III OSK 4630/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 listopada 2020 r. sygn. akt II SAB/Wa 372/20 w sprawie ze skargi R. S. na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o wyrównanie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 listopada 2020 r. sygn. akt II SAB/Wa 372/20 oddalił skargę R. S. na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o wyrównanie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wnioskiem z dnia [...] listopada 2018 r. R. S. (wnioskodawca, skarżący) wystąpił do Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w [...] o wypłacenie mu wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy. Jako podstawę swojego żądania, powołał wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, opublikowany 6 listopada 2018 r. w Dz. U. z 2018 r. poz. 2102. W odpowiedzi Komendant Wojewódzki Policji z siedzibą w [...] pismem z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] poinformował skarżącego, że w obecnej chwili brak jest podstaw do ponownego przeliczenia wypłaconego ekwiwalentu. Wskazał również, że wraz z wejściem w życie nowelizacji ustawy o Policji z dnia 6 kwietnia 1990 r., w wyżej wymienionym zakresie, wniosek zostanie rozpatrzony. Pismem z dnia [...] grudnia 2019 r. R. S. zwrócił się o niezwłoczne wydanie przez Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w [...] decyzji administracyjnej w przedmiocie jego wniosku z dnia [...] listopada 2018 r. o ponowne przeliczenie ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, na podstawie art. 115a ustawy o Policji, interpretowanego w zgodzie z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP i wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15. Pismem z dnia [...] czerwca 2020 r. R. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w [...] w przedmiocie rozpatrzenia jego wniosku z dnia [...] listopada 2018 r. W odpowiedzi na skargę, Komendant Wojewódzki Policji z siedzibą w [...] wniósł o jej oddalenie. Skarżący, pismem procesowym z dnia 31 października 2020 r., podtrzymał skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym wyżej wyroku oddalił skargę R. S. uznając, że skarga nie jest zasadna. Uznając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że Skarżący przed wniesieniem skargi na bezczynność wyczerpał środek zaskarżenia, tj. wystąpił z ponagleniem w trybie art. 37 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm.; dalej: "k.p.a."), co czyni skargę dopuszczalną w świetle art. 53 § 2b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.; dalej: "p.p.s.a."). Zdaniem Sądu, Komendant Wojewódzki Policji z siedzibą w [...] nie był właściwy do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] listopada 2018 r. o wypłacenie mu wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, o którym mowa w art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2019 r., poz. 161 z późn. zm.) w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, opublikowany 6 listopada 2018 r. w Dz. U. z 2018 r. poz. 2102. Kwestię właściwości organów w sprawach osobowych reguluje art. 32 ust. 1 – 2 ustawy o Policji. Do mianowania policjanta na stanowiska służbowe, przenoszenia oraz zwalniania z tych stanowisk właściwi są przełożeni: Komendant Główny Policji, Komendant CBŚP, Komendant BSWP, komendanci wojewódzcy i powiatowi (miejscy) Policji oraz komendanci szkół policyjnych. Organ właściwy do mianowania funkcjonariusza pozostaje właściwy do ustalenia w formie decyzji administracyjnej jego uposażenia oraz podejmowania innych decyzji związanych z uposażeniem. Wobec braku innych uregulowań te same organy w tej samej formie właściwe są również do rozstrzygania w przedmiocie innych świadczeń finansowych funkcjonariuszy Policji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaznaczył, że wnioskodawca R. S. jest byłym policjantem, który został zwolniony ze służby w Policji rozkazem personalnym Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] 2012 r. Ostatnio pełnił służbę na stanowisku [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji. Tak więc, złożony przez niego wniosek o zapłatę wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy oraz urlop dodatkowy powinien zostać załatwiony przez Komendanta Głównego Policji, jako przełożonego właściwego w sprawach osobowych wnioskodawcy (§ 1 pkt 4 i 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 14 maja 2013 r. (t.j. Dz. U. 2020, poz. 1113) stosownie do art. 32 ustawy o Policji. W przypadku braku właściwości, Komendant Wojewódzki Policji z siedzibą w [...], na podstawie art. 65 § 1 k.p.a., powinien przekazać wniosek skarżącego z dnia [...] listopada 2018 r. według właściwości Komendantowi Głównemu Policji, jako organowi właściwemu w sprawie, zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie. Pismem z dnia 17 grudnia 2019 r. akta postępowania administracyjnego dotyczące ponownego przeliczenia ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy zostały przekazane z Komendy Wojewódzkiej Policji z siedzibą w [...] do Komendy Głównej Policji zgodnie z właściwością. Przy czym, o powyższym zawiadomiono wnioskodawcę. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł R. S., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie: 1. