III OSK 454/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Artur Kuś Sędziowie: sędzia NSA Rafał Stasikowski (sprawozdawca) sędzia del. WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu w dniu 8 września 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 grudnia 2024 r., sygn. akt II SA/Wa 1393/24 w sprawie ze skargi T. L. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia 22 maja 2024 r., nr 98 w przedmiocie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 4 grudnia 2024 r., II SA/Wa 1393/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi T. L. (dalej: "skarżący") na decyzję Komendanta Głównego Policji z 22 maja 2024 r., nr 98, w przedmiocie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego: uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Katowicach z 20 lutego 2024 r., nr 72/K/24. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Rozkazem personalnym z 18 stycznia 2022 r., nr 43/2022, Komendant Miejski Policji w Bytomiu ustalił stronie na dzień przyjęcia do służby w Policji, tj. 30 grudnia 2021 r., prawo do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat w wysokości 12%, wynikające z zaliczenia do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego okresów zatrudnienia od 1 marca 2002 r. do 13 marca 2004 r., od 15 marca 2004 r. do 15 maja 2004 r., od 3 stycznia 2011 r. do 19 września 2013 r., od 3 czerwca 2014 r. do 12 października 2016 r. i dzień 30 grudnia 2021 r., a także okres powołania strony na stanowisko komornika sądowego przy Sądzie Rejonowym [...] od 13 grudnia 2016 r. do 5 października 2021 r. Decyzją z 20 lutego 2024 r., nr 72/K/24, Komendant Wojewódzki Policji w Katowicach stwierdził nieważność rozkazu personalnego "nr 43/22" Komendanta Miejskiego Policji w Bytomiu z 18 stycznia 2022 r., powołując się na art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572; dalej " k.p.a."). Decyzją z 22 maja 2024 r., nr 98, Komendant Główny Policji, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy ww. decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Katowicach. W uzasadnieniu powołał się na § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. z 2015 r., poz. 1236; dalej "rozporządzenie MSWiA z 6 grudnia 2001 r."), w brzmieniu obowiązującym 18 stycznia 2022 r. W ocenie organu przytoczony w ww. przepisie wykaz okresów służby ma charakter wyczerpujący, dlatego zaliczeniu do wysługi lat podlegają jedynie wskazane w nim okresy. Tymczasem kontrolowanym rozkazem personalnym z 18 stycznia 2022 r. ustalono stronie prawo do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat w wysokości 12%, wynikające z zaliczenia do wysługi lat uwzględnianej przy ustaleniu wzrostu uposażenia zasadniczego m.in. okresu powołania strony na stanowisko komornika sądowego przy Sądzie Rejonowym [...] od 13 grudnia 2016 r. do 5 października 2021 r. Organ wyjaśnił, że służba komornika sądowego uregulowana została w ustawie z dnia 22 marca 2018 r. o komornikach sądowych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1691; dalej "ustawa o komornikach sądowych"). Wskazał, że pozycja komorników, mimo ścisłych powiązań z sądem, zbliżona jest do wolnego zawodu. Czynności egzekucyjne komornik wykonuje na własny rachunek w ramach samofinansującego się modelu egzekucji sądowej. Z tej przyczyny okresu powołania strony na stanowisko komornika sądowego nie można traktować jako okresu zatrudnienia w rozumieniu § 4 ust. 1 pkt 4, ani pkt 5 rozporządzenia MSWiA z 6 grudnia 2001 r., bowiem nie istniały (i nadal nie istnieją) przepisy odrębne, powszechnie obowiązujące, z mocy których możliwe byłoby wliczanie takiego okresu do okresu pracy lub służby, od którego zależą uprawnienia pracownicze lub wynikające ze stosunku służbowego. W konsekwencji organ odwoławczy wskazał, że rozkaz personalny Komendanta Miejskiego Policji w Bytomiu z 18 stycznia 2022 r. obarczony jest wadą kwalifikowaną, gdyż został wydany z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zaliczenie do wysługi lat wbrew obowiązującym przepisom okresu powołania strony na stanowisko komornika sądowego spowodowało zawyżenie wysokości wzrostu uposażenia policjanta z tytułu tejże wysługi. Powyższe organ uznał za wadę o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł skarżący. