III OSK 606/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Artur Kuś Sędziowie Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędzia del. WSA Maciej Kobak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 grudnia 2024 r. sygn. akt II SAB/Wa 483/24 w sprawie ze skargi W.D. na bezczynność Komendanta Głównego Policji w przedmiocie rozpoznania punktu 1 wniosku z dnia 14 lipca 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 11 grudnia 2024 r. sygn. akt II SAB/Wa 483/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi W.D. (dalej: "skarżący") na bezczynność Komendanta Głównego Policji (dalej: organ") w przedmiocie rozpoznania punktu 1 wniosku z dnia 14 lipca 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej zobowiązał Komendanta Głównego Policji do rozpoznania punktu 1 wniosku w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1); stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2); zasądził od zwrot kosztów (pkt 3). Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Skarżący w punkcie pierwszym wniosku z 14 lipca 2024 r. zwrócił się do organu, za pośrednictwem poczty elektronicznej, o podanie wykazu tematów kontroli, nazwy podmiotu kontrolowanego, terminu rozpoczęcia i zakończenia kontroli przeprowadzonych przez Biuro Kontroli Komendy Głównej Policji w roku 2023. W punkcie 2 zwrócił się o podanie wykazu tematów, nazwy podmiotu kontrolowanego, terminu rozpoczęcia i zakończenia kontroli prowadzonych przez Biuro Kryminalne Komendy Głównej Policji w roku 2023. Organ w odpowiedzi z 29 lipca 2024 r. poinformował, że zapytanie w zakresie punktu 1 wniosku nie stanowi informacji publicznej. Wskazano, że dotychczas na stronie podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej Komendanta Głównego Policji były zamieszczane informacje dotyczące wyników i efektów kontroli w postaci zbiorczej. Skarżący w piśmie z 14 sierpnia 2024 r. złożył skargę do sądu administracyjnego na bezczynność organu. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie uwzględnił skargę. W ocenie Sądu pierwszej instancji w sprawie jest bezsporne, że żądana w punkcie 1 wniosku informacja stanowi informację publiczną. Skarżący żądał bowiem w tym punkcie wniosku podania wykazu tematów kontroli, nazwy podmiotu kontrolowanego, terminu rozpoczęcia i zakończenia kontroli przeprowadzonych przez Biuro Kontroli Komendy Głównej Policji w roku 2023. Nawet jeśli przyjąć, że organ nie dysponował w momencie wpływu wniosku gotowym zestawieniem "wykazem" zawierającym żądane przez wnioskodawcę informacje, który byłby podpisany przez funkcjonariusza publicznego, to zdaniem Sądu nie może budzić żadnych wątpliwości, że taki zakres żądania, jak w punkcie 1 wniosku, jednoznacznie stanowi żądanie udostępnienia informacji o sprawie publicznej. Skarżący nie żądał udostępnienia dokumentu urzędowego, o czym jest mowa w odpowiedzi na skargę, ale tematów kontroli, nazwy podmiotu kontrolowanego, terminu rozpoczęcia i zakończenia kontroli przeprowadzonych przez Biuro Kontroli KGP w 2023 r. Podanie przez wnioskodawcę, że prosi o wykaz jest jedynie określeniem zbiorczym na wszystkie żądane informacje. Nazwanie tych informacji przez wnioskodawcę określeniem wykaz nie ma kluczowego znaczenia w sprawie. WSA podkreślił, że Komenda Główna Policji wykonuje zadania wynikające z zakresu działania oraz funkcji Komendanta Głównego Policji i realizuje m.in. funkcję nadzorczą i kontrolną (§ 2 ust. 1 i ust. 3 pkt 4 Zarządzenia Nr 8 Komendanta Głównego Policji z dnia 15 marca 2013 r. w sprawie regulaminu Komendy Głównej Policji (Dz. Urz. KGP z 2013 r., poz. 25). Biuro Kontroli KGP, którego działalności dotyczy żądanie punktu 1 wniosku jest jedną z komórek organizacyjnych Komendy Głównej Policji, a tym samym realizuje zadania publiczne. W ocenie składu orzekającego nie budzi wątpliwości, wbrew twierdzeniu organu, że