosku skarżąca wraz z innymi rodzicami wystąpiła do Rady Miasta Gniezna z prośbą o zorganizowanie bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu dzieci z orzeczeniem o potrzebie kształcenia specjalnego do SOSW w K.. W odpowiedzi na powyższe Prezydent Miasta Gniezna wskazał na brak uzasadnienia pokrywania kosztów dowozu dzieci do ww. ośrodków, gdyż z informacji uzyskanych z ośrodków w Gnieźnie wynika, że gwarantują one pełną realizację zaleceń zawartych w orzeczeniach o potrzebie kształcenia specjalnego z każdą niepełnosprawnością. Prezydent Miasta Gniezna zwrócił się do Dyrektorów Specjalnego Ośrodka Szkolno - Wychowawczego nr 1 w Gnieźnie (zwanego dalej SOSW nr 1) i Specjalnego Ośrodka Szkolno - Wychowawczego nr 2 w Gnieźnie (zwanego dalej SOSW nr 2) z zapytaniem, czy placówka ta spełni wszystkie zalecenia wskazane w orzeczeniach o potrzebie indywidualnego kształcenia oraz czy zapewni przyjęcie dzieci. Do pism załączył zanonimizowane orzeczenia dzieci rodziców, którzy zwrócili się z tożsamymi wnioskami o zwrot kosztów dojazdów, w tym dziecka skarżącej. Z adnotacji ręcznej uczynionej na orzeczeniu wynika, że zanonimizowanemu orzeczeniu córki skarżącej nadano nr 10. W odpowiedzi z dnia 11 marca 2020 r. Dyrektor SOSW nr 1 odpowiedział, że ośrodek "może w pełni zrealizować wszystkie zalecenia wskazane w orzeczeniach dziesięciu spośród siedemnastu przypadków dzieci". Jednocześnie wyjaśnił, że nie ma możliwości przyjęcia i zrealizowania zaleceń zawartych w orzeczeniach nr 6,12-17, z uwagi na brak zapisu w orzeczeniu o niepełnosprawności intelektualnej w stopniu umiarkowanym, znacznym lub głębokim, co jest warunkiem edukacji w ośrodku. W odpowiedzi z dnia 16 marca 2020 r. Dyrektor SOSW nr 2 Gnieźnie wskazał, że "jest w stanie przyjąć dzieci oraz wypełnić zalecenia wskazane w orzeczeniach oznaczonych nr 2, 3, 6-17". Natomiast w stosunku do orzeczeń nr 1, 4 i 5, z uwagi na wskazane niepełnosprawności nie ma możliwości przyjęcia dzieci do ośrodka. Z powyższego wynika więc, że zalecenia zawarte w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego dla ucznia (Nr 10) mogą zostać zrealizowane przez SOSW Nr 2 w Gnieźnie. W zaskarżonej czynności, Prezydent Miasta Gniezna w piśmie z dnia 23 marca 2020 r. wskazał, że placówka SOSW nr 2 gwarantuje przyjęcie dziecka wnioskodawczyni oraz że szkoła ta jest przygotowana do zapewnienia pełnej realizacji zaleceń zwartych w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego. Organ wskazał, że ww. placówka prowadzi zarówno zajęcia z pomocy psychologiczno-pedagogicznej, realizując wskazania zawarte w orzeczeniu. Zajęcia rewalidacyjne prowadzone są zgodnie z analizą zawartą w IPET ucznia oraz na podstawie wielospecjalistycznej oceny okresowej przygotowywanej przez zespół uczący. Porady i konsultacje zalecone w orzeczeniu są realizowane podczas działań doraźnych oraz w godzinach pracy pedagoga i psychologa wg. potrzeb rodziców. Placówka posiada również wysoko wykwalifikowaną kadrę pedagogiczną, specjalizującą się w pracy z uczniami ze spektrum autyzmu. Mając to na uwadze Prezydent wskazał, że nie znajduje podstaw aby uwzględnić wniosek skarżącej i pokrywać koszty dojazdu jej córki do placówki w K.. Skargą z dnia 22 kwietnia 2020 r. wniesioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, skarżąca zaskarżyła ww. czynność Prezydenta Miasta Gniezna w całości. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Gniezna wniósł o jej odrzucenie ze względu na brak zdolności sądowej organu, ewentualnie wniósł o oddalenie skargi z uwagi na jej bezzasadność. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności Sąd I instancji wskazał, że materialnoprawną podstawą zaskarżonej czynności jest przepis art. 39 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1148 z późn. zm.; dalej: "Prawo oświatowe"). Zgodnie z tym przepisem obowiązkiem gminy jest zapewnienie uczniom niepełnosprawnym, których kształcenie i wychowanie odbywa się na podstawie art. 127, bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższej szkoły podstawowej, a uczniom z niepełnosprawnością ruchową, w tym z afazją, z niepełnosprawnością intelektualną w stopniu umiarkowanym lub znacznym - także do najbliższej szkoły ponadpodstawowej, do końca roku szkolnego w roku kalendarzowym, w którym uczeń kończy 21. rok życia. Dalej Sąd zauważył, że zgodnie z ukształtowaną już wykładnią systemową i celowościową sformułowania zawartego w przepisie art. 39 ust. 4 Prawa oświatowego "najbliższa szkoła", na przedmiotową "bliskość" składać się będzie zarówno element położenia geograficznego (odległość szkoły od miejsca zamieszkania), jak też element – posiadania przez daną placówkę oświatową warunków umożliwiających kształcenie dzieci z konkretnym rodzajem niepełnosprawności (por. wyroki NSA z: 18 grudnia 2014 r., I OSK 1961/14; 29 kwietnia 2015 r., I OSK 3298/14; 11 października 2018 r., I OSK 2730/16, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej CBOSA)". Przy tym ów drugi element winien być oceniany indywidualnie, w odniesieniu do treści orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego, którego zaleceń, o charakterze quasi-opinii biegłych, nie może modyfikować organ reprezentujący gminę. Warunkiem skuteczności odmowy zapewnienia bezpłatnego transportu i opieki jest zatem nie tylko wskazanie przez gminę szkoły (ośrodka) innej niż wnioskowana przez rodziców, ale także wykazanie, że ta szkoła (ośrodek) jest "najbliższa" we wskazanym wyżej rozumieniu. Należy mieć przy tym na względzie, że niepełnosprawni uczniowie, do których odnosi się przepis art. 39 ust. 4 pkt 1 Prawa oświatowego mogą różnić się rodzajem posiadanej niepełnosprawności, a także jej zakresem. Dowodzenia nie wymaga twierdzenie, że nie każda placówka szkolna posiada warunki odpowiednie do kształcenia dzieci obciążonych wszelkiego rodzaju niepełnosprawnościami. Tak więc dla każdego indywidualnego przypadku, należy dokonywać wykładni sformułowania "najbliższa szkoła" (por. wyrok WSA z 11.04.2019 r., III SA/Gd 897/18, CBOSA, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 lipca 2020 r. o sygn. akt I OSK 1604/19, CBOSA). Zdaniem Sądu, organ nie wykazał, że wskazana przez niego placówka w Gnieźnie była "szkołą najbliższą" w rozumieniu omawianego przepisu. Z informacji uzyskanych od Dyrektora SOSW nr 2 w Gnieźnie wynika, że placówka ta gwarantuje przyjęcie córki skarżącej. Szkoła ta jest przygotowana do zapewnienia pełnej realizacji zaleceń zawartych w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego nr [...] na każdym etapie edukacyjnym". Organ wskazał, ze placówka prowadzi zajęcia z pomocy psychologiczno- pedagogicznej realizując wskazania zawarte w orzeczeniu. Zajęcia rewalidacyjne prowadzone są zgodnie z analizą zawartą w IPET ucznia oraz na podstawie wielospecjalistycznej oceny okresowej przygotowywanej przez zespół uczący. Porady i konsultacje zalecone w orzeczeniu są realizowane podczas działań doraźnych oraz w godzinach pracy pedagoga i psychologa wg. potrzeb rodziców. Placówka posiada również wysoko wykwalifikowaną kadrę pedagogiczną, specjalizująca się w pracy z uczniami w spektrum [...] ". Ponadto z wydruku wiadomości mailowej z dnia 8 listopada 2019 r. (k. 39) wynika, że placówka SOSW nr 2 dysponuje miejscami dla dzieci z niepełnosprawnościami sprzężonymi, pod warunkiem posiadania przez dziecko orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego, w tym uczniów ze spektrum autyzmu. Posiada również wysoko wykwalifikowaną kadrę pedagogiczną, również specjalizującą się z uczniami ze spektrum [...]