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Uwzględniając skargę, Sąd pierwszej instancji wskazał, że z brzmienia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wynika, że nie każde naruszenie prawa przy wydaniu decyzji stanowić będzie podstawę do stwierdzenia jej nieważności, a jedynie takie naruszenie, które określić można jako rażące. Przy czym rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Zdaniem tego Sądu w niniejszej sprawie zasadniczym przedmiotem sporu jest to, czy Komendant Powiatowy Policji w Bytomiu zasadnie zaliczył skarżącemu do wysługi lat okres powołania strony na stanowisko komornika sądowego przy Sądzie Rejonowym [...] od 13 grudnia 2016 r. do 5 października 2021 r. Sąd powołał się na § 4 ust. 1 rozporządzenia MSWiA z 6 grudnia 2001 r., a także na przepisy ustawy z dnia 22 marca 2018 r. o komornikach sądowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 850 ze zm.). Zdaniem Sądu pierwszej instancji okres pełnienia funkcji komornika sądowego nie stanowi zatrudnienia sensu stricto, brak jest również odrębnych przepisów, które stanowiłyby, że okres ten podlega wliczeniu do okresów pracy lub służby. Należy jednak zwrócić uwagę, że w obowiązującym porządku prawnym działalność komornika można określić jako hybrydową. Działalność komornika w niektórych aspektach jest zbliżona do zatrudnienia, a ponadto komornik nie jest przedsiębiorcą. Jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 13 grudnia 2011 r., SK 44/09: "z jednej strony komornik pełni funkcję publiczną, podejmując czynności w imieniu państwa, z drugiej zaś - jest quasi-przedsiębiorcą, podmiotem samofinansującym się, ale o znacznie ograniczonej swobodzie działalności. Zbliża się także do kategorii tzw. wolnych zawodów, o charakterze korporacyjnym - komornicy tworzą także własny samorząd. Ustawodawca nie dążył do zachowania modelowej konsekwencji, jeżeli chodzi o ukształtowanie ram prawnych wykonywania tego zawodu. W ocenie Trybunału, jak już wspomniano, wszystkie cechy statusu komornika podporządkowane są efektywnemu, ekonomicznemu i niezakłóconemu biegowi egzekucji.". W ocenie Sądu pierwszej instancji powyższe świadczy o tym, że funkcja komornika nie może zostać w sposób oczywisty i niebudzący wątpliwości oceniona jako należąca bądź nienależąca do którejkolwiek z kategorii działalności określonej § 4 ust. 1 rozporządzenia MSWiA z 6 grudnia 2001 r. W konsekwencji zastosowanie tego przepisu w stosunku do okresu pełnienia przez policjanta funkcji komornika sądowego nie stanowi jego jawnego i oczywistego naruszenia, nie jest bowiem rażącym naruszeniem prawa zastosowanie przepisu, którego wykładnia prowadzi do odmiennych rezultatów. Z tej przyczyny Sąd uznał, że decyzje organów obydwu instancji stwierdzające, że kontrolowany rozkaz personalny rażąco narusza prawo, są nieprawidłowe, co skutkowało ich uchyleniem. Sąd pierwszej instancji nakazał organowi, aby ten, ponownie rozpatrując sprawę, wziął pod uwagę wyżej przedstawione rozważania dotyczące niewystąpienia przesłanki rażącego naruszenia prawa, a następnie ocenił, czy kontrolowany rozkaz personalny obarczony jest jakąkolwiek inną, kwalifikowaną wadą określoną w art. 156 § 1 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej p.p.s.a.), uchylił decyzje organów obu instancji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł organ, zaskarżając wyrok w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie lub uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi. Nadto zrzekł się rozprawy i wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: a) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 ust. 