III OSK 4619/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Korzeniowski (spr.) Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant: asystent sędziego Łukasz Szlęzak po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2023 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej C. sp. z o.o. z siedzibą w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Po 517/20 w sprawie ze skargi C. sp. z o.o. z siedzibą w S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 12 marca 2020 r., nr SKO.OŚ.405.369.2019 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 25 listopada 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej: Sąd I instancji, WSA w Poznaniu, Wojewódzki Sąd Administracyjny), sygn. akt II SA/Po 517/20 po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 listopada 2020 r. sprawy ze skargi C. sp. z o.o. z siedzibą w S. (dalej: Spółka, Skarżąca) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu (dalej: SKO, Kolegium) z [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia, oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że wnioskiem z 15 stycznia 2018 r. firma S. sp. z o.o. [...] wystąpiła o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie hali magazynowo-produkcyjnej oraz wiaty magazynowej na działce o numerze ewidencyjnym [...] obręb [...], gmina S. Po uzupełnieniu wniosku, postanowieniem z [...] lutego 2018 r. (dalej: postanowienie Burmistrza), znak: [...], Burmistrz odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla wskazanego wyżej przedsięwzięcia z uwagi na okoliczność, iż planowane przedsięwzięcie nie kwalifikuje się do przedsięwzięć wymienionych w rozporządzeniu Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (tekst jedn.: Dz.U. z 2016 r., poz. 71, dalej: rozporządzenie), dla których zachodzi konieczność uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Pismem z 17 czerwca 2019 r. Spółka, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, złożyło wniosek o stwierdzenie nieważności postanowienia Burmistrza z [...] lutego 2018 r. O postanowieniu Burmistrza Skarżąca dowiedziała się, według jej oświadczenia, dopiero w związku z doręczeniem jej, w dniu 13 czerwca 2018 r., decyzji Burmistrza z [...] czerwca 2018 r. o warunkach zabudowy, z którego Skarżąca powzięła wiedzę o wydaniu takiego postanowienia, a następnie zapoznała się z pełną treścią tego postanowienia na skutek wglądu do akt sprawy o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Niezwłocznie po zapoznaniu się z treścią spornego postanowienia, pełnomocnik Skarżącej, dnia 29 czerwca 2018 r., wraz z zażaleniem na powyższe postanowienie Burmistrza złożył także wniosek o przywrócenie terminu do złożenia zażalenia na to postanowienie. Postanowieniami z [...] października 2018 r. SKO w Poznaniu odmówiło przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia oraz stwierdziło niedopuszczalność wniesienia zażalenia. W wyniku złożonego przez Spółkę wniosku z 19 listopada 2018 r. o ponowne rozpoznanie sprawy w przedmiocie przywrócenia terminu do złożenia zażalenia na postanowienie Burmistrza, Kolegium - postanowieniem z [...] maja 2019 r. - utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W orzeczeniach tych SKO w Poznaniu podkreślało okoliczność, iż nie doszło do wszczęcia postępowania, w związku z czym Skarżąca nie może być uznana za stronę, a tym samym - jako nie stronie - nie przysługuje Spółce prawo zaskarżenia postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania o wydanie decyzji środowiskowej z [...] lutego 2018 r. Na skutek skargi do WSA w Poznaniu, Sąd ten - w wyroku z dnia 22 maja 2019 r., sygn. akt: II SA/Po 34/19 – uchylając powyższe postanowienie SKO przesądził posiadanie przez skarżącą statusu strony w postępowaniu prowadzonym i zakończonym postanowieniem Burmistrza. Wyrokiem z 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 2575/19, NSA oddalił skargę kasacyjną od powyższego wyroku WSA w Poznaniu. Postanowieniem z [...] listopada 2019 r. SKO w Poznaniu odmówiło stwierdzenia nieważności postanowienia Burmistrza. Skarżąca złożyła wniosek z 9 grudnia 2019 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy. SKO w Poznaniu, postanowieniem z [...] marca 2020 r., nr [...], utrzymało wyżej powołane postanowienie w mocy. Skargę do WSA w Poznaniu na postanowienie SKO w Poznaniu z [...] marca 2020 r. wniosła Spółka, zaskarżając je w całości. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z kopii wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 kwietnia 2020 r., II OSK 2575/19 oraz zwrot kosztów postępowania, a w tym zwrot kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. W ocenie Sądu I instancji zgodzić się należy z Kolegium, że nie zaistniała przesłanka rażącego naruszenia prawa, choć samo naruszenie prawa w istocie miało miejsce. Jest ono jednak tego rodzaju, że nie można mu przypisać cechy naruszenia rażącego. Tylko zaś takie naruszenia podlegają uwzględnieniu w ramach postępowania nieważnościowego. Inne uchybienia, jak to, które miało miejsce przy wydawaniu postanowienia Burmistrza, podlegają eliminacji w ramach zwyczajnego trybu zaskarżenia. Według Sądu I instancji, nie może również odnieść skutku zarzut nieważności postanowienia z powodu pozbawienia Skarżącej udziału w postępowaniu. Należy bowiem zgodzić się z utrwalonym w orzecznictwie poglądem, że zarzut taki stanowi podstawę do żądania wznowienia postępowania, nie jest natomiast przesłanką do stwierdzenia nieważności decyzji, bowiem pominięcie strony postępowania nie może być oceniane w kategorii rażącego naruszenia prawa, o którym stanowi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W skardze kasacyjnej Spółka, reprezentowana przez adw. R.W., zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie następujących przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. w. zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 127 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. przez niezasadne oddalenie skargi, wskutek błędnego uznania, że wydanie przez Burmistrza postanowienia z [...] lutego 2018 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowego przedsięwzięcia, po dokonaniu merytorycznej oceny i przeanalizowaniu sprawy, ustaleniu jej stanu faktycznego i de facto prowadzenia sprawy, mimo braku formalnego wszczęcia postępowania, a dopiero w następstwie owych czynności uznanie, że nie ma podstaw do dalszego prowadzenia postępowania i wydanie postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, a w konsekwencji pominięcie strony postępowania i niedoręczenie skarżącej postanowienia Burmistrza z [...] lutego 2018 r., znak: [...], w zw. z niezasadnym uznaniem, że skarżąca nie posiada statusu strony w przedmiotowej sprawie, nie może być traktowane jako rażące naruszenie prawa, w sytuacji, w której skarżąca bez własnej winy została pozbawiona prawa udziału w postępowaniu, prawa wysłuchania, co wywołało skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności; 2. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. w. zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. przez niezasadne oddalenie skargi, wskutek błędnego uznania, że pominięcie strony postępowania nie może być oceniane w kategorii rażącego naruszenia prawa, a także nieuwzględnienia oceny prawnej wyrażonej przez WSA w Poznaniu w wyroku z 22 maja 2019 r. (II SA/Po 34/19), mimo przesądzenia, że strona skarżąca posiadała legitymację do wniesienia zaskarżenia od postanowienia Burmistrza z [...] lutego 2018 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, czy to w postaci środka odwoławczego w trybie zwykłym, czy też wniosku o wszczęcie trybu ekstraordynacyjnego; 3. naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niedopełnienie przez Sąd I instancji obowiązku rozpoznania sprawy w granicach skargi i nierozpoznanie wszystkich zarzutów objętych skargą, a także przez brak szczegółowego odniesienia się do wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, ograniczenie się w uzasadnieniu wyroku do ogólnikowego powoływania się na poglądy judykatury, bez szczegółowego odniesienia się do okoliczności stanu faktycznego przedmiotowej sprawy oraz przez sporządzenie uzasadnienia orzeczenia w sposób niepozwalający jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się WSA w Poznaniu podejmując zaskarżone orzeczenie. Mając na uwadze powyższe, wniesiono: 1. na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., w zw. z art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a., o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał zaskarżone orzeczenie; 2. o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego; 3. stosownie do art. 176 § 2 p.p.s.a. o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Burmistrz wydał postanowienie z [...] lutego 2018 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zanim jednak postanowienie zostało wydane, Burmistrz dokonał merytorycznej oceny i przeanalizował sprawy, ustalił jej stan faktyczny. Wobec powyższego należy stwierdzić, że Burmistrz de facto sprawę