. Z pisma SOSW nr 2 z dnia 16 marca 2020 r. (k. 60) wynika z kolei, że placówka ta jest w stanie przyjąć dzieci oraz wypełnić zalecenia wskazane w orzeczeniach oznaczonych nr 2,3,6 -17, a w stosunku do orzeczeń z nr 1,4,5, z uwagi na wskazane niepełnosprawności, nie możliwości przyjęcia dziecka do SOSW nr 2. Z akt sprawy wynika, że prawdopodobnie zanonimizowanemu orzeczeniu dotyczącemu dziecka skarżącej nadano nr 10 (por. adnotacja ręczna k. 55). W ocenie Sądu I instancji, organ zbyt ogólnikowo odniósł się do przedłożonych przez skarżącą dokumentów dotyczących jej dziecka. Nie dokonał pogłębionej analizy, na podstawie której mógłby stwierdzić, że placówka SOSW nr 2 w Gnieźnie, konkretnie córce skarżącej, jest w stanie zapewnić, wyszczególnioną w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego edukację i opiekę. Z żadnego dokumentu nie wynika, że placówka SOSW nr 2 w Gnieźnie jest w stanie konkretnemu uczniowi, o konkretnych potrzebach i indywidualnych schorzeniach zapewnić wskazaną, wyszczególnioną w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego edukację i opiekę. Wskazane przez organ dokumenty jedynie w sposób lakoniczny i zbiorczy odnoszą się do przesłanych przez Prezydenta orzeczeń. W szczególności z punktu widzenia niniejszej sprawy z informacji uzyskanej od placówki SOSW nr 2 w Gnieźnie nie wynika, aby była w stanie zrealizować konkretne potrzeby córki skarżącej w tym np. przeprowadzenia zajęć rewalidacyjnych, udzielenia pomocy psychologiczno – pedagogicznej, zastosowanie sprzętu, czy też określonych środków dydaktycznych dostosowanych do niepełnosprawności dziecka. Ponadto Sąd wskazał, że przekazana skarżącej informacja o odmowie pokrywania kosztów dojazdu do placówki w K. nie wskazuje na żadne konkretne dane ani dokumenty, pozwalające uznać, że wszystkie indywidualne potrzebny córki skarżącej mogą być realizowane w SOSW nr 2 w Gnieźnie. To do organu należy rzeczowe ustalenie, na podstawie materiału dowodowego, która placówka szkolna będzie właściwa dla zapewnienia opieki stosownej do stopnia i rodzaju niepełnosprawności konkretnego dziecka. Ocena potrzeb i możliwości każdego dziecka niepełnosprawnego powinna być dokonywana w sposób szczególnie wnikliwy, z wykorzystaniem wiedzy fachowej (por. wyrok NSA z dnia 14 lipca 2020 r. sygn. I OSK 1604/19, CBOSA). W szczególności organ powinien poddać szczegółowej analizie orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego, w którym opisano m.in. rodzaj niepełnosprawności (szczegółowa diagnoza), a także zalecenia dotyczące dalszego sposobu postępowania z dzieckiem (w tym także dotyczące dalszego kształcenia) wraz z uzasadnieniem. Takiej pełnej oceny, wbrew twierdzeniom Prezydenta Miasta Gniezna, w rozpoznawanej sprawie zabrakło. Tymczasem oświadczenie dyrektora SOSW nr 2 ze względu na całkowicie ogólny, czyli abstrakcyjny charakter – nie mogło stanowić podstawy do wykazania przez organ, że ww. placówka jest w stanie zrealizować wszystkie zalecenia zawarte w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego córki skarżącej. Wobec tego trudno uznać aby najbliższą szkołą w myśl art. 39 ust. 4 pkt 1 dla małoletniej córki skarżącej była szkoła SOSW nr 2 w Gnieźnie. Ze względu na pominięcie przez organ zebrania kompletnego materiału dowodowego w sprawie, a w konsekwencji tego – z powodu braku ustalenia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia wniosku i przeprowadzenia oceny prawnej w zakresie tych okoliczności - na podstawie art. 146 § 1 P.p.s.a. Sąd I instancji stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Prezydent Miasta Gniezna, zaskarżając wyrok w całości, zarzucił Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego, tj. 1) niewłaściwe zastosowanie art. 39 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo oświatowe poprzez przyjęcie, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie był kompletny i nie pozwalał na ustalenie wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy i w konsekwencji w tych okolicznościach nie było możliwe ustalenie czy SOSW w K. jest szkołą najbliższą w rozumieniu przepisów w/w ustawy, w sytuacji, w której zebrany w sprawie materiał dowodowy był kompletny i wystarczający do ustalenia, że SOSW w K. nie jest szkołą najbliższą w rozumieniu przepisów w/w ustawy. W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325), dalej "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny skontrolował więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w zakresie wyznaczonym przez podstawy skargi kasacyjnej. W świetle art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w odróżnieniu od Sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej konieczne jest podkreślenie, że ze względu na to, że konstrukcja art. 174 P.p.s.a. umożliwia zaskarżenie wszelkich naruszeń prawa, jakich mógł się dopuścić Sąd I instancji przy wydawaniu rozstrzygnięcia, granice skargi kasacyjnej wyznaczane są przez stronę skarżącą kasacyjnie. Powinny one zawsze zostać wyznaczone w sposób precyzyjny. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienie, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok NSA z 19 lutego 2009 r., II FSK 1688/07, www.orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych). Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem domniemywać granic skargi kasacyjnej. Sąd ten jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej, czy też poprawianie jej niedokładności (por. wyrok NSA z 13 listopada 2014 r., I OSK 1420/14). Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 P.p.s.a., wskazaną wyżej zasadę, stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Należy również podkreślić, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych, w sytuacji gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 P.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała NSA z 26 października 2009 r., I OPS 10/09. Naczelny Sąd Administracyjny nie może jednak zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z 27 stycznia 2015 r., II GSK 2140/13), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z 22 sierpnia 2012 r., I FSK 1679/11). Do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie należy jednakże wyciąganie z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej przytoczonych tam zarzutów i wiązanie ich z powołanymi tam przepisami w celu uzupełnienia wskazanej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z 13 listopada 2007 r., I FSK 1448/06). Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie podkreślał, że nie ma on obowiązku formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Należy bowiem mieć na uwadze, że wyodrębnianie zarzutów z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej skargę kasacyjną. Konieczne jest przy tym oddzielenie podstawy kasacyjnej od jej uzasadnienia, które jest niezbędnym elementem skargi kasacyjnej (zob. wyroki NSA z 19 marca 2014 r., II GSK 16/13 i 17 lutego 2015 r., II OSK 1695/13). Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji. Poczynienie powyższych uwag jest o tyle niezbędne, że w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna została skonstruowana w sposób nieuwzględniający wszystkich wskazanych wyżej wymogów. Zauważyć bowiem należy, że skarżący kasacyjnie organ zarzuca Sądowi I instancji naruszenie art. 39 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo oświatowe, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, do czego doszło w efekcie nieprawidłowej analizy stanu faktycznego sprawy. W ramach uzasadnienia tego zarzutu, strona skarżąca koncentruje się na okolicznościach faktycznych sprawy, które miałyby przemawiać za tym, iż SOSW w K. nie jest szkołą najbliższą w rozumieniu przepisów w/w ustawy, co w istocie oznacza, że Prezydent Miasta Gniezna kwestionuje ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. W związku z tym należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z: 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12 i 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12). Niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Kwestionując ocenę stanu faktycznego nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego, również w wyniku jego błędnej wykładni, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie, tj. w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12 i 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11). Jeżeli skarżący uważa, że Sąd oraz organy dokonały błędnej oceny okoliczności faktycznych sprawy, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy, czyniąc to w ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego, to zarzuty niewłaściwego zastosowania bądź niezastosowania prawa materialnego