III OSK 478/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Artur Kuś Sędziowie: sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) sędzia del. WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu w dniu 29 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta m.st. Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 grudnia 2024 r. sygn. akt II SAB/Wa 502/24 w sprawie ze skargi D.K. na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 17 lipca 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 grudnia 2024 r. sygn. akt II SAB/Wa 502/24, po rozpoznaniu sprawy ze skargi D.K. na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 17 lipca 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej, zobowiązał Prezydenta m.st. Warszawy do rozpatrzenia pkt 5 wniosku D.K. z dnia 17 lipca 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1); stwierdził, że bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy, o której mowa w pkt 1 sentencji, nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2); oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt 3); zasądził od Prezydenta m.st. Warszawy na rzecz D.K. kwotę 100 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 4). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiódł Prezydent m.st. Warszawy. Zaskarżając wyrok w zakresie pkt 1 i 4, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej w skrócie: "p.p.s.a.") zarzucił: 1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na stwierdzeniu, że organ administracji publicznej dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku strony oraz nałożenie na organ obowiązku rozpoznania wniosku w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, podczas gdy przedmiotowy wniosek nie mógł być rozpoznany w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, o czym strona została powiadomiona przez organ, a w konsekwencji – organ nie mógł dopuścić się bezczynności; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 902, dalej w skrócie "u.d.i.p.") oraz art. 156 ust. 1a ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 1145, dalej w skrócie: "u.g.n."), poprzez ich błędną wykładnię i nieprawidłowe przyjęcie, że art. 156 ust. 1a u.g.n. nie stanowi przepisu, który odrębnie reguluje dostęp do operatów szacunkowych oraz nieprawidłowe przyjęcie, że postać operatu szacunkowego może być udostępniona w trybie dostępu do informacji publicznej. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i oddalenie skargi w tym zakresie. Ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną D.K. wniosła o jej oddalenie. Ustosunkowując się do powołanych w skardze kasacyjnej zarzutów stwierdziła, że są one niezasadne, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy i Sąd pierwszej instancji. Na wstępie podkreślić należy, iż przedmiotem niniejszej sprawy jest bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy w przedmiocie rozpoznania pkt 5 wniosku D.K. o udostępnienie informacji publicznej w postaci operatu szacunkowego sporządzonego przez Urząd m.st. Warszawy przed wszczęciem przetargu ustnego nieograniczonego części nieruchomości gruntowej niezabudowanej, położonej w [...] przy ul. [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni [...] m2 w obrębie [...]. W niniejszej sprawie nie jest sporne, iż Prezydent m.st. Warszawy jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Organ nie kwestionuje także, że posiada wnioskowaną przez D.K. informację. Sporne natomiast pozostaje to, czy żądana przez stronę informacja (operat szacunkowy nieruchomości) podlega udostępnieniu w trybie przepisów u.d.i.p., czy też na podstawie art. 156 ust. 1a u.g.n. Dla oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej niezbędne jest wyjaśnienie charakteru prawa do informacji publicznej i jego zakresu w polskim porządku prawnym. Zakres i charakter prawa do informacji publicznej określają art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Przepisy te stanowią, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu. Jednocześnie Konstytucja RP w art. 61 ust. 3 stanowi, że ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Odniesienie użytego w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP pojęcia "działalności" do działalności takich podmiotów, jak organy władzy publicznej, osoby pełniące funkcje publiczne, organy samorządu gospodarczego i zawodowego oraz inne osoby oraz jednostki organizacyjne w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, upoważnia do stwierdzenia, że prawo do informacji, o jakiej mowa w tym przepisie, obejmuje informację o takiej aktywności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, która jest ukierunkowana na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych. Ustawodawca pojęcie "informacji publicznej" określił w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., wskazując, że informacją taką jest każda informacja o sprawach publicznych. W szczególności są to sprawy wymienione w art. 6 u.d.i.p. Wskazać należy, iż określając pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca odwołał się do kategorii "sprawy publicznej", przy czym w przepisach u.d.i.p. nie zdefiniowano pojęcia "sprawy publicznej". Niewątpliwie sprawy publiczne są to sprawy związane z istnieniem i funkcjonowaniem określonej wspólnoty publicznoprawnej. "Sprawa publiczna" to sprawa ogółu, która w znacznym stopniu koresponduje z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). W doktrynie i orzecznictwie akcentuje się, że takie rozumienie pojęcia "sprawa publiczna" jest związane właśnie z władzą publiczną i wspólnotą publicznoprawną oraz jej funkcjonowaniem (por.: H. Izdebski: Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2004, s. 209; wyrok NSA z dnia 30 września 2009 r., sygn. akt I OSK 2093/14). Sprawy niezwiązane ze wspólnotą publiczną – określane czasami w piśmiennictwie jako sprawy "sfery prywatnej" (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska: Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Warszawa 2016, Lex 2016, Komentarz do art. 1, t. 4; por. wyrok NSA z dnia 14 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1035/10) nie są sprawami publicznymi. Przyjąć należy, że pojęcie "sprawa publiczna" oznacza przejaw działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP w jej rozumieniu wynikającym z unormowań ustawy zasadniczej, tj. takiej aktywności tych podmiotów, która jest ukierunkowana na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych podmiotów. Wykładnia art. 6 u.d.i.p. prowadzi do wniosku, że informacją o sprawie publicznej jest więc również informacja o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. oraz zasadach ich funkcjonowania, jedynie w zakresie dotyczącym działalności tych podmiotów. Z tą wykładnią koresponduje treść art. 4 ust. 1 u.d.i.p., eksponująca element "wykonywania zadań publicznych" przez podmioty będące adresatami roszczeń o udostępnienie informacji publicznej, czyli zadań, które cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji RP lub ustawie (por. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10). Powyższe rozumienie istoty sprawy publicznej, a w konsekwencji i informacji publicznej – odkodowywane z treści art. 61 Konstytucji RP i unormowań u.d.i.p. – jest przyjmowane w orzecznictwie sądów administracyjnych. Zgodnie z ugruntowanymi już poglądami orzecznictwa, wypracowanymi na tle analizy art. 1 ust. 1, jak i precyzującego go art. 6 ust. 1 i 2 w związku z art. 4 u.d.i.p., informacją taką jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Status informacji publicznej uzyskuje przy tym taka informacja, która jest związana jest z funkcjonowaniem wspólnoty publicznoprawnej – Państwa (por. np. wyroki NSA z dnia: 7 października 2021 r., sygn. akt III OSK 3461/21 i 7 lipca 2021 r., sygn. akt III OSK 3195/21). Charakter publiczny należy zatem przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności organów, przy czym oceny tej należy dokonywać każdorazowo na gruncie konkretnej sprawy. Jednocześnie wskazać należy, iż zgodnie z art. 1 ust. 2 u.d.i.p., przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Przepis ten zawiera normę kolizyjną, która wyłącza stosowanie przepisów u.d.i.p. tylko w sytuacji, w której inna ustawa reguluje ten sam zakres. Należy zatem podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, że wyłączenie, o którym mowa w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., ma miejsce tylko wówczas, gdy inny akt prawny w sposób całościowy reguluje problematykę, nie przewiduje żadnego (odrębnego) rodzaju tajemnicy lub trybu udostępniania informacji. Ustawa o dostępie do informacji publicznej ma charakter generalny, a inne tryby udzielania informacji stosuje się wówczas, gdy te inne akty prawne wyraźnie tak stanowią. Nie można, więc "wyinterpretować" sobie z innych, niż omawiany akt prawny, trybów udzielenia informacji publicznej czy nowych rodzajów tajemnic (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, s. 45). Powyższy pogląd, jak zasadnie wskazał WSA w Warszawie, został potwierdzony wykładnią systemową art. 1 ust. 2 u.d.i.p. dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 9 grudnia 2013 r. sygn. akt I OPS 8/13 (publ. ONSAiWSA 2014/3/3), w której stwierdzono, że: "ograniczenie dostępu do informacji publicznej w trybie wnioskowym realizowanym na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP i art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wymagałoby bowiem wyraźnego, niebudzącego wątpliwości postanowienia ustawy". Innymi słowy, z przepisu art. 1 ust. 2 u.d.i.p. wynika, że w przypadku kolizji ustaw pierwszeństwo nad przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej mają przepisy ustaw szczególnych, ale tylko w przypadku odmiennego uregulowania zasad i trybu dostępu do informacji publicznej. Ocena istnienia tej relacji winna być dokonywana ostrożnie oraz po wnikliwej analizie, czy w istocie odrębna regulacja odmiennie reguluje daną materię. Przy czym uregulowania wprowadzające odmienne zasady