prowadził, mimo braku formalnego wszczęcia postępowania. Dopiero w następstwie ww. czynności uznał, że nie ma podstaw do dalszego prowadzenia postępowania i wydał postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Status skarżącej jako strony został przesądzony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 22 maja 2019 r., II SA/Po 34/19. Wskutek pominięcia Spółki jako strony została ona pozbawiona możliwości skorzystania z przysługujących jej praw. Pozbawienie wnioskującej możliwości skutecznego wzruszenia przedmiotowego postanowienia stanowi rażące naruszenie obowiązujących przepisów prawa. Spółka bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu zakończonym postanowieniem Burmistrza z [...] lutego 2018 r. o odmowie wszczęcia postępowania. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, skoro zawiadomienie strony o wszczęciu postępowania w sposób niewłaściwy uznaje się za rażące naruszenie prawa, to tym bardziej brak jakiegokolwiek poinformowania strony o tym, że postępowanie zostało wszczęte, należy za takie rażące naruszenie prawa uznać. W rozpoznawanej sprawie skarżąca wykazała, że nie zostało jej zapewnione prawo do czynnego udziału i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań w postępowaniu przed Burmistrzem, w konsekwencji czego naruszona została również zasada praworządności oraz pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej. Naruszenie to należy ocenić nie tylko jako rażące, ale także jako mające istotny wpływ na wynik sprawy. Według skarżącej kasacyjnie w ocenie prawnej dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym orzeczeniu brak jest jakiegokolwiek odniesienia do zarzutu dotyczącego pominięcia oceny prawnej dokonanej przez WSA w Poznaniu w wyroku z 22 maja 2019r., II SA/Po 34/19, w którym to przesądzono posiadaniu przez skarżącą statusu strony w postępowaniu prowadzonym przed Burmistrzem. Sąd I instancji w całości pominął podniesione w skardze zarzuty dotyczące nierozpoznania sprawy w pełnym zakresie oraz zaniechania odniesienia się do wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącego przedstawionych zarówno we wniosku inicjującym postępowanie, jak i we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Nie odniósł się także do zarzutu niewyjaśnienia wszystkich okoliczności stanu faktycznego u prawnego sprawy. Pominął również kwestię zarzutu naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania i oraz zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do organów władzy publicznej. W ocenie skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji ograniczył się w uzasadnieniu wyroku do ogólnikowych sformułowań, bez szczegółowego odniesienia się do okoliczności stanu faktycznego przedmiotowej sprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną SKO w Poznaniu wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz oddalenie wniosku o zasądzenie na rzecz skarżącej kasacyjnie kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę kasacyjną, SKO w Poznaniu wskazało, że WSA w Poznaniu wyrokiem nie naruszył przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zaskarżony wyrok WSA Poznaniu z 25 listopada 2020 r. (sygn. akt II SA/Po 517/20) odpowiada prawu i opiera się na prawidłowo ustalonym stanie faktycznym. W odpowiedzi na skargę kasacyjną S. sp. z o.o., reprezentowana przez r.pr. J.D., wniosła o: 1) oddalenie skargi kasacyjnej w całości, 2) zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W jej ocenie skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie ze względów merytorycznych. Przesłanki powołane przez skarżącą nie mogły stanowić podstawy orzekania przez organ w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Zmiana sposobu rozstrzygnięcia sprawy pociągała za sobą wyłącznie skutek w postaci ograniczenia zakresu stron postępowania, co bezpośrednio pozbawiło Skarżącą możliwości udziału w sprawie. Przesłanka rozpoznania skutków braku udziału w postępowaniu strony bez własnej winy zostaje jednak zastrzeżona dla postępowania wznowieniowego i poznaje poza przedmiotem niniejszego postępowania. Następcze przesądzenie o statusie strony jest istotne z punktu widzenia art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. ale nie stanowi przyczynku do stwierdzenia nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż oba tryby ekstraordynaryjne są niekonkurencyjne, opierają się na odmiennych przesłankach i służą innym celom. S. sp. z o.o. w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę kasacyjną nie podzieliła argumentacji Skarżącej kasacyjnie w zakresie naruszenia powołanych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu jawnym. Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Zarzuty skargi kasacyjnej oraz ich uzasadnienia nie zasługiwały na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę nieważność postępowania. W tej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdza wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W myśl art. 176 p.p.s.a., strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną. Duży stopień ogólności niniejszej skargi kasacyjnej i jej uzasadnienia utrudniał Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu określenie jej granic. Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut przedstawiony w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej. Odnosząc się do tego zarzutu wskazać należy, że Sąd I instancji prawidłowo zgodził się z SKO w Poznaniu, że nie zaistniała przesłanka rażącego naruszenia prawa, choć samo naruszenie prawa w istocie miało miejsce. Jest ono jednak tego rodzaju, że nie można mu przypisać cechy naruszenia rażącego. Tylko zaś takie naruszenia podlegają uwzględnieniu w ramach postępowania nieważnościowego. Inne uchybienia, jak to, które miało miejsce przy wydawaniu postanowienia Burmistrza, podlegają eliminacji w ramach zwyczajnego trybu zaskarżenia. Ma rację Sąd I instancji, że nie może również odnieść skutku zarzut nieważności postanowienia z powodu pozbawienia skarżącej udziału w postępowaniu. Należy bowiem zgodzić się z utrwalonym w orzecznictwie poglądem, że zarzut taki stanowi podstawę do żądania wznowienia postępowania, nie jest natomiast przesłanką do stwierdzenia nieważności decyzji, bowiem pominięcie strony postępowania nie może być oceniane w kategorii rażącego naruszenia prawa, o którym stanowi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wyjaśnić należy, że kwalifikowane wady prawne decyzji o jakich mowa w art. 156 § 1 k.p.a. są związane z instytucją prawną stwierdzenia nieważności decyzji, a nie z instytucją prawną wznowienia postępowania. Dla uznania, że wystąpiło kwalifikowane naruszenie prawa niezbędne jest bowiem stwierdzenie i wykazanie, że miało ono charakter rażący, czyli że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z przepisem prawa przez proste ich zestawienie, nie chodzi przy tym o błędy wykładni, czy w ocenie zebranego materiału, lecz o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Ponadto wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. następuje tylko na żądanie strony. Prawami procesowymi rozporządza bowiem ta strona. Pominięcie strony postępowania nie może być oceniane w kategorii rażącego naruszenia prawa, o którym stanowi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Właściwym trybem weryfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej jest w takim przypadku wznowienie postępowania (por. wyrok NSA z 6 lutego 2018 r., II OSK 1085/16, LEX nr 2446296). Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tym składzie podziela pogląd wyrażony w orzecznictwie NSA, według którego "(...) podmiot, który nie brał udziału w postępowaniu przed organem I instancji, bądź któremu nie doręczono decyzji, może wnieść odwołanie, jeśli otwarty jest termin do wniesienia odwołania dla strony, której doręczono decyzję, a w przypadku wielości stron postępowania, jeśli otwarty jest termin do wniesienia odwołania chociażby dla jednej ze stron, którym doręczono decyzję. Podmiot, który nie brał udziału w postępowaniu zakończonym decyzją, bądź któremu nie doręczono decyzji, i który nie wniósł odwołania w terminie otwartym dla strony, której doręczono decyzję, nie ma możliwości "usunięcia" skutków prawnych upływu terminu do wniesienia odwołania. W takiej sytuacji podmiot taki nie może skorzystać z wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, gdyż - jak już wyżej wskazano możliwość skorzystania z wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania (art. 58 § 1 k.p.a.) służy jedynie stronie, której organ doręczył decyzję. Skarżącym nie doręczono decyzji organu I instancji, a termin do złożenia odwołania upłynął wraz z upływem terminu dla strony, której doręczono decyzję. Skarżący nie mogą zatem w niniejszej sprawie skorzystać z instytucji przywrócenia terminu przewidzianej w art. 58 § 1 k.p.a.". (zob. wyrok NSA z 13 września 2017 r., II OSK 66/16, LEX nr 2411931). Tezę tę rozwinięto w późniejszych orzeczeniach tego sądu, m.in. w wyroku z 24 listopada 2010 r., II OSK 1762/09, LEX nr 746776 oraz w wyroku NSA z 8 lutego 2023 r., I OSK 2545/19, LEX nr 3504017). W wyroku z 24 listopada 2010 r., II OSK 1762/09 zauważono, że: "Strona postępowania administracyjnego, niebędąca jedyną stroną tego postępowania, która została w tym postępowaniu pominięta przez niedoręczenie jej decyzji organu pierwszej instancji, może wnieść odwołanie w terminie, który biegnie dla stron postępowania, którym decyzję doręczono, zaś po tym terminie nie służy jej prawo wniesienia odwołania, lecz podanie o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.". (zob. też Z. Kmieciak (w:) W. Chróścielewski (red.) Z. Kmieciak (red.) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Opublikowano WKP 2019). Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 28 k.p.a. wskazać należy, że przepis ten został błędnie objęty podstawą kasacyjną określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Pojęcie strony postępowania administracyjnego określone w art. 28 k.p.a. wyprowadza się z przepisów prawa materialnego, to jest z normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia obowiązku lub uprawnienia. Podmiotowe ramy stosowania art. 28 k.p.a. określa natomiast art. 29 k.p.a., który precyzuje podmioty, które mogą być stronami postępowania administracyjnego. Skoro uregulowanie statusu strony postępowania administracyjnego należy wywodzić z przepisów prawa materialnego, to uznać należy, że art. 28 k.p.a. jest przepisem prawa materialnego, mimo, że pojęcie strony jest instytucją procesową (zob. wyrok NSA z 8 listopada 2017 r., II OSK 2873/16, LEX nr 2415214 oraz cytowane tam orzecznictwo). Pojęcie rażącego naruszenia prawa nie zostało w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zdefiniowane. W orzecznictwie i piśmiennictwie akcentowane są różne aspekty tego pojęcia, w zależności od okoliczności sprawy oraz rodzaju i wagi badanego naruszenia, na tle podstawy materialnej, procesowej, czy też ustrojowej, rozstrzygnięcia. Rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku naruszenia przepisu, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Rażące naruszenie prawa to naruszenie oczywiste, wyraźne i bezsporne. Stan faktyczno-prawny w zakresie skutków społeczno-gospodarczych rozstrzygnięcia nie ogranicza się do okresu wydania decyzji lecz dotyczy tych skutków, które występują w dacie stosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wyeliminowanie z obrotu prawnego, poprzez stwierdzenie nieważności, aktu naruszającego prawo ma wszak sens tylko wtedy, gdy naruszenia, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nawet o charakterze oczywistym, w dalszym ciągu, a więc w okresie postępowania o stwierdzenie nieważności, wywołują skutki niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. O ile skutki o takim charakterze w dacie rozstrzygania postępowania nieważnościowego już nie występują, nie ma podstaw do przyjęcia, że naruszenia, które niewątpliwie w dacie wydania decyzji wystąpiły, mają charakter rażący w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por.m.in. wyrok NSA z dnia 26 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 1494/18; wyrok NSA z dnia 29 października 2020 r., sygn. akt II OSK 1696/20 oraz wyrok NSA z dnia z 13 czerwca 2022 r., II OSK 1170/19, LEX nr 3396104). Nie każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa może być uznane za rażące, nie jest też decydujący charakter przepisu, jaki został naruszony. Przy kwalifikowaniu naruszenia prawa do kategorii naruszenia rażącego chodzi nie o sam fakt zachowania się organu niezgodnie z normą prawną, lecz o skutki, których dotkliwości dla strony niczym nie można usprawiedliwiać. Wbrew wywodom skargi kasacyjnej postanowienie z [...] lutego 2018 r., znak [...], w którym Burmistrz odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla wskazanego wyżej przedsięwzięcia z uwagi na okoliczność, iż planowane przedsięwzięcie nie kwalifikuje się do przedsięwzięć wymienionych w rozporządzeniu Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (tekst jedn.: Dz.U. z 2016 r., poz. 71), dla których zachodzi konieczność uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, nie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa. Nie jest zasadny zarzut przedstawiony w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej. Odnosząc się do argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu tego zarzutu, która odwołuje się do wyroku WSA w Poznaniu z 22 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Po 34/19 wskazać należy, że wyrok ten, jak i wyrok NSA z 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 2575/19 w zakresie innych postępowań nie wskazują w uzasadnieniu aby przy wydaniu postanowienia z 7 lutego 2018 r. stwierdzono rażące naruszenia prawa skutkujące lub mogące skutkować w przyszłości stwierdzeniem nieważności postanowienia z 7 lutego 2018 r., znak WOS.6220.1.7.2018-2, w którym Burmistrz odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla wskazanego przedsięwzięcia. Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 153 p.p.s.a., przedstawiony w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej, ponieważ wydanie wyroku przez Sąd I instancji nie wymagało uwzględnienia treści tego przepisu w niniejszej sprawie. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Użyty w przepisie art. 153 p.p.s.a. zwrot "wiążą w sprawie" oznacza, że chodzi tutaj o tożsamość sprawy oraz wyznaczające ją elementy zakreślające granice związania orzeczeniem sądu. Powinna to być więc sprawa tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym (por. wyrok NSA z 28 kwietnia 2020 r., I OSK 896/19, Legalis). W szczególności o tożsamości sprawy decyduje podstawa danego stosunku prawnego, tj. podstawa prawna i okoliczności faktyczne. Istotna zmiana któregoś z tych elementów powoduje, że mamy do czynienia z nową sprawą (por. wyrok NSA z 12 grudnia 2018 r., I OSK 239/17, Legalis) zob. też. J. Drachal, J. Jagielski, P. Gołaszewski, w: R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2021, s. 789). Sąd I instancji dokonał prawidłowej oceny relacji jaka zachodzi pomiędzy wyrokiem WSA w Poznaniu z 22 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Po 34/19 oraz wyrokiem NSA z 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 2575/19 a niniejszą sprawą. W sprawie o sygn. akt II SA/Po 34/19 przedmiotem kontroli było postanowienie stwierdzające niedopuszczalność zażalenia, a nie postanowienie, w którym odmówiono stwierdzenia nieważności postanowienia Burmistrza z [...] lutego 2018 r., znak [...]. W wyroku WSA w Poznaniu z 22 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Po 34/19 rozumowanie Kolegium podważono, wskazując, że podjęte przez Burmistrza wobec wniosku S. sp. z o.o. czynności były tak zaawansowane, że pozwala to stwierdzić, iż postępowanie w istocie wszczęto, a takiemu postępowaniu można było przypisać krąg stron. Przywołana myśl wyraża sens wyroku WSA w Poznaniu z 22 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Po 34/19. W wyroku tym w kontekście niniejszej sprawy przesądzono jedynie to, że wbrew twierdzeniu Kolegium C. sp. z o.o. "posiadało legitymację" do wniesienia od postanowienia z [...] lutego 2018 r., [...] "środka zaskarżenia", jednakże Sąd nie wskazał nawet jaki ten środek powinien być, a tym bardziej jakie skutki należy przypisać dotychczasowym działaniom Spółki (cyt. z wyroku II SA/Po 34/19: "skarżąca posiadała legitymację do wniesienia od niego środka zaskarżenia, czy to w postaci wniesienia środka odwoławczego w trybie zwykłym, czy też wniosku o wszczęcie trybu ekstraordynaryjnego"). WSA w Poznaniu w wyroku z 22 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Po 34/19 uznał, że w sprawie [...] czynności postępowania stały się tak dalece zaawansowane, że zaistniał krąg stron, a Spółkę należy do tego kręgu zaliczyć. Sąd nie stwierdził jednak niczego więcej, a już zwłaszcza nie wypowiedział się co do przesłanek proceduralnych ewentualnych działań zainteresowanej Spółki, ograniczając się do stwierdzenia, iż jej legitymacja (status strony) otwiera przed nią hipotetyczną możliwość wniesienia "środka odwoławczego w trybie zwykłym, czy też wniosku o wszczęcie trybu ekstraordynaryjnego"). W niniejszej sprawie w zupełności bez znaczenia jest to, czy Skarżąca powinna była być traktowana jako strona w postępowaniu zakończonym postanowieniem Burmistrza z [...] lutego 2018 r., [...], czy też nie. Przedmiotem postanowienia skarżonego w niniejszej sprawie jest bowiem wyłącznie to, czy w postanowieniu SKO w Poznaniu z [...] marca 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia, trafnie wskazano, że w utrzymanym w mocy postanowieniu Kolegium, uchybienie jakiego dopuścił się Burmistrz nie stanowi rażącego naruszenia prawa, uzasadniającego stwierdzenie nieważności ww. postanowienia z [...] lutego 2018 r. W orzecznictwie NSA wyrażono pogląd, który podziela Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tym składzie, według którego "Ocena prawna musi zostać w orzeczeniu wyrażona, co oznacza, że za