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zw. z § 4 ust. 1 pkt 1-5 rozporządzenia MSWiA z 6 grudnia 2001 r. poprzez bezzasadne uchylenie prawidłowej decyzji Komendanta Głównego Policji z 22 maja 2024 r. nr 98 oraz decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w Katowicach z 20 lutego 2024 r. nr 72/K/24 o stwierdzeniu nieważności rozkazu personalnego nr 43/2022 Komendanta Miejskiego Policji w Bytomiu z 18 stycznia 2022 r. w przedmiocie ustalenia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat, pomimo iż przepis § 4 ust. 1 pkt 1-5 ww. rozporządzenia jest jednoznaczny i nie daje podstaw do wyinterpretowania, by okresy wykonywania funkcji komornika sądowego mogły zostać zaliczone do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego; b) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 ust. 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. i w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz § 4 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia MSWiA z 6 grudnia 2001 r. poprzez sporządzenie uzasadnienia skarżonego wyroku w sposób wadliwy i nieadekwatny do treści decyzji nr 98 Komendanta Głównego Policji oraz nr 72/K/24 Komendanta Wojewódzkiego Policji w Katowicach w zakresie w jakim Sąd odnosi się do treści § 4 ust. 1 pkt 4 ww. rozporządzenia, natomiast organy Policji oparły się rozstrzygnięcia o normę § 4 ust. 1 pkt 5 tego rozporządzenia, zaś Sąd nie dokonał analizy sprawy pod tym kątem, skupiając się wyłącznie na możliwości uznania okresu wykonywania funkcji komornika sądowego jako okresu pracy, pomimo że Komendant Miejski Policji w Bytomiu uznał ten okres [za ten], o którym mowa w § 4 ust. 1 pkt 5 ww. rozporządzenia; c) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, a to § 4 ust. 1 pkt 4 i 5 rozporządzenia MSWiA z 6 grudnia 2001 r. w zw. z art. 2 ust. 1, art. 12, art. 33 ust. 1-3, art. 34 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 22 marca 2018 r. o komornikach sądowych poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż okres wykonywania funkcji komornika sądowego podlega zaliczeniu do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego, pomimo iż nie stanowi zatrudnienia wykonywanego w pełnym wymiarze czasu pracy, ani nie podlega wliczeniu do okresu pracy lub służby, od którego zależą uprawnienia pracownicze lub wynikające ze stosunku służbowego na podstawie innych przepisów prawa. W osobiście sporządzonej odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Nie zażądał przeprowadzenia w sprawie rozprawy. W piśmie z 27 lipca 2026 r. organ wniósł o przeprowadzenie dowodów z załączonych do pisma dokumentów z ZUS, GUS i wniosków skarżącego, które mają świadczyć o tym, że działalność skarżącego na stanowisku komornika sądowego stanowiła działalność gospodarczą. Do tego pisma odniósł się skarżący w piśmie z 13 sierpnia 2026 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., bowiem skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, zaś strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych w skardze kasacyjnej. Na wstępie przypomnieć należy, na co zwrócił również uwagę Sąd pierwszej instancji,, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ogranicza się jedynie do wyjaśnienia czy dane orzeczenie organu administracji jest dotknięte jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. Celem postępowania nieważnościowego nie jest więc merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji tylko i wyłącznie z powyższego punktu widzenia. Istota zaś przedmiotowej sprawy sprowadzała się do następującej kwestii: czy zaliczenie skarżącemu w rozkazie personalnym z 18 stycznia 2022 r. do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego okresu powołania na stanowisko komornika sądowego przy Sądzie Rejonowym [...] od 13 grudnia 2016 r. do 5 października 2021 r. stanowiło rażące naruszenie prawa, tj. § 4 ust. 1 pkt 4 lub pkt 5 rozporządzenia MSWiA z 6 grudnia 2001 r. w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2) k.p.a. Taki przedmiot sprawy wynika z kolei z treści decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w Katowicach z 20 