III OSK 4793/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 stycznia 2021 r. sygn. akt III SA/Gl 604/20 odrzucające skargę [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w K. na uchwałę Rady Miasta K. z [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie: zmiany uchwały w sprawie określenia zasad i trybu Budżetu Obywatelskiego w K. postanawia: 1. sprostować z urzędu oczywistą omyłkę pisarską zawartą w komparycji postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 stycznia 2021 r. sygn. akt III SA/Gl 604/20 w ten sposób, że w czwartym wierszu od dołu zamiast błędnie wpisanego oznaczenia zaskarżonej uchwały "z [...] lutego 2020 r. nr [...]" wpisać oznaczenie zaskarżonej uchwały "z [...] lutego 2020 r. nr [...]", 2. oddalić skargę kasacyjną, 3. oddalić wniosek Miasta K. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Postanowieniem z 14 stycznia 2021 r. sygn. akt III SA/Gl 604/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) dalej zwanej "p.p.s.a." odrzucił skargę [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w K. na uchwałę Rady Miasta K. z [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie: zmiany uchwały w sprawie określenia zasad i trybu Budżetu Obywatelskiego w K. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że skarga podlega odrzuceniu z uwagi na brak naruszenia interesu prawnego strony skarżącej. Źródłem interesu prawnego może być tylko norma prawna ogólna i abstrakcyjna, mająca źródło w przepisach prawa materialnego. Skarżąca wskazuje, że jej interes prawny polega na tym, że nie chce by – wskutek przyjęcia zaskarżonej uchwały ograniczającej możliwość lokalizowania inwestycji w ramach Budżetu Obywatelskiego na terenach zasobów spółdzielczych – zarządzane przez nią zasoby i mieszkańcy tych zasobów byli traktowani gorzej niż mieszkańcy zamieszkujący zasoby Gminy K. lub Skarbu Państwa będących w użytkowaniu wieczystym Gminy K. Skarżąca nie wykazała zatem, w ocenie Sądu pierwszej instancji, że najpóźniej w dacie wniesienia skargi by przez podjęcie zaskarżonej uchwały nastąpiło naruszenie jej interesu prawnego lub uprawnienia. Skargę kasacyjną złożyła [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa w K., zaskarżając postanowienie w całości i zarzucając naruszenie: 1. prawa materialnego przez niezastosowanie art. 27 ust. 2 ustawy z 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych w zw. z art. 18 ust. 1 ustawy z 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, 2. przepisów postępowania, tj. art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - przez ich nieprawidłowe zastosowanie, co miało istotny wpływ na wynik postępowania. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniosła o uchylenie skarżonego postanowienia oraz o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazała, że wnosząc skargę, występowała w podwójnej roli. Po pierwsze, jako [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa działająca we własnym imieniu i starając się ochronić własny interes prawny. Po drugie - jako [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa działająca w imieniu współwłaścicieli, na zasadzie zarządu powierzonego, zarządzanych przez nią zasobów, starając się chronić ich interes prawny. W ocenie autora skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł tej podwójnej roli oraz pominął przepisy art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych i art. 18 ust. 1 ustawy o własności lokali, z których to przepisów wynika ww. dualizm działania Spółdzielni. Tymczasem na skutek przyjęcia zaskarżonej uchwały wprowadzono kryteria realizacji inwestycji z Budżetu Obywatelskiego dyskryminujące mieszkańców zamieszkujących w zasobach spółdzielczych. Interesem prawnym skarżącej jest zatem chęć niebycia dyskryminowaną zarówno jako zarządca, jak i współwłaściciel nieruchomości wspólnych, a ponadto jako przedstawiciel właścicieli zarządzanych przez skarżącą lokali. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Miasto K. wniosło o jej odrzucenie z uwagi na brak interesu prawnego skarżącej, oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W ocenie organu rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji jest prawidłowe. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną postanowienia. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych. Rozpatrując sprawę w tych granicach stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności odnosząc się do najdalej idącego wniosku organu o odrzucenie skargi kasacyjnej, wyjaśnić wypada że brak interesu prawnego po stronie skarżącej, czy też brak naruszenia interesu prawnego tej strony, jest przesłanką odrzucenia skargi, w myśl art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., a nie przesłanką odrzucenia skargi kasacyjnej. Skarżącemu, którego skarga została odrzucona na tej podstawie, przysługuje uprawnienie do złożenia skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 173 § 1 p.p.s.a. Brak było zatem podstaw do odrzucenia skargi kasacyjnej. Przechodząc do meritum sprawy stwierdzić należy, że przedmiotem skargi wywiedzionej przez [...] Spółdzielnię Mieszkaniową w K. jest uchwała Rady Miasta K. z [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie określenia zasad i trybu Budżetu Obywatelskiego w K. Na mocy tej uchwały wprowadzono zmiany w załączniku do uchwały nr [...] Rady Miasta K. z [...] marca 2019 r. w sprawie określenia zasad i trybu Budżetu Obywatelskiego w K. (Dz. Urz. Woj. Śląskiego z 2019 r., poz. 2065). Na mocy wprowadzonych zmian w ww. uchwale z [...] marca 2019 r. m.in.: - § 1 ust. 4 otrzymał brzmienie "Zadanie zgłoszone do Budżetu Obywatelskiego powinno być zlokalizowane na terenie stanowiącym własność: 1) miasta K.; 2) Skarbu Państwa będącym w użytkowaniu wieczystym miasta K.", - § 1 ust. 5 otrzymał brzmienie "Zadanie zgłoszone do Budżetu Obywatelskiego zlokalizowane na terenie należącym do spółdzielni mieszkaniowej, wspólnoty mieszkaniowej lub [...] Towarzystwa Budownictwa Społecznego musi spełniać warunku projektu nieinwestycyjnego". W tekście pierwotnym uchwały z [...] marca 2019 r. wskazane było, iż zadanie zgłoszone do Budżetu Obywatelskiego może być zlokalizowane także na terenie stanowiącym własność miasta K. będącym w użytkowaniu wieczystym spółdzielni mieszkaniowej, wspólnoty mieszkaniowej lub [...] Towarzystwa Budownictwa Społecznego (§ 1 ust. 4 pkt 3) i [...] Towarzystwa Budownictwa Społecznego, spółdzielni mieszkaniowej lub wspólnoty mieszkaniowej (§ 1 ust. 4 pkt 4). Bezspornie zatem zaskarżona do WSA w Gliwicach uchwała Rady Miasta K. z [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie określenia zasad i trybu Budżetu Obywatelskiego w K. ogranicza możliwość lokalizacji inwestycji w ramach Budżetu Obywatelskiego na terenach będących w użytkowaniu wieczystym spółdzielni mieszkaniowej. Powyższe nie przesądza automatycznie o dopuszczalności skargi wywiedzionej przez [...] Spółdzielnię Mieszkaniową w K.. W myśl art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. Sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Przepisem szczególnym jest w tej sprawie art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r., poz. 713 ze zm.), zwanej dalej "u.s.g.". Przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. stanowi, iż każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Aby skarga do sądu administracyjnego na uchwałę Rady Gminy była dopuszczalna, konieczne jest wykazanie, iż, po pierwsze, skarżący dysponuje interesem prawnym lub uprawnieniem, po drugie, aby interes ten lub uprawnienie zostały naruszone przez postanowienia zaskarżonego aktu. Słusznie zatem wskazał Sąd pierwszej instancji, że skarga złożona w trybie omawianego przepisu nie ma charakteru actio popularis (skargi powszechnej). Do jej wniesienia nie legitymuje sama sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, lecz właśnie naruszenie własnego interesu