żądane w punkcie 1 informacje dotyczą działań podejmowanych przez Komendę Główną Policji w ramach szeroko rozumianego efektywnego zarządzania Policją, jako uzbrojoną formacją, (poprzez podejmowane kontrole), mających na celu jak najlepsze wykonanie przez Policję ustawowych zadań. Kwestia wypełniania przez organ, (w tym Biuro Kontroli), jako jednostkę organizacyjną wykonującą zadania z zakresu działania i funkcji Komendanta Głównego Policji, zadań kontrolnych i nadzorczych stanowi informację publiczną. Nie jest to kwestia wewnętrzna Komendy Głównej Policji. Podkreślono, że skarżący nie pytał też o działania planowane, przyszłe. Pytał o fakty dotyczące działalności Komendy Głównej Policji. W ocenie Sądu działania w ramach kontroli i nadzoru bezsprzecznie przekładają się na jakość funkcjonowania całej Policji, jako uzbrojonej formacji służącej społeczeństwu i przeznaczonej do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz do utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Nie można zatem zgodzić się z organem, który w odpowiedzi do wnioskodawcy w piśmie z dnia 29 lipca 2024 r. stwierdził, że żądanie punktu 1 wniosku nie stanowi informacji publicznej. Żądanie dotyczy działalności podmiotu zobowiązanego (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej: "u.d.i.p.")). Rozpatrując skargę na bezczynność organu w przedmiocie rozpoznania punktu 1 wniosku z dnia 14 lipca 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej, Sąd stwierdził, że organ pozostawał w bezczynności w rozpoznaniu tego wniosku na dzień wniesienia niniejszej skargi, jak również pozostaje w bezczynności na dzień orzekania przez Sąd. Organ nie udostępnił bowiem żądanej informacji publicznej w ustawowym terminie 14 dni (nie wskazał też wnioskodawcy, aby żądana informacja publiczna udostępniona została w BIP), nie wydał w tym terminie decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie: I. przepisów postępowania, tj.: a) art. 149 § 1 pkt 1 w wz. art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej: "p.p.s.a.") art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. przez błędne uznanie, iż Komendant Główny Policji pozostaje w bezczynności a co za tym idzie zobowiązanie Komendanta Głównego Policji do rozpoznania pkt. 1, wniosku Skarżącego, w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku, podczas gdy Komendant Główny Policji nie pozostaje w bezczynności albowiem żądana przez Skarżącego informacja nie może być udostępniona, gdyż nie stanowi ona informacji publicznej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a); II. prawa materialnego, tj.: b) art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust 1 pkt 4 lit. a oraz w zw. z art. 6 pkt 4 lit. a titret drugi u.d.i.p. przez błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, że żądana informacja, o której mowa w pkt. 1 ,,Wykaz tematów kontroli przeprowadzonych przez Biuro Kontroli Komendy Głównej Policji jest informacją publiczną (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz oddalenie skargi, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz zrzeczono się rozpoznania sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych. Skarga kasacyjna jest niezasadna i jako taka podlega oddaleniu. W pierwszej kolejności należy podać, że udzielenie odpowiedzi na wniosek dostępowy w terminie zakreślonym treścią art. 13 ust. 1 u.d.i.p., poprzez poinformowanie, że wnioskowana informacja nie jest informacją publiczną, nie oznacza, że podmiot do którego skierowano ów wniosek, jest z założenia zwolniony z zarzutu bezczynności. W takim układzie skarga na bezczynność jest jedyną prawnie dopuszczalną formą ochrony wnioskującego przed bezzasadną odmową udostępnienia informacji publicznej. Wyłącznie w ramach rozpoznania skargi na bezczynność sąd administracyjny może skontrolować przyjętą przez adresata