III OSK 2633/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Korzeniowski (spr.) Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant: asystent sędziego Łukasz Szlęzak po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2023 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej C. sp. z o.o. z siedzibą w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Po 207/22 w sprawie ze skargi C. sp. z o.o. z siedzibą w S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 22 grudnia 2021 r., nr SKO.OŚ.405.273.2020 w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia zażalenia oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 18 maja 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej: Sąd I instancji, WSA w Poznaniu, Wojewódzki Sąd Administracyjny), sygn. akt II SA/Po 207/22 po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 maja 2022 r. sprawy ze skargi C. sp. z o.o. z siedzibą w S. (dalej: Spółka, Skarżąca) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu (dalej: SKO w Poznaniu, Kolegium) z 22 grudnia 2021 r., nr SKO.OŚ.405.273.2020 w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia zażalenia, oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że przedmiotem skargi jest postanowienie SKO z 22 grudnia 2021 r., SKO.OŚ.405.273.2020, którym organ ten – po rozpatrzeniu zażalenia Spółki od postanowienia Burmistrza Miasta i Gminy S. (dalej: Burmistrz) z 7 lutego 2018 r., WOS.6220.1.7.2018-2. – stwierdził uchybienie terminu do jego wniesienia. Sąd I instancji wyjaśnił, że w odniesieniu do postępowania z zażalenia Spółki na postanowienie z 7 lutego 2018 r., a konkretnie co do legitymacji składającej zażalenie spółki, wypowiadał się już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z 22 maja 2019 r., II SA/Po 34/19, zaaprobowanym przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 30 kwietnia 2020 r., II OSK 2575/19. Ocena prawna i wskazania zawarte w wymienionych orzeczeniach wiążą organy i sąd w niniejszej sprawie (art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.), stąd w obecnym wyroku Sąd I zrelacjonował orzeczenia II SA/Po 34/19 i II OSK 2575/19, z zastrzeżeniem jednak, że stanowisko tam wyrażone nie podlega polemice. Obecnie kontrolowanym postanowieniem z 22 grudnia 2021 r., SKO.OŚ.405.273.2020 SKO w Poznaniu, działając na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdziło po stronie Spółki uchybienie terminu do wniesienia zażalenia. Wskazało, że nawet uwzględniając wskazania wyroków II SA/Po 34/19 i II OSK 2575/19 nie można pominąć faktu, że postanowienie Burmistrza z 7 lutego 2018 r., WOS.6220.1.7.2018-2 stało się ostateczne i prawomocne z dniem 20 lutego 2018 r. (doręczono je S. sp. z o.o. w dniu 12 lutego 2018 r.). Zażalenie Spółki sporządzono natomiast dopiero 29 czerwca 2018 r., czyli z uchybieniem terminu do jego wniesienia z art. 141 § 2 k.p.a. W skardze Spółka zarzuciła naruszenie art. 63 § 2 w zw. z art. 222, art. 9, art. 235 § 1, art. 145 § 1 k.p.a. poprzez nierozważenie, czy środki prawne Skarżącej z 29 czerwca 2018 r. (zażalenie i wniosek o przywrócenie terminu do jego wniesienia) nie powinny były być potraktowane jako żądanie wznowienia postępowania. Zdaniem Spółki doszło też do naruszenia art. 65 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., gdyż jej pisma z 29 czerwca 2018 r., jeżeli zostałyby prawidłowo potraktowane jako wniosek o wznowienie postępowania, powinny były być przekazane do organu I instancji (rozpoznając je, Kolegium naruszyło przepisy o właściwości). Skarżąca zwróciła uwagę na naruszenie art. 134 w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a. Wskazując na wymienione zarzuty Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i o zobowiązanie Kolegium do potraktowania pism Skarżącej z 29 czerwca 2018 r. jako wniosku o wznowienie postępowania i przekazanie ich organowi I instancji. Skarżąca wystąpiła nadto o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę SKO w Poznaniu wniosło o oddalenie skargi. Według organu, zarzuty podnoszone w skardze są nieuzasadnione. Sąd I instancji oddalając skargę w uzasadnieniu wyroku wskazał, że zupełnie nie zgadza się z wyjściową tezą, która legła u podstaw skargi złożonej przez Spółkę – a mianowicie, że jej pisma datowane na 29 czerwca 2018 r. i zatytułowane "zażalenie" (k. 37-41 akt administracyjnych) oraz "wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia" (k. 47-48 akt administracyjnych) powinny były być uznane przez Kolegium za wniosek o wznowienie postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) i przekazane organowi I instancji (Burmistrzowi). Sąd I instancji wyjaśnił, że oba pisma zostały złożone w imieniu Spółki przez profesjonalnego pełnomocnika – adwokat R.W. Pisma, jak wyżej zaznaczono, jednoznacznie oznaczono jako zażalenie i wniosek o przywrócenie terminu do jego wniesienia oraz skierowano je wyraźnie do Kolegium. Nie sposób więc dopatrzeć się w pismach jakiejkolwiek intencji, aby były one traktowane jako wnioski o wznowienie postępowania zakończonego postanowieniem Burmistrza z 7 lutego 2018 r., WOS.6220.1.7.2018-2. Według Sądu I instancji, uznanie obecnie, jak chce Spółka, jego pism z 29 czerwca 2018 r. za wniosek o wznowienie postępowania, jest próbą "przekwalifikowania" sprawy w sytuacji, gdy Skarżąca wcześniej w toczących się postępowaniach sądowych, zakończonych wyrokami, w tym także II SA/Po 34/19 i II OSK 2575/19 nie twierdziła, że złożone przez nią środki prawne były żądaniem wznowienia postępowania. Zdaniem Sądu I instancji, poza sferą intencji Spółki, zauważyć należy, że wydane w sprawie wyroki II SA/Po 34/19, II OSK 2575/19 (prawomocne), ale i też II SA/Po 604/19, opierają się właśnie na założeniu, że Skarżąca spółka złożyła od postanowienia Burmistrza z 7 lutego 2018 r., WOS.6220.1.7.2018-2 zażalenie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu. Forsowane przez Spółkę nowe spojrzenie, iż nie mieliśmy do czynienia z zażaleniem, podważałoby więc wydane wyroki sądowe, w tym prawomocne, w którym przecież wyraźnie mowa było o fakcie wniesienia przez Skarżącą takiego właśnie środka zaskarżenia. Sąd I instancji uważa, że nie ma podstaw do traktowania pism Spółki, datowanych na 29 czerwca 2018 r., jako wniosku o wznowienie postępowania zakończonego postanowieniem Burmistrza z 7 lutego 2018 r., WOS.6220.1.7.2018-2. Nie naruszono tym samym przepisów o kwalifikacji pism w postępowaniu administracyjnym (art. 222, art. 235 § 1 k.p.a.), zasady informowania stron (art. 9 k.p.a. – wspomniane pisma z 2018 r. były jednoznaczne prawnie i zostały złożone przez profesjonalnego pełnomocnika), przepisu o treści podań (art. 63 § 2 k.p.a.) oraz o wznowieniu postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Końcowo Sąd I instancji podkreślił, że postanowienie Burmistrza z 7 lutego 2018 r., WOS.6220.1.7.2018-2 doręczono tylko jednej stronie – inwestorowi i odebrał on je 12 lutego 2018 r. Oznacza to, że zażalenie na to postanowienie mogło być wniesione do 19 lutego 2018 r. Tymczasem Spółka złożyła zażalenie – z wnioskiem o przywrócenie terminu, który okazał się nieskuteczny – wręcz kilka miesięcy później. W ocenie Sądu I instancji, w takiej sytuacji Kolegium postąpiło prawidłowo stwierdzając na podstawie art. 134 k.p.a. uchybienie terminu do wniesienia zażalenia po stronie składającej zażalenie. W skardze kasacyjnej Spółka, reprezentowana przez adw. R.W., zaskarżyła na podstawie art. 2, art. 173 § 1 i 2 , art. 176 § 1pkt 1 , art. 177 §1 p.p.s.a. w całości wyrok Sądu I instancji. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie następujących przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. w. zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., art. 147 k.p.a., 63 § 2 k.p.a. w zw. z art. 222 k.p.a., art. 235 § 1 k.p.a., art. 65 § 1 k.p.a., art. 134 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., art. 112 k.p.a. - w zw. z art. 2 Konstytucji - przez niezasadne oddalenie skargi wskutek błędnego uznania, że organy administracji nie miały podstaw do uznania pism pełnomocnika Skarżącej z 29 czerwca 2018 r. pt. "Zażalenie na postanowienie (...) w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach" i "Wniosek o przywrócenie terminu do złożenia zażalenia na postanowienie (...) w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania (...) w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach", jako wniosku o wznowienie postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach - w przypadku gdy Skarżąca znalazła się w sytuacji swoistej pułapki procesowej i w związku z tym, że: a. dopiero na skutek późniejszych orzeczeń sądów administracyjnych stwierdzone zostało, że postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, stanowiło