i tryb dostępu, jako wyjątek, winny być traktowane w sposób zawężający. Z wyjątkami wiąże się bowiem powszechnie znana zasada exceptiones non sunt extendendae. W razie zatem wątpliwości, w świetle art. 61 Konstytucji RP i art. 1 ust. 1 i 2 u.d.i.p. wykładnia powinna uwzględniać prawo dostępu do informacji, a nie jej ograniczenie. Ponadto konstytucyjna zasada dostępu do informacji publicznej może być ograniczona tylko w formie regulacji ustawowej, a treść takiego ograniczenia powinna być jasna. Nie można więc tworzyć ograniczeń w zakresie dostępu do informacji publicznej poprzez wykładnię – ograniczenia w zakresie tego dostępu powinny wynikać wprost z jasno brzmiącego przepisu rangi ustawowej (por. wyroki NSA z dnia: 9 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1057/14; 28 września 2018 r., sygn. akt I OSK 1821/18 oraz 27 maja 2025 r., sygn. akt III OSK 1089/24). Przechodząc od powyższych rozważań na grunt rozpoznawanej sprawy, wskazać należy, iż niewątpliwie ustawa o gospodarce nieruchomościami w kwestii dotyczącej udostępniania operatów szacunkowych nie jest aktem wprowadzającym odmienne zasady i tryb dostępu do informacji publicznej. Jak słusznie stwierdził Sąd pierwszej instancji, z treści art. 156 ust. 1a u.g.n. wynika jedynie, że organ administracji publicznej, który zlecił rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenie operatu szacunkowego, jest obowiązany umożliwić osobie, której interesu prawnego dotyczy jego treść, przeglądanie tego operatu oraz sporządzanie z niego notatek i odpisów. Osoba ta może żądać uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie odpisów z operatu szacunkowego lub wydania jej z operatu szacunkowego uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem tej osoby. Przepis art. 156 ust. 1a u.g.n. został wprowadzony do ustawy o gospodarce nieruchomościami w dniu 22 października 2007 r. na mocy ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2007 r. Nr 173, poz. 1218). Dodanie tego przepisu miało przede wszystkim na celu zapewnienie ustawowego dostępu dla osób mających interes prawny w uzyskaniu wglądu do operatu szacunkowego, a to wobec pojawiających się w praktyce częstych przypadków uniemożliwiania takiego dostępu tym osobom na podstawie art. 73 Kodeksu postępowania administracyjnego, co wynika wprost z uzasadnienia do projektu ustawy o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Uzasadnienie do projektu ustawy o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw; druk sejmowy nr 1468, Sejm RP V Kadencji). Jak zasadnie wskazał Naczelny Sad Administracyjny w wyroku z dnia 29 marca 2023 r., sygn. akt III OSK 2743/21, tylko pozornie może się zatem wydawać, że przepis art. 156 ust. 1a u.g.n. stanowi lex specialis wobec u.d.i.p. Jednocześnie podkreślić należy, że w doktrynie prawa zwrócono uwagę, że wprowadzenie tej regulacji należy uznać za wyraz nadgorliwości ustawodawcy, który chciał w przepisach u.g.n. wprost zagwarantować dostęp stron do operatów szacunkowych określony dotąd w sposób generalny w dyspozycji art. 73 Kodeksu postępowania administracyjnego (por. J. Jaworski (w:) Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz. Praca zbiorowa, C.H. Beck, Wydanie II, Warszawa 2011, s. 1156). Wobec powyższego uznać należy, że przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, w tym jej art. 156 ust. 1a, nie ustanawiają odmiennie od regulacji zawartej w u.d.i.p. oraz wyłącznie i całościowo co do wszystkich podmiotów – problematyki dostępu do operatów szacunkowych wykonywanych na zlecenie organów administracji publicznej. W konsekwencji przyjąć należy, że nie są one przepisami, o których mowa w art. 1 ust. 2 u.d.i.p. Skoro zatem w przepisach u.g.n. nie zostały uregulowane zasady i tryb dostępu do informacji publicznej, to do tych informacji stosuje się przepisy u.d.i.p. W konsekwencji przyjąć należy, że art. 156 ust. 1a u.g.n. nie reguluje dostępu do operatu szacunkowego dla podmiotów, dla których dokument ten jest źródłem informacji publicznej o mieniu gminnym. Operat szacunkowy posiada bowiem walor informacji publicznej i wprost wskazuje, na podstawie jakich danych organy administracji bądź inne podmioty doszły do ustalenia wartości nieruchomości, co do których stosuje się przepisy u.g.n. (por. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2024r. sygn. akt III OSK 780/23). W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd pierwszej instancji zasadnie zatem, w oparciu o art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a., stwierdził bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy w przedmiocie rozpoznania pkt 5 wniosku D.K. z dnia 17 lipca 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej w postaci operatu szacunkowego i zobowiązał organ do jego rozpatrzenia w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. W tym stanie rzeczy zarzuty skargi kasacyjnej należało uznać za nieuzasadnione, zaś Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był art. 182 § 2 i 3 in fine p.p.s.a.