wniosku ocenę, że objęta nim informacja nie jest informacją publiczną. Z tej przyczyny sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 w wz. art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. i art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. nie mógł zostać uwzględniony. W zakresie wyznaczonym treścią tego zarzutu i jego uzasadnieniem organ kwestionował zasadność potwierdzenia jego bezczynności wyłącznie z tego powodu, że mieszcząc się w ramach czasowych wyznaczonych treścią art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udzielił odpowiedzi na wniosek dostępowy. Organ tym samym nie dostrzega, że art. 13 ust. 1 u.d.i.p. nie zakreśla terminu na udzielenie odpowiedzi na wniosek dostępowy, ale termin na udostępnienie informacji publicznej. Jeżeli organ terminowo informuje wnioskodawcę, że żądana informacja nie jest informacją publiczną, ale przyjęta w tym zakresie ocena jest błędna i informacja publiczna nie zostaje udostępniona w terminie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., zarzut bezczynności będzie uzasadniony. Zarzut błędnej wykładni art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust 1 pkt 4 lit. a oraz w zw. z art. 6 pkt 4 lit. a titret drugi u.d.i.p. ma charakter merytoryczny w tym znaczeniu, że odnosi się do sformułowanej przez WSA oceny, że wnioskowana informacja stanowi informację publiczną. Zasadniczo skarżący kasacyjnie organ nie kwestionuje ogólnosystemowych ocen przyjętych przez Sąd pierwszej instancji odnośnie do rozumienia pojęcia "informacja publiczna". Zgodnie z ugruntowanymi już poglądami orzecznictwa, wypracowanymi na tle analizy art. 1 ust. 1, jak i precyzującego go art. 6 ust. 1 i 2 w związku z art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej, informacją taką jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Status informacji publicznej uzyskuje przy tym taka informacja, która związana jest z funkcjonowaniem wspólnoty publicznoprawnej (państwa). Wskazuje się zatem, że informacją publiczną są informacje dotyczące wykonywania zadań publicznych, w tym gospodarowania mieniem publicznym, utrwalone na nośniku w formie pisemnej, dźwiękowej, wizualnej lub audiowizualnej, eksponując powiązania informacji publicznej z dynamiczną działalnością państwa, jako organizatora życia społeczno-gospodarczego z jednoczesnym wskazaniem, że w demokratycznym państwie prawa jak najszerszy katalog informacji musi być przedmiotem kontroli społecznej (wyroki: NSA z dnia 31 maja 2004 r., OSK 205/04, WSA w Warszawie: z dnia 28 stycznia 2009 r., II SA/Wa 1542/08, z dnia 12 października 2010 r., II SA/Wa 933/10, z dnia 10 listopada 2010 r., II SAB/Wa 117/09). Mając na uwadze powyższe uwagi należy zatem przyjąć, że wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej jest wniosek, który jednocześnie dotyczy: 1) informacji rozumianej jako powiadomienie, zakomunikowanie czegoś, wiadomość, pouczenie (Uniwersalny Słownik Języka Polskiego, Tom A-J, red. S. Dubisz, Warszawa 2008, s. 1212) czyli oświadczenia wiedzy, które - na co wskazuje analiza art. 6 cyt. ustawy - dotyczy określonych faktów, tj. czynności i zachowań podmiotu wykonującego zadania publiczne podejmowanych w zakresie wykonywania takiego zadania; 2) informacji istniejącej i znajdującej się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia; 3) informacji w zakresie spraw publicznych rozumianych jako przejaw działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP w jej rozumieniu wynikającym z unormowań Konstytucji RP, tj. takiej aktywności tych podmiotów, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych podmiotów, w tym aktywnością związaną z wewnętrzną organizacją ich funkcjonowania. W piśmiennictwie trafnie zwraca się uwagę, że ustawa o dostępie do informacji publicznej "daje prawo do uzyskania informacji o sprawach publicznych, nie