de facto – a wbrew jego literalnej treści i wbrew wskazanej w nim podstawie prawnej jego wydania - ostateczną decyzję kończącą merytorycznie postępowanie w sprawie wydania decyzji środowiskowej, które faktycznie się toczyło - bez udziału Skarżącej, która - bez własnej winy - została przez organ pominięta, b. przedmiotowe pisma spełniały wszystkie warunki formalne wniosku o wznowienie postępowania - wyrażały wolę wzruszenia przedmiotowego postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania i zwracały uwagę na okoliczności stanowiące przyczynę uzasadniającą wznowienie postępowania (tj. pominięcie Skarżącej mimo tego, iż miała interes prawny i służył jej status strony), w tym złożone zostały kilka dni po tym, gdy strona Skarżąca dowiedziała się o złożeniu przez S. sp. z o.o. wniosku w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, rozstrzygniętego przedmiotowym postanowieniem o odmowie wszczęcia postępowania, c. akt, który był przedmiotem zaskarżenia przez Skarżącą - postanowienie z 7 lutego 2018 r. (WOS.6220.1.7.2018-2) o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (zakwalifikowany następnie przez sądy administracyjne jako merytoryczna decyzja ostateczna) zawierało wskazanie art. 61a § 1 k.p.a. jako podstawy prawnej jego wydania oraz zawierało w pouczeniu o drodze jego zaskarżenia wskazanie, iż na postanowienie służy zażalenie do SKO w Poznaniu w terminie 7 dni od dnia otrzymania, za pośrednictwem Burmistrza, a z samej jego treści nie wynikało, że przed wydaniem tego postanowienia organ przeprowadzał jakiekolwiek czynności, które mogły świadczyć o tym, że prowadził postępowanie. Mając na uwadze powyższe podstawy kasacyjne, wniesiono: 1. w zw. z art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a.: a. na podstawie art. 188 p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a., - o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie skargi - a w ramach tego: uchylenie zaskarżonego skargą postanowienia SKO w Poznaniu z 22 grudnia 2021 r. i zobowiązanie tego organu do potraktowania pism Skarżącej z 29 czerwca 2018 r. jako wniosku o wznowienie postępowania i przekazanie ich do rozpoznania organowi właściwemu do rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania, ewentualnie – w przypadku uznania, że istota sprawy nie została dostatecznie wyjaśniona i nie ma podstaw do zastosowania art. 188 p.p.s.a.: b. na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał zaskarżone orzeczenie; 2. o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Stosownie do art. 176 § 2 p.p.s.a., złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że niezależnie od tytułów przedmiotowych pism - spełniały one wszystkie warunki uznania ich za skuteczny wniosek o wznowienie postępowania, w sytuacji, w której następczo postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania zostało zakwalifikowane przez sądy administracyjne jako ostateczna decyzja merytoryczna kończąca postępowanie w sprawie. Tak jak tytuł spornego aktu organu administracji i wskazana w nim podstawa prawna oraz początkowa postawa wydającego go organu nie była przesądzająca dla jego kwalifikacji, tak i w przypadku pism Skarżącej - ich tytuł nie powinien przesądzać o ich charakterze. Również wtedy, gdy składane są przez profesjonalnego pełnomocnika. Skoro tytuł aktu organu administracji nie był decydujący, gdy - wbrew stanowisku samego Burmistrza i SKO w Poznaniu - WSA w Poznaniu uznał w wyroku II SA/Po 34/19, że organ I instancji de facto prowadził – z pominięciem Skarżącej - postępowanie w sprawie i zakończył je merytorycznie, choć nadał temu zakończeniu niewłaściwą formę postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, to tym bardziej - biorąc pod uwagę zasady o charakterze ochronnym przewidziane w k.p.a. oraz zasady konstytucyjne (w tym zasadę państwa prawnego i ochrony zaufania obywatela do państwa - art. 2 Konstytucji), w ten sam sposób należało podejść do pism złożonych w imieniu Skarżącej. Jeżeli można przyjąć, że akt organu administracji nazwany postanowieniem o odmowie wszczęcia postępowania, odpowiadający w swej treści właśnie tego rodzaju postanowieniu i "broniony" przez organ I i II instancji jako właśnie taki akt - jest jednak aktem zupełnie innego rodzaju i jeżeli można przyjąć, że jednak toczyło się postępowanie, mimo tego, że