prawnego skarżącego, który należy wyraźnie odróżnić od interesu faktycznego. W orzecznictwie wskazuje się, że dla spełnienia powyższego wymogu konieczne jest wykazanie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków podmiotu skarżącego a kwestionowanym aktem, skutkującym naruszeniem jego interesu prawnego (wyroki NSA z 14 lutego 2019 r. sygn. akt II OSK 64/17, LEX nr 2647336, z 19 listopada 2019 r. sygn. akt II OSK 3339/17, LEX nr 2865757). Legitymacja do wniesienia takiej skargi do sądu administracyjnego przysługuje zatem nie temu, kto ma w tym interes prawny, ale temu czyj interes prawny został naruszony zaskarżonym aktem (uchwałą) organu gminy. Naruszenie interesu prawnego podmiotu wnoszącego skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, muszą więc naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego. Takie rozumienie legitymacji skarżącego znajduje potwierdzenie także w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z 16 września 2008 r. w sprawie SK 76/06 stwierdził, że do wniesienia skargi na podstawie art. 101 u.s.g. nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem, gdyż nie ma ona charakteru actio popularis. W orzecznictwie sądów administracyjnych za utrwalony uznać należy pogląd, iż warunkiem umożliwiającym zaskarżenie uchwały organu gminy jest nie tylko jej obiektywna niezgodność z prawem materialnym, kształtującym sytuację prawną podmiotu skarżącego, ale także konieczność wykazania, że uchwała w sposób rzeczywisty i bezpośredni narusza interes prawny skarżącego, przez co należy rozumieć ograniczenie, zniesienie lub uniemożliwienie realizacji tego interesu. Podkreślenia wymaga, iż to na skarżącym ciąży obowiązek wykazania w jaki sposób uchwała narusza jego własny indywidualny interes prawny. Skarżąc uchwałę organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., musi on wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a jego indywidualną sytuacją prawną. Musi udowodnić, że zaskarżona uchwała naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną i pozbawia go np. pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację, lub też nakłada na niego obowiązki (tak NSA w wyroku z 17 stycznia 2018 r. sygn. akt I OSK 1722/17, LEX nr 2458451). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. Prawidłowo Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że strona skarżąca nie wykazała naruszenia jej interesu prawnego. Przede wszystkim wskazuje na to analiza postanowień zaskarżonej uchwały. Uchwała ta dotyczy bowiem budżetu obywatelskiego, będącego szczególną formą konsultacji społecznych (art. 5a ust. 3 u.s.g.). Konsultacje, jak wskazuje się w doktrynie, mają charakter opiniodawczy, nie kreują prawa. Ich wyniki nie wiążą organów gminy w odróżnieniu od instytucji referendum gminnego (M. Augustyniak, R. Marchaj [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. III, red. B. Dolnicki, Warszawa 2021, art. 5(a), pkt 10). Podsumowując, skoro budżet obywatelski jest formą konsultacji społecznych, to do wyjątków powinny należeć sytuacje, w których postanowienia uchwały w tym przedmiocie naruszają interes prawny lub uprawnienie danej jednostki. Co do zasady bowiem akt prawny w przedmiocie budżetu obywatelskiego jest formą partycypacji mieszkańców w sprawach publicznych i dotyczy zasad wydatkowania środków publicznych. Akt ten, będąc nawet aktem prawa miejscowego – w myśl art. 5a ust. 4 u.s.g. mieszkańcy "w bezpośrednim głosowaniu decydują corocznie o części wydatków budżetu gminy" – z zasady nie może prowadzić do naruszenia interesu prawnego konkretnej jednostki. Dotyczy on wyłącznie zasad działania gminy w sferze dominium, będąc przy tym jednym z instrumentów kształtowania społeczeństwa obywatelskiego. Tymczasem dla naruszenia interesu prawnego konieczne jest wskazanie konkretnego przepisu prawa materialnego, przyznającego np. uprawnienia, które zostają ograniczone na mocy skarżonego aktu prawa miejscowego. Przepisu takiego strona skarżąca nie wskazała. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego o naruszeniu interesu prawnego można by mówić wyłącznie w sytuacji ograniczenia jednostce przyznanego jej uprzednio uprawnienia do partycypacji w budżecie obywatelskim i wzięcia udziału w głosowaniu w tym przedmiocie. To uprawnieninie nie zostało w rozpatrywanej sprawie w żaden sposób ograniczone. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego o naruszeniu interesu prawnego nie świadczy samo ograniczenie możliwości lokalizacji inwestycji obywatelskich na terenach należących do spółdzielni mieszkaniowych. W istocie rozwiązanie takie może prowadzić do pogorszenia sytuacji mieszkańców spółdzielni mieszkaniowej, wobec ograniczenia możliwości realizacji inwestycji publicznych na gruntach znajdujących się w użytkowaniu wieczystym tej spółdzielni. Ustalenie to przesądza jednak jedynie o istnieniu po stronie skarżącej interesu faktycznego, a nie prawnego. Stronie skarżącej (tu: spółdzielni mieszkaniowej) nie przysługuje bowiem indywidualne uprawnienie do żądania lokalizowania przez gminę inwestycji na terenach tej spółdzielni. Ograniczenie możliwości lokalizowania inwestycji na tym terenie nie narusza zatem interesu prawnego strony skarżącej. Podsumowując nie doszło do naruszenia interesu prawnego albo uprawnienia skarżącej spółdzielni, ponieważ w skład tych uprawnień nie wchodzi roszczenie o działanie pozytywne (realizację inwestycji) ze strony gminy w ramach budżetu obywatelskiego. Mając powyższe na uwadze, niezasadny był zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. Niezależnie od powyższego, o niezasadności skargi kasacyjnej przesądza także aspekt podmiotowy. Stronie skarżącej nie przysługuje uprawnienie do partycypacji w budżecie obywatelskim. Uprawnienie to przysługuje wyłącznie mieszkańcom gminy, a więc osobom fizycznym. Nie mogły odnieść skutku wywody skargi kasacyjnej zmierzające do wykazania, iż strona skarżąca występuje w niniejszym postępowaniu w podwójnej roli: jako [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa działająca we własnym imieniu oraz jako [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa działająca w imieniu współwłaścicieli, na zasadzie zarządu powierzonego. Przepis art. 101 ust. 2a u.s.g., regulując dopuszczalność wywiedzenia skargi na uchwałę lub zarządzenie podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, wprost stanowi, iż warunkiem wniesienia tej skargi w imieniu grupy mieszkańców jest wyrażenie na to pisemnej zgody. Nie jest zatem zasadny argument, jakoby strona skarżąca działała w imieniu współwłaścicieli nieruchomości, którymi zarządza. Art. 101 ust. 2a u.s.g. całościowo reguluje zasady wnoszenia skargi na uchwałę lub zarządzenie organu gminy, będąc w tym zakresie przepisem szczególnym wobec art. 27 ust. 2 ustawy z 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1465 ze zm.) oraz art. 18 ust. 1 ustawy z 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2020 r., poz. 1910 ze zm.) przewidujących zasady ogólne zarządu nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność spółdzielni. Konsekwentnie, w celu wniesienia do sądu administracyjnego skargi w imieniu grupy mieszkańców konieczne jest pisemne wyrażenie zgody tej grupy na skierowanie skargi w danej sprawie. Powyższe ustalenie przesądza o niezasadności zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną. Odnosząc się do wniosku Miasta K. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania stwierdzić należy, iż brak było podstaw prawnych do uwzględnienia tego wniosku. W myśl uchwały NSA z 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 4/07, LEX nr 341205, przepisy art. 203 i 204 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie. Zgodnie z art. 209 p.p.s.a., wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Żaden z tych przepisów nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego kończące postępowanie w sprawie.