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a i § 2 p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie i oddalenie skargi w całości, w sytuacji gdy: a) istniała bezczynność organu administracji - Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w [...] i na Sądzie I instancji ciążył obowiązek stwierdzenia, że organ ten dopuścił się bezczynności; b) bezczynność organu administracji - Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w [...] miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; c) bezczynność organu administracji - Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w [...], mająca miejsce wskutek rażącego naruszenia prawa, uzasadniała wymierzenie organowi administracji - Komendantowi Wojewódzki Policji z siedzibą w [...] grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., tj. 42.946,70 zł; d) bezczynność organu administracji - Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w [...], mająca miejsce wskutek rażącego naruszenia prawa, uzasadniała przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a,, tj. 21.473,35 zł; 2. przepisów prawa materialnego, tj.: a) art. 32 ustawy o Policji poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że przepis ten określa organ przełożony w ramach stosunku służbowego policjanta jako właściwy do wypłaty wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy albo określa organ przełożony policjanta jako właściwy do wydania decyzji odmownej w tym przedmiocie; b) art. 6a ust. 1 ustawy o Policji poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że to organ przełożony policjanta - jeśli ustawy nie stanowią inaczej ("w braku przepisów szczególnych" - cyt. za uzasadnieniem) - jest właściwy do wypłaty albo odmowy wypłaty świadczenia pieniężnego w postaci wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, podczas gdy jest dokładnie odwrotnie - organ przełożony policjanta jest właściwy do wypłaty albo odmowy wypłaty świadczeń pieniężnych przysługujących policjantowi tylko wówczas, gdy przepis ustawy tak stanowi. Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego, a także rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Jednocześnie podkreślić należy, że w sytuacji, gdy strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego. Jako niezasadny ocenić należy zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a i § 2 p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie. W orzecznictwie NSA prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym nie jest dopuszczalne w świetle brzmienia art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako naruszenie przepisu prawa "poprzez jego niezastosowanie" czy "pominięcie" (por. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r., I OSK 1807/07; wyrok NSA z dnia 14 maja 2007 r., I OSK 1247/06; wyrok NSA z dnia 28 marca 2007 r., I OSK 31/07; postanowienie NSA z dnia 2 marca 2012 r., I OSK 294/12). Wprawdzie wyrażany jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, iż możliwe jest również kwestionowanie niezastosowania określonego przepisu prawa z tym jednak zastrzeżeniem, że dotyczy on zarzutu w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej tj. naruszenia prawa materialnego. W takim przypadku, jeżeli strona skarżąca kasacyjnie podnosi w skardze kasacyjnej, że Sąd rozpoznający sprawę zastosował nie ten przepis prawa materialnego, który powinien być zastosowany, to powinna wskazać przepis właściwy jako podstawę materialną rozstrzygnięcia i uzasadnić, dlaczego ten właśnie przepis powinien lec u podstaw kwestionowanego rozstrzygnięcia, tj. dlaczego powinien być zastosowany (por. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2004 r., OSK 121/04; wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2005 r., II OSK 299/05; wyrok NSA z dnia 15 marca 2011 r., II OSK 323/10). Tymczasem, jak wskazuje zresztą sam autor skargi kasacyjnej, zarzut ten dotyczy naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, czyli został on sformułowany w ramach drugiej podstawy kasacyjnej. Podkreślić nadto należy, że zarzut niezastosowania przepisów, a wiec nie stanowiących podstawy orzekania, dotyczył regulacji o charakterze wynikowym, których zastosowanie przez sąd I instancji jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie zaistniały okoliczności pozwalające na stwierdzenie, iż zaistniała bezczynność lub prowadzenie postępowania w sposób przewlekły. Jako bezpodstawny jawi się również zarzut naruszenia art. 32 ustawy o Policji poprzez niewłaściwe zastosowanie. Otóż przywołany w tym zarzucie przepis art. 32 ustawy o Policji dzieli się na trzy ustępy. Tymczasem przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd I instancji zarzuca skarga kasacyjna. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; wyrok NSA z dnia 7 marca 2014 r., II GSK 2019/12; wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2013 r., II OSK 552/12; wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12; wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., II GSK 218/11; wyrok NSA z dnia 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2012 r., II OSK 2232/10). Warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez Sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; wyrok NSA z dnia 6 lutego 2014 r., II GSK 1669/12; wyrok NSA z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12; wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014 r., II OSK 1977/12). Tym samym w kontekście wskazanego zarzutu nie zostały wyraźnie wskazane konkretne przepisy, które miałyby zostać naruszone. Również zarzut naruszenia art. 6a ust. 1 ustawy o Policji poprzez jego błędną wykładnię nie zasługuje na uwzględnienie. WSA w Warszawie nie stosował tego przepisu, a w konsekwencji nie przeprowadzał jego interpretacji. Tym samym nie sposób zarzucić Sądowi I instancji, iż dokonał błędnej wykładni tego przepisu. Dodatkowo zwrócić należy uwagę, iż w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku brak jest sformułowania "w braku przepisów szczególnych", które zostało przytoczone w treści tego zarzutu jako pochodzące z tego uzasadnienia. Dlatego też z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a.