organ je prowadzący odmówił jego wszczęcia postanowieniem - to tym bardziej w tym przypadku należało przyjąć, że złożony przez pełnomocnika środek zaskarżenia stanowi wniosek o wznowienie postępowania (mimo, że zatytułowany został inaczej). Aktualna odmowa takiej kwalifikacji pism złożonych przez pełnomocnika Skarżącej, z powołaniem na to, że wcześniej - w szczególności przed wydaniem wyroku w ] sprawie II SA/Po 34/19 i II OSK 2575/19 strona Skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, nie twierdziła, że należy te pisma tak traktować - jest nieuzasadniona. Dopiero w wyroku II SA/Po 34/19 ustalone zostało, że postępowanie się jednak toczyło i zostało merytorycznie zakończone mimo formalnej "odmowy wszczęcia". W tych okolicznościach wymaganie od strony - również reprezentowanej przez profesjonalnego pełnomocnika - że od razu właściwie dobierze środek zaskarżenia potrafiąc - bez ówczesnej możliwości zapoznania się z aktami sprawy z wniosku S. Sp. z o.o. o wydanie decyzji środowiskowej (skoro organy nie uznawały Skarżącej za stronę) - odgadnąć, że toczyło się merytoryczne postępowanie, mimo odmowy jego wszczęcia - jest podejściem niewspółmiernie krzywdzącym dla strony i narusza zasadę praworządności i prawdy obiektywnej (art. 6 i 7 k.p.a.), pogłębiania zaufania (art. 8 § 1 k.p.a.), udzielania informacji (art. 9 k.p.a.). W konfiguracji procesowej, która miała miejsce w niniejszej sprawie - bezbłędność w zakresie procedury wymagana była wyłącznie od strony - z racji reprezentowania przez profesjonalnego pełnomocnika, a nie od organów administracji, mimo tego, że to organ I instancji przybrał błędną formę swojego rozstrzygnięcia (wydając postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania zamiast decyzji kończącej postępowanie), w sposób który był trudny do rozpoznania przez stronę. Nie chodziło przecież o oczywistą omyłkę pisarską przy tytułowaniu pisma, którą pełnomocnik strony byłby w stanie z łatwością wychwycić - przedmiotowe postanowienie spełniało wszystkie cechy postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Odmowa procedowania ze złożonymi przez pełnomocnika Skarżącej pismami w sposób adekwatny procesowo do jej woli wzruszenia oczywiście błędnego aktu organu administracji (postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania) i adekwatny do ostatecznej kwalifikacji prawnej tego aktu (decyzja ostateczna w sprawie, w której stroną powinna być Skarżąca), stanowi trudną do zaakceptowania zgodę na stosowanie przez organy administracji - celowo lub niecelowo - swoistych pułapek procesowych, których wynikiem jest pozbawienie strony możliwości działania i obrony swoich interesów w postępowaniu administracyjnym. W ocenie Skarżącej, niedopuszczalne jest stosowanie surowszego formalizmu w stosunku do strony (również reprezentowanej przez profesjonalnego pełnomocnika), niż do organów administracji, a tak właśnie postąpił WSA w Poznaniu w zaskarżonym wyroku. Niedopuszczalne jest również wyciąganie negatywnych konsekwencji od strony, która znalazła się w prawnej pułapce, spowodowanej pierwotnie przez zaniechania i działania organów administracji. Wyrok II SA/Po 34/19 i II OSK 2575/19 nie mogą być uznawane za przesądzające co do charakteru prawnego środka zaskarżenia złożonego przez Skarżącą od postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Uchylając decyzję SKO wyrokiem o sygn. II SA/Po 34/19 WSA potwierdził, że Skarżąca miała interes prawny, powinna była zostać uznana za stronę postępowania, postępowanie się jednak toczyło mimo zewnętrznych oznak odmowy jego wszczęcia i Skarżącej przysługiwały zwyczajne i ekstraordynaryjne środki zaskarżenia. W wyroku tym nie przesądzono w żaden sposób o tym, że środki złożone przez pełnomocnika Skarżącej można kwalifikować jedynie jako zażalenie. Gdyby tak było – tamten wyrok musiałby być inny. Skoro WSA w Poznaniu w wyroku II SA/Po 34/19 stwierdził, że nie mamy do czynienia z postanowieniem, a z merytoryczną decyzją, to — przyjmując, że Skarżąca złożyła zażalenie (bez możliwości innej kwalifikacji złożonego pisma) - podtrzymałby decyzje SKO o niedopuszczalności zażalenia. Od decyzji przysługuje bowiem odwołanie, a nie zażalenie. Dla uchylenia decyzji SKO w wyroku II SA/Po 34/19 nie było istotne to, o jaki konkretnie środek zaskarżenia chodzi, a to, czy Skarżąca ma legitymację do zaskarżenia postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, będącego w istocie decyzją kończącą postępowanie. WSA w Poznaniu wydając wyrok II SA/Po 34/19 uchylający decyzję SKO w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia, a następnie NSA oddalając skargę kasacyjną S. sp. z o.o. na ten wyrok, w żaden sposób nie zamknął drogi do ustalenia charakteru prawnego środka zaskarżenia złożonego przez Skarżącą. Według Skarżącej kasacyjnie, w konstrukcji art. 235 § 1 k.p.a. zawarte jest domniemanie prawne, zgodnie z którym każdą skargę w sprawie zakończonej decyzją ostateczną w zależności od treści uważa się za żądanie wznowienia postępowania lub za żądanie stwierdzenia nieważności decyzji albo jej uchylenia lub zmiany. Po tym, gdy przesądzone zostało, że postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach było decyzją ostateczną – organy administracji powinny każdy środek zaskarżenia (skargę) strony rozpatrywać z uwzględnieniem tego przepisu. WSA w Poznaniu - mimo podniesienia stosownego zarzutu w skardze - niezasadnie nie uwzględnił tej okoliczności w zaskarżonym wyroku. W odpowiedzi na skargę kasacyjną S. sp. z o.o. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i wskazała, że nie żąda przeprowadzenia rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, SKO w Poznaniu wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej i przeprowadzenie rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu jawnym. Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Zarzuty skargi kasacyjnej oraz ich uzasadnienia nie zasługiwały na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę nieważność postępowania. W tej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdza wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę Skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W myśl art. 176 p.p.s.a., strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną. Duży stopień ogólności niniejszej skargi kasacyjnej i jej uzasadnienia utrudniał Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu określenie jej granic. Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut przedstawiony w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej. Na podstawie zarzutów przedstawionych w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej oraz jej uzasadnienia należy stwierdzić, że istota sporu w niniejszej sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy pisma datowane na 29 czerwca 2018 r. i zatytułowane "zażalenie" (k. 37-41 akt administracyjnych) oraz "wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia" (k. 47-48 akt administracyjnych) powinny były być uznane przez SKO w Poznaniu za wniosek o wznowienie postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) i przekazane Burmistrzowi do rozpatrzenia. Zgodzić należy się z Sądem I instancji, który stwierdził, że: po pierwsze oba pisma zostały złożone w imieniu Spółki przez profesjonalnego pełnomocnika – adw. R.W. Pisma jednoznacznie oznaczono jako zażalenie i wniosek o przywrócenie terminu do jego wniesienia oraz skierowano je wyraźnie do SKO w Poznaniu. Ma rację Sąd I instancji, że nie sposób dopatrzeć się w pismach jakiejkolwiek intencji, aby były one traktowane jako wnioski o wznowienie postępowania zakończonego postanowieniem Burmistrza z 7 lutego 2018 r., WOS.6220.1.7.2018-2. Po drugie, zgodzić należy się Sądem I instancji, że uznanie obecnie, jak chce Skarżąca kasacyjnie, jej pism z 29 czerwca 2018 r. za wniosek o wznowienie postępowania, jest próbą "przekwalifikowania" sprawy w sytuacji, gdy Skarżąca wcześniej w toczących się postępowaniach sądowych, zakończonych wyrokami, w tym także II SA/Po 34/19 i II OSK 2575/19 nie twierdziła, że złożone przez nią środki prawne były żądaniem wznowienia postępowania. Po trzecie, ma rację Sąd I instancji, że wydane w sprawie wyroki II SA/Po 34/19, II OSK 2575/19, opierają się na założeniu, że Skarżąca spółka złożyła od postanowienia Burmistrza z 7 lutego 2018 r., WOS.6220.1.7.2018-2 zażalenie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu. W trafnej ocenie Sądu I instancji, forsowane przez Spółkę nowe spojrzenie, że nie było to zażalenie, podważałoby wydane wyroki sądowe. Wskazać należy, że w skardze kasacyjnej nie postawiono zarzutu dotyczącego naruszenia art. 153 p.p.s.a. Prawidłowo Sąd I instancji uznał, że nie ma podstaw do