lutego 2024 r. oraz z decyzji Komendanta Głównego Policji z 23 maja 2024 r. W pierwszej kolejności został rozpoznany zarzut b), jako najdalej idący. Z kolei zarzuty a) i c) zostały ze sobą powiązane w ten sposób, że skuteczność zarzutu a) uzależniona została od zasadności zarzutu c), dlatego Sąd rozpoznał zarzut c) naruszenia prawa materialnego przed zarzutem a) naruszenia przepisów postępowania. Zarzut b) skargi kasacyjnej jest bezzasadny. Artykuł 141 § 4 p.p.s.a. stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzuty podniesione w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, pisemne motywy powinny ponadto obejmować wskazania co do dalszego postępowania. Przepis ten określa zatem niezbędne elementy uzasadnienia, których zamieszczenie pozwala odtworzyć sposób rozumowania sądu, który doprowadził do takiego właśnie rozstrzygnięcia. Sporządzenie uzasadnienia jest czynnością następczą w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia, stąd też tylko w nielicznych sytuacjach naruszenie tej normy prawnej może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. O naruszeniu tego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wymienionych w jego treści warunków. Wyrok sądu pierwszej instancji nie będzie poddawał się kontroli sądowoadministracyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyroki NSA z 15 czerwca 2010 r., II OSK 986/09; z 12 marca 2015 r., I OSK 2338/13, publik. CBOSA). Przedmiotowe uzasadnienie zawiera wszystkie ww. ustawowe elementy, stąd też zarzut ten nie mógł zostać uwzględniony. Nadto wskazać należy, że wbrew treści tego zarzutu organy Policji nie oparły rozstrzygnięcia o § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia MSWiA z 6 grudnia 2001 r., lecz o § 4 ust. 1 pkt 4 tego rozporządzenia, co wynika z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji (k. 38v akt adm.) oraz o § 4 ust. 1 pkt 4 i 5 tego rozporządzenia, co wynika z uzasadnienia decyzji organu drugiej instancji (k. 50v akt adm., s. 6 uzasadnienia), przy czym organ drugiej instancji analizę § 4 ust. 1 pkt. 5 ograniczył do jednego zdania, zgodnie z którym: "nie istniały (i nadal nie istnieją) przepisy odrębne, powszechnie obowiązujące, z mocy których możliwe byłoby wliczanie takiego okresu do okresu pracy lub służby, od którego zależą uprawnienia pracownicze lub wynikające ze stosunku służbowego". Sąd pierwszej instancji dokonał szerokiej analizy charakteru pracy komornika sądowego w związku z treścią § 4 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia MSWiA z 6 grudnia 2001 r., a także przeanalizował stosowne przepisy pod kątem § 4 ust. 1 pkt 5 tego rozporządzenia, dochodząc do wniosku, że: "w istocie okres pełnienia funkcji komornika sądowego nie stanowi zatrudnienia sensu stricto, brak jest również odrębnych przepisów, które stanowiłyby, że okres ten podlega wliczeniu do okresów pracy lub służby.". W tej sytuacji trudno mówić o sporządzeniu przez Sąd pierwszej instancji uzasadnienia wyroku w sposób wadliwy i nieadekwatny do treści ww. decyzji. Jeszcze raz wskazać należy, że to organy orzekające w postępowaniu nieważnościowym poprzez przyjęty zakres badania rozkazu personalnego z 18 stycznia 2022 r. Komendanta Miejskiego Policji w Bytomiu zakreśliły ramy kontroli przez sąd administracyjny zgodności z prawem wydanych przez nie decyzji. Poza tym Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organu drugiej instancji co do braku odrębnych przepisów, które stanowiłyby podstawę do zaliczenia pełnienia funkcji komornika sądowego do okresu pracy lub służby, a więc wyraził pogląd korzystny dla organu, czego zdaje się nie dostrzegł autor skargi kasacyjnej stawiając omawiany zarzut. Zarzut c) nie zasługiwał na uwzględnienie. Przede wszystkim zauważyć należy, że Sąd pierwszej instancji nie dokonał wykładni, którą zarzuca mu organ w tym zarzucie. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie sposób wywieść, aby zdaniem tego Sądu "okres wykonywania funkcji komornika sądowego podlegał zaliczeniu do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego". Już z tego powodu zarzut ten nie mógł zostać uwzględniony. Błędne sformułowanie omawianego zarzutu wynika prawdopodobnie z niezrozumienia przez organ istoty postępowania nieważnościowego. Nadzwyczajny charakter postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej przejawia się w tym, że ogranicza się ono wyłącznie do badania, czy decyzja wydana w postępowaniu zwykłym jest dotknięta wadą kwalifikowaną. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2) k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W niniejszej sprawie organy uznały, że rozkaz personalny Komendanta Miejskiego Policji w Bytomiu z 18 stycznia 2022 r. został wydany z rażącym naruszeniem prawa. Wyjątkowość stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa wymaga ścisłego interpretowania tego pojęcia. Przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie wolno wykładać w sposób rozszerzający. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu tego przepisu można mówić tylko wówczas, gdy weryfikowane orzeczenie administracyjne jest w sposób oczywisty sprzeczne z treścią niebudzącej żadnych wątpliwości i mającej zastosowanie w sprawie normy prawnej. Zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 4 i 5 rozporządzenia MSWiA z 6 grudnia 2001 r. do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego zalicza się: 4) zakończone okresy zatrudnienia wykonywanego w pełnym wymiarze czasu pracy; wymiar czasu pracy podlega sumowaniu w przypadku równoczesnego wykonywania zatrudnienia u różnych pracodawców w wymiarze nie niższym niż połowa obowiązującego w danym zawodzie lub na danym stanowisku; 5) inne okresy, jeżeli na podstawie odrębnych przepisów podlegają wliczeniu do okresu pracy lub służby, od którego zależą uprawnienia pracownicze lub wynikające ze stosunku służbowego. W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji wprost wskazał, że brak jest podstaw do zaliczenia okresu pełnienia funkcji jako komornik sądowy na podstawie pkt. 5). Jeżeli zaś chodzi o zaliczenie tego okresu na podstawie pkt. 4), podniósł, że w obowiązującym porządku prawnym działalność komornika można określić jako hybrydową - działalność komornika w niektórych aspektach jest zbliżona do zatrudnienia, a ponadto komornik nie jest przedsiębiorcą. Stanowisko Sądu pierwszej instancji nie oznacza, że okres pełnienia funkcji jako komornik sądowy należy zakwalifikować jako zakończony okres zatrudnienia wykonywanego w pełnym wymiarze czasu pracy z pkt. 4), lecz że proces wykładni stosownych przepisów jest na tyle złożony, że taka kwalifikacja nie jest w sposób oczywisty sprzeczna z treścią niebudzącej żadnych wątpliwości i mającej zastosowanie w sprawie normy prawnej, a więc nie stanowi rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2) k.p.a. Ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji należy się zgodzić. Dla porządku wskazać należy, że zgodnie z ustawą o komornikach sądowych komornik jest funkcjonariuszem publicznym działającym przy sądzie rejonowym (art. 2 ust. 1), komornika powołuje Minister Sprawiedliwości w drodze decyzji (art. 12 ust 1), komornik nie jest przedsiębiorcą, nie może prowadzić działalności gospodarczej i stosuje się wobec niego odpowiednie ustawy w zakresie dotyczącym osób prowadzących pozarolniczą działalność gospodarczą (art. 33 ust. 1-3), komornik ma ograniczone możliwości podejmowania dodatkowego zatrudnienia (art. 34 ust. 1 i 2), w stosunku do komornika stosuje się w określonym zakresie kodeks pracy (art. 39 ust. 1 i art. 41 ust. 3). Status komornika sądowego został scharakteryzowany w powoływanym przez organy, jak i Sąd pierwszej instancji, wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 13 grudnia 2011 r., SK 44/09, jako właśnie "hybrydowy". Zatem sam fakt, że wywiedzenie normy prawnej wymaga sięgnięcia do § 4 ust. 1 pkt 4) i 5) rozporządzenia MSWiA z 6 grudnia 2001 r. oraz art. 2 ust. 1, art. 12, art. 33 ust. 1-3, art. 34 ust. 1 i 2 i innych przepisów