są zarzutami bezpodstawnymi (por. wyrok NSA z: 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12, 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09, 11 października 2012 r., I FSK 1972/11, 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09). W konsekwencji podniesiony w tym zakresie zarzut naruszenia prawa materialnego nie mógł osiągnąć zamierzonego skutku. Ubocznie należy wyjaśnić skarżącej, że na użyte w art. 39 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo oświatowe pojęcie "bliskości" składa się nie tylko element dotyczący położenia geograficznego, tj. odległości placówki od miejsca zamieszkania niepełnosprawnego dziecka, ale również element posiadania przez daną placówkę warunków umożliwiających prawidłowe kształcenie dzieci z rozpoznanym rodzajem niepełnosprawności. Ten drugi element, winien być oceniany indywidualnie w odniesieniu do treści orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego, którego zaleceń, o charakterze quasi-opinii biegłych, nie może modyfikować organ reprezentujący gminę (vide: wyrok WSA z 11 kwietnia 2019 r., sygn. akt. III SA/Gd 897/18, dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Szkoła bliższa geograficznie, lecz w mniejszym stopniu pozwalająca urzeczywistnić wspomniane zalecenia, nie będzie szkołą najbliższą w rozumieniu powyższego przepisu. Szkołą najbliższą jest tylko szkoła pozwalająca realizować zalecenia zawarte w orzeczeniu o niepełnosprawności dziecka, a zatem dostosowana do zdolności psychofizycznych ucznia. Szkoła bliższa geograficznie, lecz w mniejszym stopniu pozwalająca urzeczywistnić wspomniane zalecenia, nie będzie zatem szkołą najbliższą w rozumieniu cytowanego przepisu. (por. wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 1961/14). W niniejszej sprawie ustalono, że z orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego nr [...] z dnia 29 kwietnia 2019 r. wynika, iż u córki skarżącej zdiagnozowano [...]. Wobec powyższego, zespół orzekający zalecił kształcenie specjalne dla dzieci i młodzieży z [...], realizowane najkorzystniej dla dziecka w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym. Zespół wskazał również, że orzeczona forma kształcenia może być realizowana również w szkole ogólnodostępnej w oddziale specjalnym. Zespół zalecił zajęcia rewalidacyjne w celu stymulowania ogólnego rozwoju poznawczego, doskonalenia umiejętności społecznych, pomoc psychologiczno-pedagogiczną w formie zajęć logopedycznych celem rozwijania kompetencji komunikacyjno- językowych. Ponadto z uwagi na całościowe zaburzenia rozwoju, Zespół zalecił realizację wybranych zajęć edukacyjnych w formie indywidualnej lub w grupie liczącej do 5 uczniów. Prawidłowo, mając na względzie z jednej strony przepis art. 39 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo oświatowe, z drugiej zaś ww. Orzeczenie zespołu orzekającego Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej o potrzebie kształcenia specjalnego córki skarżącej i przedstawione przez organ w oparciu o stanowisko Dyrektora SOSW nr 2 w Gnieźnie możliwości zapewnienia córce skarżącej kształcenia specjalistycznego określonego w ww. Orzeczeniu, Sąd I instancji uznał, że organ nie wykazał, by wskazana przez niego placówka w Gnieźnie była "szkołą najbliższą" w rozumieniu wskazanego wyżej przepisu. Ustaleń poczynionych w sprawie w powyższym zakresie strona skarżąca kasacyjnie nie podważyła skutecznie za pomocą naruszenia określonych przepisów postępowania. W tej sytuacji należało uznać za podstawę faktyczną orzekania stan faktyczny ustalony w sprawie przez Sąd I instancji, a stan ten dowiódł, że brak było w sprawie dowodów, że ośrodek, na który wskazuje Prezydent Miasta Gniezna realnie pozwala zrealizować zalecenia zawarte w orzeczeniu o niepełnosprawności dziecka, tzn. prowadzić kształcenie specjalne dla dziecka z [...] w formach szczegółowo wymienionych w orzeczeniu. W konsekwencji powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego podlegała oddaleniu na mocy art. 184 P.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a.