traktowania pism Spółki datowanych na 29 czerwca 2018 r. jako wniosku o wznowienie postępowania zakończonego postanowieniem Burmistrza z 7 lutego 2018 r., WOS.6220.1.7.2018-2. Nie naruszono tym samym przepisów o kwalifikacji pism w postępowaniu administracyjnym (art. 222, art. 235 § 1 k.p.a.), zasady informowania stron (art. 9 k.p.a. – wspomniane pisma z 2018 r. były jednoznaczne prawnie i zostały złożone przez profesjonalnego pełnomocnika), przepisu o treści podań (art. 63 § 2 k.p.a.) oraz o wznowieniu postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). W orzecznictwie NSA wyrażono pogląd, który podziela Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tym składzie, według którego "W sytuacji, gdy postępowanie wznowieniowe prowadzone jest na wniosek strony, organ jest związany podstawami wznowieniowymi zawartymi we wniosku inicjującym takie postępowanie i nie może odnosić się do innych podstaw nie wskazanych przez stronę. Podana przez stronę w podaniu o wznowienie postępowania podstawa tego wznowienia wiążąco wyznacza granice tego nadzwyczajnego postępowania (wyrok NSA z 9 listopada 2021 r., II OSK 3335/18, oraz Wyrok NSA z 14 czerwca 2022 r., I OSK 2396/20). W okolicznościach rozpoznawanej sprawy oznacza to, że skoro Skarżąca nie wystąpiła z wnioskiem o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem postanowieniem Burmistrza z 7 lutego 2018 r., WOS.6220.1.7.2018-2, to nie można domniemywać, że był to właśnie wniosek o wznowienie postępowania. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w tym składzie, Sąd I instancji prawidłowo wyłożył istotę postępowania wznowieniowego. Mamy bowiem do czynienia z postępowaniem nadzwyczajnym, które tylko w przypadku spełnienia ściśle określonych wymagań proceduralnych. To strona postępowania decyduje o jego zakresie przez wskazanie we wniosku, na której z ustawowych podstaw opiera swój wniosek. Tym zaś zakresem są związane organy administracyjne (por. wyrok NSA z 6.07.2018 r., II OSK 1969/16, LEX nr 2564922). Sąd I instancji trafnie zaakceptował stanowisko SKO w Poznaniu, że pisma datowane na 29 czerwca 2018 r. i zatytułowane "zażalenie" (k. 37-41 akt administracyjnych) oraz "wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia" (k. 47-48 akt administracyjnych) nie powinny były być uznane za wniosek o wznowienie postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) i przekazane Burmistrzowi do rozpatrzenia. Sąd I instancji prawidłowo nie dopatrzył się także naruszenia art. 134 w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a. W sprawie nie było wątpliwości i podstaw do prowadzenia administracyjnych czynności wyjaśniających co do kwalifikacji pism Spółki Skarżąca złożyła zażalenie – z wnioskiem o przywrócenie terminu, który okazał się nieskuteczny, kilka miesięcy później. W takiej sytuacji Sąd I instancji zasadnie zaakceptował stanowisko Kolegium, które stwierdziło na podstawie art. 134 k.p.a. uchybienie terminu do wniesienia zażalenia po stronie składającej zażalenie. Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 235 § 1 k.p.a. przedstawiony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Zgodnie z treścią tego przepisu, skargę w sprawie, w której wydano decyzję ostateczną, uważa się zależnie od jej treści za żądanie wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności decyzji albo jej uchylenia lub zmiany, które może być uwzględnione, z zastrzeżeniem art. 16 § 1 zdanie drugie. Przepis ten wymaga przeprowadzenia konieczności analizy pisma kierowanego do organu i uzależnia uznanie pisma od wniosku wszczynającego postępowanie w trybie nadzwyczajnym od jego treści, a ta nie budziła w okolicznościach niniejszej sprawy wątpliwości. Z treści tego pisma bezspornie wynikało, iż nie stanowiło ono wniosku o wznowienie postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). SKO w Poznaniu nie miało podstaw do powzięcia wątpliwości i do stosowania art. 9 k.p.a., aby zwrócić się do Spółki, o udzielenie niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, w celu doprowadzenia do sprecyzowania pisma datowanego na 29 czerwca 2018 r. i zatytułowanego "zażalenie" (k. 37-41 akt administracyjnych) oraz pisma zatytułowanego "wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia" (k. 47-48 akt administracyjnych). Wobec tego działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.