przyznaje jednak uprawnienia do otrzymania każdej informacji będącej w posiadaniu adresata wniosku. (...) Nie wszystkie działania podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP będą związane z powstaniem informacji publicznej. Jeżeli informacja dotyczy sfery prywatnej, niezwiązanej z działalnością państwa, nie podlega udostępnieniu, nawet jeżeli znajduje się w aktach sprawy prowadzonej przez organ. Konsekwencją przyjęcia takiego poglądu jest też uznanie, że część dokumentów służących jedynie potrzebom podmiotu zobowiązanego, pomimo że związana jest z jego działalnością, nie jest informacją publiczną i nie podlega ujawnieniu (dokumenty wewnętrzne)" (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, komentarz do art. 1, teza 2, teza 4). Uwzględniając całość powyższego należy podzielić stanowisko WSA, że informacja o tematach kontroli, nazwie podmiotu kontrolowanego, terminie rozpoczęcia i zakończenia kontroli przeprowadzonych przez Biuro Kontroli Komendy Głównej Policji w roku 2023, stanowi informację publiczną. Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o Policji Komendant Główny Policji jest centralnym organem administracji rządowej, właściwym w sprawach ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Jak wynika z art. 6g tej ustawy Komendant Główny Policji wykonuje swoje zadania przy pomocy Komendy Głównej Policji. Zgodnie z § 6 ust. 1 pkt 16 zarządzenia nr 2 Komendanta Głównego Policji z dnia 1 kwietnia 2016 r. w sprawie regulaminu Komendy Głównej Policji Biuro Kontroli jest jedną z komórek organizacyjnych Komendy Głównej Policji. Zgodnie z § 30 ust. 1 Regulaminu Biuro Kontroli realizuje zadania związane z zapewnianiem Komendantowi Głównemu Policji informacji związanych z oceną działań Policji, służących do efektywnego zarządzania formacją. Nie ma zatem wątpliwości, że działalność Biura Kontroli bezpośrednio przekłada się na sprawność funkcjonowania podległych Komendantowi Głównemu jednostek policji. Działalność Biura Kontroli jest więc działalnością z zakresu realizacji zadań publicznych, a zatem informacje o takiej działalności stanowią informację publiczną. Wnioskowana informacja, wbrew tezom skargi kasacyjnej nie odnosiła się do udostępnienia dokumentu publicznego, ani dokumentu wewnętrznego. Posłużenie się we wniosku zwrotem "wykaz" miało charakter techniczny i odzwierciedlało konieczność zebrania i posegregowania wnioskowanych informacji. Nie chodziło zatem o udostępnienie istniejącego dokumentu - Wykazu Kontroli Biura Kontroli Komendy Głównej Policji, lecz o przygotowanie wnioskowanych danych w formie odpowiednio zredagowanej i ustrukturyzowanej, z podziałem na: 1) wykaz tematów kontroli; 2) nazwy podmiotów kontrolowanych; 3) termin rozpoczęcia i zakończenia kontroli - przeprowadzonych przez Biuro Kontroli Komendy Głównej Policji w roku 2023. Z wniosku nie wynikało, że skarżący domaga się przesłania wnioskowanych informacji w określonej postaci, w szczególności w formie dokumentu urzędowego. Skarżący wnioskował o przesłanie ich w formie mailowej. Mówiąc wprost, skarżący nie wnioskował o przekazanie nośnika informacji publicznej, domagał się jedynie przekazania posiadanej przez organ wiedzy co do kontroli przeprowadzonych przez Biuro Kontroli w 2023 roku. Odnotować również trzeba, że skarżący nie domagał się informacji o działaniach przyszłych i niepewnych, planowych. Wnioskował o dane z przeszłości, za pewien zamknięty okres czasu. Chodziło mu więc o działalność podjętą i zrealizowaną. Niezależnie do powyższego Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że Plan Kontroli Biura Kontroli KGP, w skład którego wchodzi Wykaz Kontroli Biura Kontroli Komendy Głównej Policji stanowi informację publiczną – tak NSA w wyroku z 15 listopada 2024 r., III OSK 719/24. Z wyłożonych względów Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.