ustawy o komornikach sądowych, a także innych ustaw, i dokonania dość skomplikowanej, całościowej wykładni wielu przepisów, która nie prowadzi do oczywistego i niebudzącego wątpliwości rezultatu sprawia, że w sprawie nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa. W istocie w niniejszej sprawie bez znaczenia jest więc to, czy okres pełnienia funkcji jako komornik sądowy można zakwalifikować jako zakończony okres zatrudnienia wykonywanego w pełnym wymiarze czasu pracy z § 4 ust. 1 pkt 4) rozporządzenia MSWiA z 6 grudnia 2001 r., czy też taka kwalifikacja jest niezgodna z prawem. Istotne jest to, że zaliczenie ww. okresu pełnienia funkcji jako komornik sądowy do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Osobną kwestią jest więc to, jaki powinien być rezultat powyższej wykładni. Nawet jeżeliby przyjąć, że pełnienia funkcji jako komornik sądowy nie można zaliczyć do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego, bowiem nie stanowi on okresu zatrudnienia wykonywanego w pełnym wymiarze czasu pracy, ani na podstawie odrębnych przepisów nie podlega wliczeniu do okresu pracy lub służby, od którego zależą uprawnienia pracownicze lub wynikające ze stosunku służbowego, to i tak jest to bez znaczenia dla przedmiotowej sprawy. To w postępowaniu administracyjnym zwykłym organ powinien dokonać stosownej wykładni właściwych przepisów i prawidłowo zakwalifikować ww. okres albo odmówić jego zaliczenia, zaś przedmiotowe zarzuty skargi kasacyjnej mogłyby mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu sądowym, gdyby tylko jego przedmiotem była kontrola rozkazu personalnego Komendanta Miejskiego Policji w Bytomiu z 18 stycznia 2022 r., tak zaś nie jest. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w zaskarżonej w sprawie decyzji organ nie wykazał, aby zachodzące ewentualnie w spornym rozkazie personalnym naruszenie prawa miało charakter rażący, a także żeby dawało podstawę do tego, aby dać mu pierwszeństwo kosztem zasady trwałości decyzji ostatecznych wyrażonej w art. 16 k.p.a. W istocie w zaskarżonej decyzji organ zmierzał do dokonania merytorycznej oceny spornego rozkazu personalnego w postępowaniu nieważnościowym, co jest niedopuszczalne, a do czego powinno dojść w postępowaniu administracyjnym zwykłym. Skoro instytucję stwierdzenia nieważności zalicza się do nadzwyczajnych trybów wzruszania decyzji i stanowi ona odstępstwo od ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnych określonej w przepisach k.p.a., to nie każdy (nawet uzasadniony) zarzut naruszenia prawa może być skuteczną podstawą wzruszenia decyzji w tym trybie. Z uwagi na fakt, że zarzut c) okazał się bezzasadny, to zarzut a) z uwagi na jego konstrukcję również nie mógł zostać uwzględniony. Skoro w sprawie nie zachodziła przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji w postaci rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., to Sąd pierwszej instancji prawidłowo uchylił decyzje organów obu instancji o stwierdzeniu nieważności rozkazu personalnego Komendanta Miejskiego Policji w Bytomiu z 18 stycznia 2022 r. wydane na podstawie ww. przepisu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest zgodne z prawem, a co za tym idzie, skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 184 p.p.s.a. Sąd pominął wnioski dowodowe zawarte w piśmie organu z 27 lipca 2026 r. jako nieistotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Załączone przez organ dokumenty nie mają znaczenia dla oceny czy rozkaz personalny Komendanta Miejskiego Policji w Bytomiu został wydany z rażącym naruszeniem prawa. Charakter pracy komornika sądowego wynika z powołanej wyżej regulacji ustawowej, a nie z zaświadczeń ZUS lub z danych statystycznych GUS. W zakresie wniosku skarżącego o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do ich zasądzenia. W okolicznościach niniejszej sprawy skarżący nie poniósł kosztów sądowych w postępowaniu kasacyjnym, a złożona przez niego odpowiedź na skargę kasacyjną została sporządzona osobiście.