przedmiot związania można uznać jedynie te elementy oceny odnoszącej się do przepisów prawa, które zostały zamieszczone przez sąd w wydanym przez niego orzeczeniu. Muszą one mieć postać jednoznacznych twierdzeń, sformułowanych w sposób jasny, umożliwiający organowi administracji publicznej oraz sądowi ustalenie treści związania bez potrzeby podejmowania skomplikowanych zabiegów interpretacyjnych. Oznacza to, że z zakresu związania wyłączyć należy oceny wyrażone w sposób niejednoznaczny, jak również oceny przybierające postać pośrednich wniosków, jakie można wywieść z rozważań przedstawionych przez sąd w uzasadnieniu orzeczenia. Stanowisko to należy uzasadnić tym, że związanie sądu oceną prawną zawartą w innym orzeczeniu stanowi ingerencję w konstytucyjną zasadę niezawisłości sędziowskiej (art. 178 ust. 1 Konstytucji). Niezawisłość sędziowska podlega szczególnej ochronie, co oznacza, iż wyjątki od niej, zawarte w przepisie szczególnym, muszą być objęte wykładnią restryktywną" (zob. wyrok NSA z 15.03.2012 r., II OSK 2562/10, ONSAiWSA 2013, nr 1, poz. 8). Nie są zasadne zarzuty dotyczące naruszenia art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. przedstawione w pkt 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej. W orzecznictwie NSA wyrażono pogląd, który podziela Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tym składzie, według którego "postępowanie wznowieniowe, w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., bardziej zabezpiecza interes wnioskodawcy, gdyż bada się sprawę ponownie w jej całokształcie, niż postępowanie nieważnościowe, w którym stwierdza się jedynie zaistnienie określonych kwalifikowanych wad (art. 156 § 1 k.p.a.)". (zob. wyrok NSA z 28 maja 2021 r., II OSK 2600/18, LEX nr 3229789). Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej - przepis zawarty w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. ma charakter prawnomaterialny, a nie procesowy (zob. wyrok NSA z 17 grudnia 2019 r., I OSK 3133/18, LEX nr 2785941). Nie jest zasadny zarzut przedstawiony w pkt 3 petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niedopełnienie przez Sąd I instancji obowiązku rozpoznania sprawy w granicach skargi i nierozpoznanie wszystkich zarzutów objętych skargą, a także przez brak szczegółowego odniesienia się do wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Tak sformułowany zarzut nie może zostać uznany za skuteczny. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wszystkie te elementy zawiera kwestionowany skargą kasacyjną wyrok. To, że skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z oceną zaistniałego stanu faktycznego przez Sąd I instancji nie dowodzi naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przy pomocy zarzutu naruszenia przepisów art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać przyjętego przez sąd wojewódzki stanu faktycznego czy też prawidłowości wykładni przepisów prawa materialnego. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego Sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. Zarzut naruszenia tego przepisu jest skuteczny wówczas, gdyby Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie Sąd I instancji nie dopuścił się naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., albowiem uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a., jest jasne i wyczerpujące. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił kwestie istotne dla rozpoznania niniejszej sprawy, wskazując odpowiednie przepisy prawa. W szczególności Sąd pierwszej instancji ocenił przeprowadzone postępowanie administracyjne, wskazał podstawę prawną wyroku (art. 151 p.p.s.a.) i wyjaśnił przyczyny podjętego rozstrzygnięcia. Sąd pierwszej instancji wypowiedział się we wszystkich kwestiach istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Odrębną kwestię stanowi zasadność stanowiska wyrażonego przez Sąd pierwszej instancji. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez Sąd pierwszej instancji jest odmienne od prezentowanego przez skarżącego nie oznacza, że takie uzasadnienie wyroku nie odpowiada wymogom ustawowym. Wobec tego działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekał o kosztach postępowania mimo wniosku S. sp. z o.o., ponieważ żaden przepis p.p.s.a., jak i żaden przepis szczególny, nie przewiduje możliwości zasądzenia kosztów sporządzenia odpowiedzi na skargę kasacyjną na rzecz uczestnika postępowania w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej skarżącego od wyroku oddalającego skargę.